對近20年國家出臺學校體育法規政策的梳理與思考

李洪川，許曉明，張雪霞，古維秋，許 良

(1.重慶師范大學體育學院，重慶 400047;2.陜西教育學院體育教學研究部，陜西 西安 710061)

對近20年國家出臺學校體育法規政策的梳理與思考

李洪川1，許曉明2，張雪霞1，古維秋1，許 良1

(1.重慶師范大學體育學院，重慶 400047;2.陜西教育學院體育教學研究部，陜西 西安 710061)

對近20年涉及學校體育的主要法規、政策文件，按學生體質、體育課、課外體育活動、體育安全、運動訓練、體育比賽、體育教師、體育設施等8個方面進行收集和梳理。認為:第一，我國學校體育法規、政策出臺是應各時期學校體育發展的需要;第二，我國學校體育法規、政策的指導性強，對化解學校體育發展中的矛盾與問題發揮了重要的導向作用;第三，我國學校體育法規政策在指導學校體育工作中尚有局限性，各級學校在執行中的隨意性較大。解決方案為:第一，通過提高法規政策的預警能力和可操作性，進一步完善我國學校體育法規、政策體系;第二，通過推行法規、政策落實“問責制”與強化執行監督機制，提升執行力。

學校體育;法規政策;梳理;解讀;思考

我國學校體育的發展邁出的每一步都與國家各個時期出臺的學校體育法規政策的引導不無關系。學校體育政策是研究學校體育改革與發展的一個重要方面，是國家實現學校體育發展目標的重要干預手段，它本身承載了非常明確的學校體育特定時期的發展取向，因而具有十分重要的引導功能。學校體育同學生體質健康發展的關系十分密切，也是促進學生體質健康良好發展的重要手段。因此，本文基于我國學生體質持續下降的視野下，對近20年來中共中央國務院、教育部等部門下發文件中有關學校體育工作的主要條文進行收集和梳理，旨在從學校體育政策層面尋求遏制學生體質下降的對策，同時也為制定和完善學校體育法規政策提供理論支持和實踐指導，從而對增強學生的體質起到更好的引導作用。

1 近20年我國學校體育法規政策的梳理和解讀

本文著重對1990年－2010年主要法規政策涉及到學校體育層面文件進行收集和梳理。這些法規政策主要涉及到學生體質、體育課、課外體育活動、體育安全、運動訓練和比賽、體育教師、體育設施、體育中考8個學校體育工作層面(見表1)［1］。

1.1 學生體質方面

從《學校體育工作條例》明確提出的國家體育鍛煉標準［2］，到2002年試行的《學生體質健康標準》［3］，再到全國各級各類學校全面實施的《國家學生體質健康標準》［4］，直至2007年的《中共中央、國務院關于加強青少年體育增強青少年體質的意見》的頒布［5］，這些法規政策的頒布既體現了不同時期社會、經濟發展對我國學生體質健康的作用和影響，更是體現了不同時期國家對學生體質要求的變化。對學生體質明確提出具體的規定和要求的法規政策有10件。這些文件出臺的背景基本都是基于我國各時期學生體質檢測結果顯示學生體質持續下降的問題，為加強青少年體育、增強青少年體質而制定的。2007年，中央7號文件的頒布是有史以來我國學校體育規格最高的文件［5］，充分說明黨和國家對青少年學生體質健康的高度關注，表明了黨和國家在遏制學生體質下滑問題上的決心和高度責任感。

1.2 體育課方面

體育課是學校體育的主陣地。涉及體育課的文件有17件之多，1990年初，國家頒布《學校體育工作條例》提出各級各類學校必須開設體育課，但對體育課時量沒有提出具體的規定和要求。2001年《義務課程設置實驗方案》首次對中小學體育課時量提出了具體要求，明確規定了1－2年級4課時/周，3－9年級3課時/周［6］。在此后出臺的相關文件都以此為據。為保證體育課時落到實處，2004年，教育部還專門下發了關于保證中小學體育課課時的通知［7］。中央7號文件提出“要保質保量上好體育課”，對中小學體育課在質和量上都提出了要求。可見，保證中小學體育課時、提高體育課教學質量，是各個時期國家出臺相關法規政策的精髓所在。落實國家所規定的體育課時是保證體育教學質量的前提，體育課課時和體育教學質量共同構成了體育課的完整部分。同時，只有體育課時量上的積累和體育教學質量的保證，才能有效地增強學生體質，促進學生健康成長。

1.3 課外體育活動

縱觀國家近20年出臺的15件涉及課外體育活動的法規政策文件，可以發現出臺政策內容越來越全面、詳盡和具體。首先是課外活動時間的延長，從1990年的《學校體育工作條例》中提出的“中小學生每周3次以上的課外體育活動”到《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》(國發［2001］21號)中明確提出每天1小時以上的課外體育活動［2，8］，使課外體育活動的規定時間明顯延長。其次是課外活動的內容與形式越來越豐富和多樣性。再次在管理層面，從加強課間操的規范管理，實行大課間體育活動制度，直到要把課外體育活動排進課表，納入中小學的課程計劃，以及校長是保證學生每天1小時體育活動的第一責任人，不難看出國家相繼出臺的政策條文對課外活動的管理要求越來越嚴格且責任到校長，增強了政策的執行力，確保課外活動落到實處。

1.4 體育教師

涉及到體育教師的政策條文中有“變”與“不變”之分。條文中的變化部分，主要針對體育教師數量與質量的要求不斷地提高。另外，2006年教育部、國家體育總局《關于進一步加強學校體育工作切實提高學生健康素質的意見》中指出“各地要通過3年的時間，對現有體育教師進行一次輪訓，兼職教師實行崗前培訓，持證上崗制度”［9］。可見，為了適應教育發展的需要，國家在不同時期對中小學體育教師配備數量和質量提出了不同的要求，我國中小學體育教師隊伍正在向“保證體育教師數量，提高體育教師質量”的方向邁進。但是對提高體育教師待遇的要求和缺乏具體執行的標準沒變，這無疑在一定程度上削弱了體育教師的工作地位，不利于調動體育教師工作積極性，增強廣大體育教師主人翁精神。

1.5 體育設施

關于學校體育器材設施的專門性文件有2部，一部是2002年教育部頒布的兩項《中學體育器材設施配備目錄》、《小學體育器材設施配備目錄》)［10］;另一部是2004年教育部頒布的《普通高等學校體育場館設施、器材配備目錄》［11］。新頒布的兩項《目錄》將中小學器材設施分為必配類和選配類，改變了過去《體育器材配備目錄》統得太死，各地執行《目錄》的難易程度不一等問題。另外，新《目錄》還對傳統的以競技體育器材配備標準進行了改革，為各級學校體育器材設施配備有章可循、有規可依，極大地促進了全國各地學校體育器材設施的配備工作，使大、中、小學校體育設施、場地器材得到了根本性的改善。

1.6 體育安全

學校體育比其他任何學科發生意外傷害事故的可能性都高，體育安全一直困擾著學校體育的開展。因此，建立和完善學生意外傷害保險制度是體育安全法規政策的重中之重。在5個相關的體育安全政策文件中有3個文件都提倡學生自愿購買意外傷害保險［12］，但在實際執行過程中很少有學生自愿購買意外傷害保險。中共中央、國務院《關于加強青少年體育增強青少年體質的意見》提出“推行由政府購買意外傷害校方責任險的辦法”［5］，為學校提供了運動安全中的校方責任保障。國家推行由政府為學生買保險的舉措，無疑給學校和家長吃了“定心丸”，有了保險，學生參加體育活動就有了保障，教師和學校沒有了后顧之憂，學校體育活動方可得到正常開展。

1.7 運動訓練和比賽

涉及體育訓練和比賽的政策文件共有9件。其中，各級各類學校每學年至少舉辦一次全校性的運動會是這些文件的核心內容。同時，為了解決傳統校運會純競技比賽而導致學生參賽面窄和參賽率低的問題，2005年，教育部體育衛生與藝術教育司頒布了《關于在全國中小學生課外文體活動工程示范區研制開發集體競賽項目的通知》［13］。《通知》要求在學校運動會中設立群眾性和民族傳統體育項目以及集體競賽項目。實踐證明，中小學校運會競賽項目的多樣性與集體化，改變了傳統校運會只有少數體育尖子生參加，大多數學生旁觀的現象。而針對體育訓練出臺的政策條文大都傾向于高校。2005年，教育部、國家體育總局專門下發了《關于進一步加強普通高等學校高水平運動隊建設的意見》文件，該文件對高校建設高水平運動的條件進行了界定，并對招生高水平運動員的政策要求以及高水平運動員的訓練、比賽、文化課學習都提出了建設性的意見［14］。實踐證明，高校辦高水平運動隊是我國學校體育發展的大趨勢，對促進學生全面而有個性地發展，為高校選拔人才提供多元評價信息等方面發揮了重要作用。

1.8 體育中考

1997年，國家教委關于印發《初中畢業生升學體育考試工作實施方案》的通知下達［15］，拉開了在全國逐步實施體育中考的序幕。《通知》強調“全面組織實施初中畢業升學體育考試，并逐步加大體育成績在學生綜合素質評價和中考成績中的分量。”《通知》還對體育中考的實施對象、考試辦法、考試項目、評分標準等做了具體的規定和要求，是當前全國各地實施體育中考的綱領性文件。將體育納入中考，逐步加大體育分值，這無疑對改革當前應試教育具有積極地導向作用，對于抑制當前學生體質下滑起到了不可替代的作用。

表1 1990年－2010年國家出臺的學校體育法規政策主要條文及要點匯總

2 加強和完善我國學校體育法規政策的幾點思考

2.1 進一步完善學校體育法規政策體系

(1)增強法規政策的可操作性。國家先后頒布出臺了77部涉及學校體育領域的法規政策文件，主要針對不同時期我國學校體育發展中存在的問題與發展需要，國家從宏觀上提出了我國學校體育的發展方向，制定了各個時期我國學校體育發展的重點與策略。如: 1997年11月6日國家教委頒布《初中畢業生升學體育考試工作實施方案的通知》的文件，［15］對全國中考體育的考試方法、測試項目、占中考總分分值以及組織管理工作等，提出了統一的要求與規定。實踐證明，教育部頒布的［1997］18號文件是一部實踐操作性極強的文件，對于規范全國各地中考加試體育考試工作，起到了重要的引導作用。相比之下，在國家出臺的一些法規政策條款中屬于“強調性”、“籠統性”、“宣言性”的條文尚比較多，且許多條文多為原則性的規范，程序性、操作性的規范較少，因而缺乏實踐操作性，也在一定程度上增加了法規政策執行落實的難度。如:在國家先后頒布的學校體育法規政策中曾多次提到“科學核定體育教師工作量，落實體育教師室外工作的勞保待遇”，但出臺的政策對體育教師工作量的具體認定辦法以及體育教師勞保待遇的標準，文件中都未給出明確的指導性實施辦法和指導性執行標準。由于缺乏國家指導性文件的支持，少數學校在核定體育教師工作量、落實體育教師勞保待遇的隨意性較大，出現了體育教師同工不同酬和體育教師的勞保待遇較低甚至無法落實等現象和問題。這問題尚需要在今后出臺的學校體育法規政策中不斷地完善。

(2)提高法規政策的預判力。考量近20年國家相關政府部門出臺的有關學校體育法規政策的背景，這些法規政策的制定主要是圍繞各個時期學校體育工作中出現的問題，如此以來，常常是法規政策跟著現實走，出現什么問題就制定什么法規政策，使得學校體育法規政策在很大程度上滯后于學校體育的實踐［16］。如:2002年9月1日，教育部頒布《學生傷害事故處理辦法》［12］，是在全國各地屢屢出現學生運動傷害事件，而學校在處理學生出現的運動傷害事件中缺乏相應的法規依據，學校怕學生出事惹麻煩，許多學校在不能絕對保證學生安全的情況下不敢組織課外活動，個別學校甚至連課間操也不敢組織，對學生運動傷害事故的擔心已經嚴重影響了學校體育活動的正常開展的背景下出臺的。不可否認，這些法規政策，對于化解不同時期我國學校體育發展中的矛盾與問題，發揮了重要的政策導向作用，但還缺乏預判能力和預警能力，因此提高政策的預判力也是各級政府努力的方向。

2.2 提升學校體育法規政策的執行力

(1)強化法規政策的執行監督機制。此次收集的77部文件中，涉及學校體育工作領域出臺文件頻數較高的依次為體育課(16部)、體育設施(14部)、課外體育活動(13部)和學生體質(10部)。也就是說，近20年來國家針對學校體育各項工作反復出臺了許多法規政策文件，從這一現象說明國家出臺的法規政策沒有得到有效的執行，政策措施沒有落到實處。如:教育部、國家體育總局、共青團聯合下發的《關于開展全國億萬學生陽光體育運動的通知》的文件，少數學校為了應付上級主管部門的檢查，大張旗鼓的搞“陽光體育”的啟動儀式，嗣后學校又恢復了往日的寧靜，在課間、課外活動時間能從教室走向操場參加體育活動的學生仍寥寥無幾。可見，嚴肅的政策規劃與疲軟的監督落實［17］，是當前我國學校體育法規政策運行中存在的突出問題。因此，進一步完善學校體育法規政策執行和落實過程中的監督機制，增強對政策執行環節的有力監督，才能保證各項法規政策落到實處，收到實效。

(2)推行法規政策落實“問責制”。政策執行力是在政策制定完成之后，將政策所規定的內容變為現實的過程。問責制是一種責任追究制度。有權必有責，對因不作為、亂作為或不當作為而造成的不良后果，應追究其責任［18］。學校體育法規政策的執行兩大主體是校長和行政部門負責人。首先是對校長的責任追究和問責。校長是一所學校落實貫徹國家政策的組織者和領導者，校長對政策的理解力、接受力以及所處的態度等都將直接決定者政策的執行力。因此，一所學校體育工作開展的好與差，校長的作用和影響力是至關重要的。開展學校體育工作，落實國家的方針政策，都需要贏得校長的重視和支持。同時，也應對不執行國家法規政策、不履行責任的校長，通過設置責任追究和問責等手段予以鞭策，其目的是提高校長落實政策的執行能力。其次是對行政部門負責人的責任追究和問責。當前，在地方政府、教育及體育或者衛生行政部門，尚未形成內部監督和責任追究的機制。由于缺乏責任追究和嚴格的問責制度，學校體育法規政策的落實就缺乏嚴格監督，學校在落實各項政策的過程中會大打折扣，影響了政策的實施效果。因此，推進學校體育工作，最重要的是要建立行政責任追究和校長問責的機制。只有在工作程序和運行機制上完備，方可使政策更加具有權威性和可操作性，才能有效地提高政策的執行力。

3 結語

近20年來國家出臺的學校體育法規政策，在學校體育發展歷程中發揮著重要的引導作用，指引著學校體育向法制化、規范化、制度化的方向發展，取得的成果是有目共睹的。同時，當前中小學場地器材短缺、體育課時不足、學生每天1小時課外體育活動時間無法保證和落實、體育教師同工不同酬等問題仍然十分的突出。這些問題反映出當前國家制定的學校體育法規政策在指導學校體育工作中的局限性，同時也折射出各級政府、各類學校在落實執行國家法規政策上的隨意性。因此，進一步完善我國學校體育法規政策體系，提升學校體育政策的執行力，采取有效手段堅持把學校體育各項法規政策落到實處、收到實效，從而達到增強學生體質，增進學生健康的目的。這是需要各級政府、各類學校堅持不懈的努力而共同實現的目標。

［1］教育部體育衛生與藝術教育司.學校體育工作重要法規文件選編［M］.北京:人民教育出版社，2008，4:2－45.

［2］國家教委.《學校體育工作條例》［S］.中華人民共和國國家教育委員會令第8號，1990－03－12.

［3］教育部、國家體育總局.學生體質健康標準(試行方案)［S］.教體藝［2002］12號，2002－07－04.

［4］教育部、國家體育總局.關于實施《國家學生體質健康標準》的通知［S］.教體藝［2007］8號，2007－04－04.

［5］中共中央、國務院.《中共中央國務院關于加強青少年體育增強青少年體質的意見》［S］.中發［2007］7號，2007－05－07.

［6］教育部.關于印發《義務教育課程設置試驗方案》的通知［S］.基教［2001］28號，2001－11－19.

［7］教育部.關于保證中小學體育課課時的通知［S］.教體廳［2004］10號，2004－11－08.

［8］國務院.關于基礎教育改革與發展的決定［S］.國發［2001］21號，2001－05－29.

［9］教育部、國家體育總局.關于進一步加強學校體育工作切實提高學生健康素質的意見［S］.教體藝［2006］5號，2006－12－20.

［10］教育部.關于印發《中學體育器材設施配備目錄》、《小學體育器材設施配備目錄》的通知［S］.教體藝［2002］11號，2002－07－22.

［11］教育部辦公廳.關于印發《普通高等學校體育場館設施、器材配備目錄》的通知［S］.教體藝廳［2004］6號，2004－09－30.

［12］教育部.學生傷害事故處理辦法［S］.中華人民共和國教育部令第12號，2002－09－01.

［13］教育部體育衛生與藝術教育司.關于在全國中小學生課外文體活動工程示范區研制開發集體競賽項目的通知.［S］.教體藝廳［2005］23號，2005－03－23.

［14］教育部、國家體育總局.關于進一步加強普通高等學校高水平運動隊建設的意見［S］.教體藝［2005］3號，2005－04－18.

［15］國家教委.初中畢業生升學體育考試工作實施方案的通知［S］.教基［1997］18號，1997－11－06.

［16］丁笑炯.民辦教育立法管窺［J］.職教論壇，2000(6):24－26.

［17］陳靜，周峰.論我國行政問責制的問題與完善［J］.福州黨校學報，2007(2):22－25.

［18］申喜連.論公共政策的執行力:問題與對策［J］.中國行政管理，2009(11):42－44.

Reflections of China＇s School Sports Law and Policies in the Recent 20 Years

LI Hong－chuan et al
(Chongqing Normal University，Chongqing China 400047)

The paper collects and teases China＇s sports laws and regulations in the recent 20 years from the 8 aspects of the students＇constitution，physical education class，extracurricular sports activities，sports safety，sports training，sports competition，sports teachers and sports facilities，believing that:1.China＇s school sports regulations and policies are made to meet the needs of school sports development in different periods of time;2.China＇s school sports laws and policies play an important guiding role in dissolving the contradictions and problems in school sports development;3.There are limitations in China＇s school sports policies and regulations in guiding school sports work and there are arbitrary implementations at all levels of schools.The solutions are as follows:1.we should further perfect the system of school sports laws and policies by improving their warning ability and practicability;2.we should improve the execution of the laws and polocies by carrying out the accountability system and strengthening the supervision mechanism of the implementation of the regulations and policies.

school sports，policies and regulations，tease，understanding，reflection

G812.0 Document code:A Article ID:1001－9154(2011)09－0001－05

G812.0

A

1001－9154(2011)09－0001－05

國家社科基金項目資助(09BTY027)。

李洪川(1969－)，女，碩士，副教授，研究方向:學校體育與運動訓練。

2011－08－07