WTO環境規則與我國西部民族地區環境保護制度的完善

［摘要］西部民族地區與WTO面臨著相同的經濟發展與環境保護問題。因此，WTO環境規則對西部民族地區經濟與保護環境協調發展有著重要的借鑒意義。本文在總結WTO環境規則發展規律的基礎上，對西部民族地區環境問題的成因進行了概括，并提出了相應對策。

［關鍵詞］WTO環境規則；西部民族地區；環境問題

中圖分類號：DF46 文獻標識碼：A 文章編號：1674—9391（2011）05—0038—04

作為世界多邊貿易組織的WTO與我國西部民族地區有著性質上的區別，但在協調經濟發展和環境保護方面，它們都面臨著相同的矛盾困境。因此，我們可以多方面從WTO處理環境與發展問題上吸取經驗，以促進我國西部民族地區經濟環境的和諧發展。

一、我國西部民族地區的環境問題

近年來我國西部民族地區生態環境持續惡化。根據全國第四次森林資源清查，黃河流域森林覆蓋率僅為5.85%，其中黃河上游的少數民族地區青海、甘肅、寧夏三省區僅分別為0.35%、4.33%和1.54%，黃河中游的少數民族地區內蒙古為12.14%[1]（P.178）。目前，全國水土流失面積達367萬平方公里，嚴重的水土流失及生態環境惡化造成江河湖泊調蓄能力下降，從而引發水災。水利部組織的第二次全國性普查（1998年－2000年）結果顯示，全國荒漠化發生區域的總面積為356萬平方公里，占國土總面積的37%。我國荒漠化地區共計生活著10898萬人，涉及有蒙古、維吾爾、回、哈薩克、烏孜別克、俄羅斯等31個少數民族[1]（P.178）。由于生態環境遭到破壞以及過渡捕獵和砍伐，許多野生動植物不斷減少甚至滅絕。我國已有15%－20%的動植物物種遭受滅絕威脅，高于世界10%－15%的平均水平[2]（P.36）。

生態環境惡化導致西部民族地區自然災害頻發，洪澇、干旱、冰雹、滑坡、泥石流等問題越來越嚴重。由于西部民族地區是我國重要自然資源基地，是西部乃至全國經濟發展的重要保障，加之西部民族地區生態環境惡化“溢出”具有效應，這些自然災害不僅危害西部民族地區，也直接嚴重影響到東部地區乃至全國的可持續發展。可見，控制西部民族地區環境問題迫在眉睫。但是西部民族地區“同經濟基礎雄厚的東部沿海地區相比依然差距顯著”[3]（P.100），“西部民族地區貧困人口眾多已經是不爭的事實”[4]（P.12）。如何在促進西部發展過程中有效兼顧環境保護顯然成為兩難困境。有效借鑒WTO規則中有關如何在發展中保護環境的思想，對解決西部地區環境問題大有裨益。

二、WTO環境規則發展的主要特征

WTO的規則中有大量與環境有關的內容，包括《建立世界貿易組織馬拉喀什協定》、《服務貿易總協定》、《與貿易有關的知識產權協議》、《農業協議》、《實施衛生與植物衛生措施協議》、《技術性貿易壁壘協議》、《關于爭端解決規則與程序的諒解》的部分條款等[5]（P.350-354）。但是，WTO并未制定獨立的的環境保護協議，所有關于環境問題的條文內容都較為模糊——環境問題實施上成為國家在對外貿易中的例外，成為“環保例外權”。因此，我們不打算列舉這些具體的“環境規則”，而是力圖在梳理WTO（GATT）規則環境保護思想發展脈絡的過程中尋求有益的啟示。

（一）環境和發展的矛盾是WTO面臨的一個普遍難題

1994年簽署的《建立世界貿易組織馬拉喀什協定》宣稱：“按照可持續發展的目標去尋求利用世界資源的最佳方式，以達到既保護和維持了環境，又以與它們各自在不同經濟發展水平的需要和關注相一致的方式，加強為此采取的措施。”簡而言之，WTO的工作重點即是在促進經濟增長和發展的同時，充分保護和維持環境。既然WTO涵蓋了世界絕大部分國家和地區，它所關注的問題也必然具有全球性，因此，經濟發展與環境保護的問題是一個全球性的問題。

（二）環境保護意識經歷著逐步增強的過程

回顧歷史有助于我們做出正確的判斷和前瞻性的預測。自1948年關稅與貿易總協定（GATT）生效至1972年斯德哥爾摩聯合國人居大會期間，GATT幾乎沒有涉及過環境問題。從1971到1991年，隨著貿易量的增加，貿易對環境的影響越來越大，環境政策對貿易的影響也逐漸增加。“東京回合討論了以技術規章或標準形式而存在的環境措施對貿易所造成的障礙。烏拉圭回合將環境與貿易問題提到了更高的位置，很多協議都涉及到了環境問題。” [6]在1999年，WTO公布了題為《貿易與環境》的研究報告，該報告充分利用了外部成本、市場與政策失靈等經濟學理論來分析貿易與環境的關系。

歷史表明，WTO在處理貿易與環境關系的問題時，經歷了從初期片面強調自由貿易到逐步將環境問題納入貿易框架，并努力使二者平衡發展的過程——環境的價值及其與貿易和諧發展的意義得到重視。

（三）貧窮和制度缺失是環境問題的重要根源

世界環境發展委員會在1987年做了題為《我們共同的未來》的報告，報告中使用了“可持續發展”的概念，并指出貧窮是環境惡化的重要原因之一。WTO在《貿易與環境》報告中引入了外部成本、市場與政策失靈等經濟學理論來分析環境問題，用“科斯定理”、“公用地悲劇”等方法在具體問題上逐漸展開深人討論和廣泛研究。這表明利用產權經濟學的思想，重構環境保護框架已在WTO得到應用——在傳統的環境保護手段效果漸減的情況下，遵循市場規則重構環境規則是解決環境問題有效手段。

（四）發展和制度完善是解決環境問題的主要手段

《我們共同的未來》指出經濟增長可以補償“貧窮污染”所需的資源。1992年的聯合國環境與發展會議使人們進一步注意到國際貿易對于解決貧困和環境惡化等問題的重要作用。WTO的《貿易與環境》報告更指出貿易壁壘并不是解決環境問題的最好方法，相反地，通過國際貿易實現經濟增長則可能有助于解決環境問題。環境問題要得以徹底地解決，更為重要的是需要成熟的政治條件和多邊環境合作的實現[7]。

三、從WTO環境規則發展特征看西部民族地區環境問題的成因

導致西部民族地區環境問題既有自然因素，也有人為因素，不一而足。自然的因素多表現為一種外部不可控性，比如由于全球氣候變化導致的植被退化；而人為的因素也可分為兩個大的方面，其一是本地居民表現出來的生存發展與環境的沖突，其二是外來力量導致的資源開發與環境保護的矛盾。從全球發展來看，氣候變暖是溫室效應的作用，溫室效應則是工業經濟的后果；而無論是民族地區居民的生存發展需要還是外來力量的資源開發，也都表現為一種對經濟發展的訴求——從這個角度看，自然和人為因素都可以歸結為發展帶來的問題。因此，我們可以結合WTO規則環境保護思想對西部民族地區環境問題的成因進行進一步的探析。

（一）發展是造成環境問題的主推力

我國西部民族地區表現出環境與發展的沖突與WTO面臨的困境具有內在的一致性。現存的環境問題在經濟發展過程中是常有的，換句話說，經濟發展正是環境問題的根本性原因。我國西部民族地區的貧困問題非常突出，大多民族地區生態環境惡劣、自然資源貧乏，使生產和生活資料不能滿足人們的需要。同時，貧困的地區過度利用森林、草地等自然資源則造成環境進一步惡化。發展的需要與環境的保護在這里構成一對尖銳的矛盾。

（二）公眾環境保護意識落后，法律意識相對淡漠

由于歷史、地域、人文狀況等因素的作用，西部民族地區社會主體的法律觀念、法律認同和法律行為受著家族宗法和民族習俗等多種因素的影響，落后的生產方式和經濟發展水平束縛著人們的思想，阻礙著法律的實施，環境道德意識和環境守法的社會基礎相對薄弱。雖然，與WTO環境規則認知的漸進里程相對照，這種初期的重發展輕環境的思想是常有的，卻不能否認這是環境問題日趨嚴重的影響因子。

（三）環境保護法制存在缺陷

我國現存的環境法制體系主要沿襲了以環境污染防治法為核心的傳統型環境法體系，在環境法律原則和制度的創設上以“末端控制”為主導，環保工作的重點也主要是放在對環境污染的治理上，缺乏從本源控制的法律法規。而且，西部民族地區的環保立法嚴重缺失，現行的各自治條例和單行條例中關于生態環境保護方面的地方配套法規和具體落實措施也不夠完善，缺乏與當地資源環境特點相適應的地方環境法規，不能完全適應西部民族地區生態環境保護和社會發展的特殊需要。從WTO新的發展趨勢來看，利用新的產權及制度界定在經濟發展過程中對環境問題進行控制更為有效。故此，法制缺陷顯然是西部民族地區環境問題突出的重要原因。

（四）過分強調經濟發展對環境問題反作用，環境執法問題突出

由于經濟發展可以在一定程度上對環境改善起到積極作用，當前西部民族地區在遇到經濟發展與環境破壞相沖突時，多以優先經濟發展為由而忽視環境利益。這直接導致單純追求經濟效益，在執行中有法不依、執法不嚴、違法不究、以言代法、以權代法等問題，嚴重影響了民族地區的環境法制建設。

四、借鑒WTO環境規則完善我國西部民族地區環境保護的法律制度

我國作為WTO的成員，既要遵守WTO的有關規定，也應充分借鑒WTO環境規則，完善我國西部民族地區的環境法律制度，使西部民族地區的生態環境得到有力保障。

（一）建立合理的發展反哺機制，打破先發展后環保邏輯怪圈

西部民族地區環境保護問題對臨近區域、國家乃至全球環境都具有重要的意義。但是，就西部民族地區本身而言，經濟社會發展水平是相當低下的，從WTO環境規則來看，其發展過程中必然面臨著環境破壞的困境。不論從區域本身還是整體利益來看，這種破壞-發展-治理的路徑都是不可取的。那么，在其內部財力物力都無法在發展中兼顧環境的情況下，充分利用外力進行區域性的反哺機制就顯得非常必要了。從反哺資源的來源上看，遵從利益配比原則，受西部民族地區環境利益影響最大的區域及主體應當承擔更大的責任。因此，各地政府財政、中央財政乃至全球相關主體都有義務對西部民族地區給予適當的幫助。至于各級財政反哺力度則有待進一步深入研究，而國外地區則只能采用義務及慈善幫助等形式來實現。

（二）強化環境保護意識，跨越發展中的環境破壞過程

經歷了近半個世紀，WTO的環境意識和環境規則才逐步形成。我國西部民族地區經濟發展過程中環境意識的自我形成也自然需要一段時間，這當然不利于現階段的發展與環境的和諧共存。充分借鑒WTO的經驗，在發展初期即強化環境保護意識有利于跨越發展中的環境破壞的進程。特別幸運的是，西部民族地區特有的宗教信仰、環境理念、風俗習慣等大多對環境保護具有積極意義。例如，哈尼族是一個崇拜林樹、農林兼營的山地民族，歷來注重山水田林路的綜合治理，長期保持著良好的農業生態環境，創造了舉世聞名的“哈尼梯田”。藏族人民信仰藏傳佛教，在其宗教儀式中，也信奉“神山”、“神水”并遵循“不殺生”的佛教信條，從而對保護自然資源和生物多樣性起到了良好的作用。因此，應當在知識宣傳及法律法規的建設中，在堅持國家法制統一原則的前提下，充分吸收民族環境習慣文化中的優良部分。

（三）建立相應的產權制度，構建合理的激勵和補償機制

“公共地悲劇”理論充分說明，在產權共有的前提下總是缺乏對權利的有效保護。我國西部民族地區草場山地等為公共所有，而且許多少數民族地區長期依靠畜牧業和采伐業為生——資源產權不清直接造成了公有資源過度使用和濫用，加劇了生態環境的惡化。因此，西部民族地區環境受到影響和破壞在一定程度上也是缺乏產權主體導致的結果。應當在發展中建立切實可行的產權制度。要實施退耕還林、退耕還草、封山育林、關閉小煤窯、小礦山等措施，就應采取補償或幫助建立新型產業的手段解決利益受損群眾的生產和生活問題，并以此為契機帶動當地經濟發展，使當地群眾盡快脫貧致富。要實現這樣的目標，調動廣大民族地區居民的環境保護積極性是問題的關鍵，盡快制定適合的山林河流承包制度并有效推行是當前行之有效的辦法。

（四）完善區域性環境立法，加強執法監督力度

西部民族地區生態環境狀況迥異，通過全國性的立法來解決這些地區的環境保護問題，有相當大的困難，地方性環境問題的解決必須通過地方立法。所以，要因地制宜，在不違反憲法和其他法律的前提下，充分行使民族區域自治法所賦予的權利，針對地方的具體情況，制定相應的環保法律、法規及其實施細則。例如青海省就應當圍繞保護江河源頭的生態環境的主要任務規定具體的保護措施；西藏自治區則應當著眼于西藏的生物多樣性、大江大河上游的生態環境等重點問題出臺具體的措施和辦法，切實抓好本地生態環境建設；甘肅、新疆、陜西等缺水省份則應當對節水作出詳細規定等等[8]（P.78）。與此同時，要改善西部民族地區生態環境現狀，加大執法監督力度是非常重要的。這就要求加強環境執法部門的管理權限，提高工作實效；不斷提高和加強執法人員的整體素質；依法確立領導負責制和責任追究制，對不負責任的主管單位與人員依法追究相應責任；充分發揮司法機關對環境和自然資源違法犯罪行為的懲處制裁作用；建立有效的環境法律監督機制，杜絕執法不力現象，保證生態環境保護法律、法規的有效執行。

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[6]http://www.wto.org/english/trauop-a/envir-a/envir-e.htm.

[8] Li Yanfang. Local Environmental Legislation Should Be Paid Attention during the Western Development[J]. Social Sciences in Nanjing， 2002，(5).

李艷芳. 西部開發必須重視地方環境立法［J］. 南京社會科學，2002，(5).

收稿日期：2010-06-23責任編輯陳恩美