人大對黨實施監督的憲政思考

摘要：人大對黨實施憲法法律監督，既是推動中國社會主義民主政治建設，實現民主憲政的要求，也是進一步鞏固黨的執政地位的需要。要通過完善憲法法律制度，明確人大對黨監督的內容、方式、途徑和程序，使人大對黨的監督逐步實現規范化、制度化、法治化。

關鍵詞：人民代表大會；黨的領導；法律監督

中圖分類號：D25 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502(2011)04-0058-06

人大必須堅持黨的領導，黨也應當接受人大的監督，正確處理黨對人大的領導與人大對黨的監督兩者之間的關系，這既是憲法的應有之義，也是民主憲政建設的要求。然而，多年來，我們只強調了人大堅持黨的領導，而忽略了人大對黨的監督。根據憲法的基本原則和制度，從憲政的角度分析黨的領導與人大的關系，明確人大對黨的監督職能，要求作為執政黨的中國共產黨各級組織自覺接受各級人大的監督，對于推動中國的政治體制改革，促進中國民主政治建設的發展，乃至鞏固黨的執政地位，都具有十分重要的意義。

一、人大對黨實施監督的憲法依據

我國憲法，雖然沒有在條文中明確規定黨應當接受人大的監督，但從憲法確定的基本原則和政治制度，完全可以確定人大對黨具有監督的職能，黨應當接受人大的監督。

第一，人大對黨的監督是憲法規定的人民主權原則的體現。人民主權就是指國家的權力或者主權屬于全體人民。我國憲法明確規定：人民是國家的主人，國家的一切權力屬于人民。這就是我國憲法確立的人民主權原則。人民主權原則回答了國家政治權威和公權力來源的合法性基礎問題，是憲政民主建構國家與人民、政黨與人民關系的主要根據。人民主權作為社會主義政治文明的核心價值和政治文明的現代體現，構成人民當家做主和共產黨執掌國家政權的合理性與合法性的邏輯起點。

毛澤東同志曾經說過，我們的權力是誰給的?是人民給的。江澤民同志在慶祝中國共產黨成立80周年大會上的講話中指出：“我們手中的權力都是人民賦予的，各級干部都是人民的公仆。”鄧小平同志也曾經指出，共產黨“是人民群眾的全心全意的服務者，它反映人民群眾的利益和意志，并且努力幫助人民群眾組織起來，為自己的利益和意志而斗爭。確認這個關于黨的觀念，就是確認黨沒有超乎人民群眾之上的權力，就是確認黨沒有向人民群眾實行恩賜、包辦、強迫命令的權力，就是確認黨沒有在人民群眾頭上稱王稱霸的權力。”《中國共產黨章程》明確規定：黨是全國各族人民利益的忠實代表，黨必須堅持全心全意為人民服務。黨除了工人階級和最廣大人民群眾的利益，沒有自己特殊的利益。人民創造歷史，推動社會前進，奪得了自己應有的國家權力。在社會主義條件下，人民主權意味著人民當家做主，成為國家和社會的主人。沒有人民，就沒有人民民主；沒有人民民主，就沒有共產黨的執政。在我國，中國共產黨來自于人民，植根于人民，服務于人民，是中國各族人民利益的忠實代表。

人民主權原則明確了黨的領導和人民當家做主的關系，同時也決定了黨的領導權不能高于人民主權。中國共產黨成為執政黨是人民的選擇，代表人民行使權力的全國人民代表大會通過制定憲法，把黨的領導寫進憲法，確認了黨的執政地位。因此，中國共產黨的執政，既是近代民主革命的必然產物，又是社會主義時期全國人民代表大會確認的結果。也可以說，是全國人民通過自己的代表大會確認了中國共產黨為執政黨，人民賦予共產黨權力來執掌國家政權，人民也有權利對共產黨的執政行為和執政活動實施監督。而人民對黨實施監督的職權，落實到國家制度上，就是堅持社會主義民主政治，實行人民代表大會制度。我國憲法在規定國家的一切權力屬于人民的同時，又明確規定，“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”也就是說，全體人民通過選舉自己的代表進入人民代表大會，行使對國家政治、經濟、社會事務的管理和監督等職權。人民對黨的監督，也只有通過代表人民行使權力的人民代表大會來實現。

作為執政黨的中國共產黨的各級組織能否自覺地接受各級人大的監督，也就意味著黨能否自覺地接受人民的監督。各級人大對黨的各級組織的監督，實際上就是人民對黨的監督。黨接受人大的監督，實際上就是黨接受人民的監督。只要承認人民可以監督執政黨，那么，人民代表大會當然就有權監督同級黨組織。這是人民主權原則的具體體現。

第二，人大對黨的監督是由憲法確立的人大的政治地位所決定的。我國憲法規定：“全國人民代表大會是最高國家權力機關。”全國人大及其常委會監督憲法的實施。“地方各級人民代表大會是地方國家權力機關”。“地方各級人民代表大會在本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規的遵守和執行。”同時我國憲法在總綱中還明確規定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”

憲法規定的各政黨，當然也包括執政的共產黨，并且《中國共產黨章程》也明確規定：“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”。“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”是政黨執政的一項重要原則，它不僅意味著即使執政黨也沒有法外特權，其所進行的政治活動不得違憲違法，而且內含著執政黨充分認同憲法和法律建立的國家權力框架，將執政活動與政權活動保持協調的意義。執政黨必須依據憲政思維執政，執政黨的政治活動必須遵守憲法和法律。

按照憲法的規定，作為最高國家權力機關的全國人民代表大會，既是國家的立法機關，又是國家憲法實施的監督機關，保障憲法和法律在全國范圍內的實施；地方各級人民代表大會是地方最高國家權力機關，是本行政區域內憲法、法律實施的監督機關。人大負有監督憲法實施的職權，有權對違憲違法的行為進行審查，并有權要求對一切違反憲法和法律的行為予以糾正。人大監督憲法實施的職權，當然也包括對執政的中國共產黨各級組織是否遵守憲法和法律、是否違反憲法和法律行為的監督。黨也沒有超越憲法和法律的特權，黨的活動也必須納入人大的監督范圍，接受人大的監督。倘若黨的某一組織違反了憲法和法律，人大理所當然地可以行使監督權，要求其予以糾正。因此人大監督黨，黨接受人大的監督，也是憲法的固有之義。人大監督政黨將使國家政治生活在完整的意義上實現憲政化。當然，人大對政黨的監督不是一般的監督，主要應當是針對政黨的政治行為而不是一般的行為，即主要是對政黨的政治活動是否違反憲法和法律的監督，也就是將與政權關聯的政黨活動納入違憲審查的范圍。

第三，人大對黨的監督也是民主憲政分權制約原則的要求。在近代各國憲政史上，國家機關的分權和相互制約是普遍性的規律。分權學說的精髓是分權和制衡。任何公權力必須受到監督制約，權力不受制約必然導致腐敗。為防止某些國家公權力過于集中而濫用權力，必須采取分權和相互制約的機制。

對于民主憲政而言，只要還存在不受制約的權力，該權力就會超越法律，甚至為所欲為，侵蝕和破壞民主，最終必然導致國家的解體和人民民主權利的喪失。在人民民主國家的憲政體制中，民主與監督是相輔相成的，沒有民主，就沒有真正的監督；沒有監督，也不可能有真正的人民當家做主。但是，用什么力量和方式監督制約權力，是民主憲政建設中一個世界性問題。發達國家的憲政實踐證明，以權利制約權力和以權力制約權力是行之有效的途徑和方式。現代民主憲政是一個權力系統，國家一切權力屬于人民；人民通過選舉將權力授予代議機關；代議機關產生行政、司法等機關，由它們負責執行和實施代議機關制定的法律。人民是國家權力的最終所有者，在監督和制約公權力的過程中，一方面，人民對代議機關擁有直接監督權，這種監督權主要是通過對自己選出的代表活動的合法性，并依法罷免其選出的代表來實現的；另一方面，人民擁有間接監督權，主要是通過代議機關對由它產生的行政、司法機關及其工作人員進行監督。由此構成了由人民選舉產生國家機構并由人民監督國家機構活動的民主憲政的權力系統。這個權力系統一旦建立，就可以從制度上跳出“人亡政息”的周期率。

中國共產黨的各級組織雖然不是國家政權機關，但實際上它通過對各級國家政權的領導，控制著國家政治權力。為了保證黨實際控制著的各種公共權力不被濫用，作為執政黨的中國共產黨的各級組織也必須受到監督和制約。黨的十六屆四中全會明確指出：“加強對權力運行的制約和監督，保證把人民賦予的權力用來為人民謀利益。各級黨組織和干部都要自覺接受黨員和人民群眾監督。拓寬和健全監督渠道，把權力運行置于有效的制約和監督之下。”黨的十七大報告也指出：“要完善制約和監督機制，保證人民賦予的權力始終為人民謀利益。要堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。”而人民對黨的監督，主要就是通過各級人民代表大會來實現的。因此，人大必須對黨實施監督，黨必須接受人大的監督。

二、人大對黨實施監督的途徑和方式

黨的十六大報告指出：“黨的領導主要是政治、思想和組織領導，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進行思想宣傳，發揮黨組織和黨員的作用，堅持依法執政，實施黨對國家和社會的領導。”黨的十七屆四中全會做出的《關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》中也指出：“堅持和完善人民代表大會制度，善于通過國家政權組織實施黨對國家和社會的領導。”黨對人大的領導，主要是通過提出國家重大問題決策和立法建議，推薦國家機關重要干部來實施的。也就是說，黨對國家重大方針政策、立法只是建議權，對國家機關重要干部只是推薦權，而最終決定權是全國人民代表大會。實際上，在人大堅持黨的領導的過程中，在黨對人大實施領導的這種途徑和方式上，已經蘊涵著人大對黨的監督的因素。

第一，人大通過對黨提出的有關國家重大問題建議的討論和審議實施監督。黨對人大領導的途徑和方式之一，就是向人大提出有關國家重大方針政策的建議，由全國人民代表大會通過討論、審議、修改，從而形成國家意志，變為指導整個國家和社會發展的方針、政策。正如黨的十七大報告所說的，要“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志”。多年來，在每一個重大的歷史時期，或者不同的政治、經濟、社會發展階段，大都是由黨在深入調查研究的基礎上，向人大提出建議，經人大通過討論審議，形成國家的重大方針和政策。比如，中共中央在對“十一五”時期我國經濟社會發展取得的巨大成就肯定的基礎上，經過深入調查研究，提出了“十二五”時期的經濟社會發展構想，并在2010年10月18日中國共產黨第十七屆中央委員會第五次全體會議上，通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》。該建議綜合考慮未來發展趨勢和條件，提出了2011年至2015年國家經濟社會發展的主要目標，以及實現這一目標的具體措施。該建議能否成為未來五年國家國民經濟和社會發展的規劃，還需要提交全國人民代表大會討論審議，并最終由全國人民代表大會通過，做出決議，才能形成國家意志，成為未來五年國家經濟社會發展的指導方針。

第二，人大通過對黨推薦的國家機關重要干部的審查和投票選舉實施監督。黨依照法律程序向人大推薦國家機關重要干部，并通過人大選舉進入國家機關任職重要崗位，這也是實現黨對國家領導的方式和途徑。根據我國憲法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法等法律規定，黨組織分別向全國人民代表大會推薦國家主席和副主席候選人、中央軍事委員會主席候選人、最高人民法院院長和最高人民檢察院檢察長候選人；地方各級黨組織分別向地方各級人民代表大會推薦省長和副省長、市長和副市長、縣長和副縣長、區長和副區長、鄉長和副鄉長候選人，以及地方各級人民法院院長、人民檢察院檢察長候選人。黨向人大推薦國家重要干部，必須依照法定程序和方式推薦，還要經過代表人民行使權力的人民代表大會討論、審議，而后通過投票選舉來決定，即最終決定權在人大。實際上這種討論審議的過程，就是人大代表人民對黨推薦的干部進行評判、選擇的過程，就是監督、保證黨推薦合格干部的過程。

第三，人大通過審議黨提出的立法建議實施監督。黨對人大實施領導的另一個途徑和方式，就是黨通過法定程序向人大提出立法建議，由人大啟動立法程序，將黨的主張上升為具有普遍約束力的法律。中國共產黨在執政以后的相當長時間內不善于將自己的政策主張通過立法程序上升為具有國家意志的法律，不善于通過實施法律的方式去貫徹自己的政策主張，而是習慣于發布政策文件，要求各級黨政機關直接貫徹黨的會議決議、決定和指示。

黨的十一屆三中全會以后，中國共產黨在致力于推進中國的社會主義法制建設的同時，也在逐步地探索改革其執政的方式和途徑。黨的十四大明確提出我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。為了使這一決策能夠成為指導國家經濟改革活動的指導方針和原則，中共中央于1993年2月向八屆全國人大常委會提出了關于修改憲法的建議，建議將建立社會主義市場經濟體制以憲法的形式確定下來。全國人大常委會啟動立法程序，1993年3月，提請第八屆全國人大第一次會議審議通過了憲法修正案，使社會主義市場經濟體制成為得到憲法確認的體制。1997年黨的十五大提出依法治國、建設社會主義法治國家的治國方略。為了使這一治國方略所體現的法治原則成為指導國家政權機關和整個國家各項活動的原則，中共中央于1999年1月向九屆全國人大常委會提出關于修改憲法內容的建議。九屆全國人大常委會經過認真的討論，接受建議，啟動憲法修改程序，向九屆全國人大第二次會議提出了憲法修正案草案。全國人大經過認真審議，通過了憲法修正案，從此，依法治國的法治原則在我國憲法中得到確認。2002年11月黨的十六大確立了“三個代表”重要思想的指導地位。為了使這一重要思想成為我國各項工作的指導思想，2003年10月黨的十六屆三中全會通過了《中共中央關于修改憲法部分內容的建議》，其中之一就是建議將“三個代表”重要思想作為我們國家各項工作的指導思想寫入憲法。全國人大常委會啟動立法程序，經過全國人大常委會反復討論修改，于2004年3月提交十屆全國人大二次會議討論并通過憲法修正案，正式把“三個代表”重要思想和其他一些重大問題載入憲法。

全國人大將黨的立法建議納入立法程序進行審議時，有權對該建議進行修改、補充或變更，全國人大對中共中央修改憲法建議討論、審議，修改、通過的過程，實際上就是人大對黨實施監督的過程。因為，能否將黨的立法建議上升為國家意志，只有獲得人大通過，才具有法律效力，成為國家意志。

三、人大對黨實施監督的法治化

人大對黨實施監督，不僅是憲法確立的基本政治制度和原則所決定的，而且也是進一步推動我國政治生活真正實現民主憲政的要求。同時，在我國長期的民主政治實踐中，在黨領導人大工作的實際運行中，在黨的領導和人大的關系上，雖然已經蘊涵和存在著人大對黨的監督，但是，我國憲法、法律以及黨的文件卻并未予以明確規定。因此，有必要在國家憲法和相關法律制度中做出明確規定，從而實現人大對黨實施監督的法治化。

第一，樹立憲法權威，保證黨的活動在憲法的控制之下。要正確處理黨與人大的關系，真正實施人大對黨的監督，首先必須樹立憲法至高無上的權威。這是人大對黨實施監督的重要保證。在我國，憲法和法律是黨領導人民制定的，憲法和法律把中國共產黨的主張，經過法定程序上升為國家意志，因此，憲法和法律本身就是黨的主張、人民的意愿和國家意志的集中反映和有機統一。維護憲法的權威和尊嚴是現代政黨必須遵守的一條重要原則。在一個倡導法治的社會和正在建設中的法治國家，如果一個政黨特別是執政黨不遵守憲法，不承認憲法的權威，不帶頭維護憲法的尊嚴，這個政黨就會失去其存在的法律基礎，失去人民的信任，法治社會和法治國家也不可能真正建成。我們黨在新中國成立初期制定“五四”憲法的過程中，就曾經承諾：黨領導人民制定憲法，黨一定要領導人民遵守憲法。但是，后來由于“左”的錯誤的影響，黨不但沒有領導人民遵守憲法，甚至帶頭破壞憲法確立的基本原則，使黨與憲法、黨與人大、黨與政府、黨與司法機關剛剛建立起來的符合民主法治精神的關系遭到嚴重破壞。因此，要處理好黨的領導和人大的關系，要保證人大實施對黨的監督，必須樹立憲法至高無上的權威，保證黨的活動在憲法的控制之下，真正做到黨沒有任何超越憲法和法律的特權。只有真正樹立憲法的權威，并且黨帶頭遵守憲法，才能在全社會形成尊崇憲法的氛圍，為人大行使監督實施憲法的權力奠定基礎。

第二，完善憲法制度，明確人大對黨實施監督的基本原則和制度。雖然黨章明確規定黨必須在憲法和法律范圍內活動，雖然我國憲法也規定了全國人大及其常委會是最高國家權力機關，享有監督實施憲法的權力，各政黨必須遵守憲法和法律，一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究，任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權，但是，畢竟未成為明確的憲法條文。也正是由于憲法未在具體條文中明確規定黨必須接受人大的監督，更沒有明確人大通過何種方式和途徑對黨實施監督，使得人大是否有權監督黨的問題，眾說紛紜。因此，應當通過修改憲法，在憲法中明確規定人大享有對黨實施監督的權力，從而為人大實施對黨的監督提供憲法依據。當然憲法作為國家的根本大法，只能就人大對黨實施監督的基本原則和基本制度做出規定，而具體監督的內容和監督的程序，還需要通過制定和完善相關的法律做出規定。

第三，通過修改監督法，明確人大對黨實施監督的具體內容和程序。第十屆全國人民代表大會常務委員會第23次會議，于2006年8月27日通過了《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》。這部監督法的出臺之所以歷經十多年周折，障礙主要就是人大能否監督黨委的問題。但是，最終還是沒能真正解決這一問題。監督法對全國人大常委會和縣級以上地方各級人大常委會依法實施監督的指導思想、基本原則、監督對象、監督的內容、監督的范圍、監督的程序，都做出了具體規定。監督的對象主要是本級人民政府、人民法院和人民檢察院，而沒有提到人大對黨的監督。這里需要指出的是，就監督法的性質來說，應當屬于憲法性的法律文件，應當由全國人民代表大會通過，而不應該由全國人大常委會通過。應當同其他憲法性的法律文件一樣，由全國人民代表大會制定，由全國人大常委會行使解釋權。建議由全國人大制定和修改監督法，在監督法中將黨作為人大的監督對象，并設專章就人大對黨監督的內容、監督的范圍、監督的具體程序做出明確的規定，把憲法中確立的人大對黨監督的基本原則和內容具體化、法定化、規范化。

第四，建立違憲審查機制，把人大對黨的監督落到實處。人大監督的主要目的是維護憲法秩序，監督憲法實施。而維護憲法秩序和監督憲法實施最有效的途徑，就是建立專門的憲法監督機構和違憲審查制度。世界各國違憲審查的模式可以歸納為三類：一類是美國式的普通司法機關進行違憲審查的制度；一類是德國式的憲法法院進行違憲審查的制度；還有一類是法國式的憲法委員會進行違憲審查的制度。在我國，普通法院行使違憲審查權，或者建立憲法法院負責違憲審查，均不符合我國憲政體制，并與人民代表大會制度存在法理矛盾。建立違憲審查制度，可以根據我國的政治體制，綜合各國違憲審查機制的優點，在全國人大設立專門的憲法監督機構——憲法委員會或憲法監督委員會，主要功能是解釋憲法及與憲法相關的法律，對法律、法規、政府行為的合憲性進行審查以及對憲法訴訟的審理。同時也應當把黨遵守憲法和法律的情況，納入憲法委員會監督的范圍，人大通過憲法委員會對黨違反憲法和法律的行為實施監督，對共產黨包括各民主黨派的政治活動是否違憲，提出審查的意見。

責任編輯：懿勤