國家與社會:內涵\\分化及其范式轉換分析

摘要：市場經濟的迅速發育和社會生活的逐漸非政治化，國家與社會的二元分化開始進行，中國社會的現代轉型和發展要求從國家本位走向社會優位。國家本位強調政府體現和維護公共性的一面，而忽視政府偏離和危害公共性的一面。社會優位強調國家與社會兩重分化之下的社會自治。社會優位是以維護公民基本權利為根本立足點和基本價值取向的理念。它主張社會高于和優于國家，人民是治理的主體，法律是維護和實現公民權利的工具。它以平衡社會整體利益和個體自由、以對人的終極關懷為宗旨確立社會政治制度和法律的基本功能與核心價值。

關鍵詞：國家；社會；國家本位；社會優位

中圖分類號：D092 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502(2011)04-0005-09

在中國現代化進程中伴隨著經濟、政治領域改革的深化和拓展，國家與社會開始二元分化，社會自治領域日益擴大，公民自主性顯著增強，現代意義上的社會正在發育和成長。社會與國家的相對分離是當今時代的重要特征，現代化進程在某種程度上就是社會不斷發育并逐漸擺脫政治國家超常干預的過程。社會的現代轉型已成為當代中國重要的理論和現實議題。這必然要求我們在處理國家與社會的關系時，實現從國家本位到社會優位的嬗變。本文力圖勾勒出國家與社會的基本內涵、理論架構、兩重分化，以及從國家本位到社會優位的范式轉換。

一、國家與社會的基本內涵

盡管當代國家的地位和作用受到了全球化浪潮的強烈沖擊，但國家仍然是分析和研究社會政治問題的基本單位。一般說來，人們主要在如下幾層含義上使用“國家”概念：其一，作為地域概念的國家fcoun-try)，是指特定地域之內的自然和人文的統稱單位。人民(population)、領土(territory)和主權(sovereignty)是構成國家的三要素。其二，作為人口和民族概念的國家(nation)，是指以人口和民族為基礎所形成的社會共同體。其三，作為政治概念的國家(state)，是指在一定疆域之內建立主權并通過一系列制度實施權威公共權力的機構。本文主要采用第三種含義，審視國家的歷史演變和當代形態。

在漢語中，“國家”一詞最早見于《周易》、《尚書》，“君子安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘亂，是以身安而國家可保也。”繼自令立政，其以檢人，其惟吉士，用勱相我國家。“國家”最初由“國”與“家”兩個概念所合成，先秦時期，天子所治曰“天下”，諸侯所治日“國”或“邦”，卿大夫所治日“家”，“天子建國，諸侯立家”，即“國謂諸侯之國，家謂卿大夫之家”。這里的“國家”顯然偏重于疆域及其民眾，還不完全是一個政治概念。在春秋時期，這個詞已經合用，孟子說：“人有恒言，皆日‘天下國家’。天下之本在國，國之本在家，家之本在身。”H即“天下國家”已經成為人們的常用語，天下的根本在國，國的根本在家，家的根本則在于個人。后來，家的概念演化為家庭，“國家”一詞被沿用下來，用來表征一種地域民族單位和社會政治單位。

在西方文明史中，國家概念的歷史演進更顯復雜。古希臘，人們用πολτσ指稱類似于國家的政治單位——城邦。在亞里士多德看來，城邦是公民的集合體，“城邦本來是一種社會組織，若干公民集合在一個政治團體以內，就成為一個城邦”，覷城邦在歷史中的形成要晚于家庭和村落，但從道德上說，城邦卻是最高的共同體，“人類自然是趨向于城邦生活的動物(人類在本性上，也正是一個政治動物)。”“凡隔離而自外于城邦的人……他如果不是一只野獸，那就是一位神祗。”亞氏所說的城邦含義廣泛，它既指城邦的地域和人口，又指城邦中公民共同的政治生活，但他認為具有決定性意義的，是城邦的政治體制，“決定城邦的同異的，主要地應當是政制的同異。”羅馬人在軍事征服的基礎上建立了龐大的帝國，他們稱之為respublica(共和國)。西塞羅認為，國家是人民的事業，但國家不是人民隨意聚合的集合體，“而是根據一致同意的正義原則結成的大量的人的集合體，是以公益為目的的合作關系。”值得特別指出的是，在西塞羅看來，國家之所以為國家，首先在于其統治的正義性，一旦國家失去其存在的目的——正義和公益，那它也就不再是國家，這就不自覺地提出了國家的合法性問題。

在中世紀的基督教神學中，國家被視為世俗的城邦，與其相對的是上帝的城邦。二者的區別是善與惡的區別，上帝的城邦以神律為基礎，體現了真正的善，即基督教的善，它是基督的追隨者和真正的上帝的崇拜者的共同體。世俗的城邦被自戀所引導，人們以享樂為最高追求，他們追求智慧的動機是自愛而不是真理。這種城邦的祖先是頑固不化、不可救藥的該隱，世俗的城邦鐘愛完全的獨立和自足，它是對上帝的背叛。

文藝復興時期，獨立的民族國家日益取代教會勢力成為支配社會的力量，公民的概念逐步取代臣民的概念，自由契約的觀念逐步取代傳統依附關系的觀念。從神學世界觀中擺脫出來的思想家們將國家看作人的創造物而不再是神的作品，正如馬克思所說，他們“已經用人的眼光來觀察國家了，他們是從理性和經驗中而不是從神學中引伸出國家的自然規律。”馬基雅維里第一次在現代政治學意義上使用“國家”這個術語，他在《君主論》一開篇就寫道：“從古至今，統治人類的一切國家，一切政權，不是共和國就是君主國。”馬基雅維里用stato(拉丁文為statusl一詞來指稱他所說的一切國家，并作為不加區別地概括一切政體的總體名詞。他使國家具有了一種獨立的價值，“他將國家視為追求特殊道德即‘國家理由’的自治、世俗的王國”。

16世紀末，伴隨著民族統一國家的出現和中央集權的君主制的誕生，開始形成明確的國家主權觀念。博丹強調國家的主權屬性，“即一種包含制定、適用和保證法律之能力的絕對而無上的權力。”他認為，沒有這種權力，國家也就不復存在。博丹的主權理論是對政治權威進行系統分析的一個重大貢獻，它對推動政治統一和民族國家形成具有極其重要的意義，它為通過國際法而互相聯系的由主權實體組成的現代國家體系奠定了基石。17世紀，國家的起源、政治合法性的基礎等重大問題成為焦點，社會契約論占據了思想舞臺的中心。霍布斯、斯賓諾莎、洛克、盧梭等人都對契約論的發展有過重大貢獻，盡管他們在許多問題上的觀點存在分歧，如訂立契約前是一個和諧安寧的自然狀態，還是一個“一切人反對一切人”的殘酷斗爭的自然狀態，人們讓渡給國家的權利是所有權利還是除基本權利以外的權利等，但他們都認為國家是人們自愿訂立契約的產物，只有經過人們同意，國家才具有合法性；公共權力源于個人權利，人們通過讓渡權利而產生公共權力組織——國家來保護個人的生命、自由和財產，并獲得某些公共服務。

隨著近代政治哲學的發展，“國家”概念逐漸形成較為確定的內涵，即在一定的領土范圍內對其全體國民進行控制并擁有最高主權的一種特殊的社會組織形式，這也就是眾所周知的國家三要素的理論表述。國家確切地指稱一種政治機構(組織)和政治制度。在這個意義上，馬克思主義強調“國家是經濟上占支配地位的階級維護其統治的暴力工具”是十分精辟的。列寧曾明確指出，“國家是一個階級壓迫另一個階級的機器，是迫使一切從屬的階級服從于—個階級的機器。”

在當代西方政治學界，馬克斯·韋伯把國家定義為建立在專業官員制度和理性的法律基礎之上的，作為壟斷合法暴力和強制機構的統治團體。“在韋伯看來，國家是一個具有自主性的獨立組織，他所強調的是國家對社會的作用而不是社會對國家的作用。回歸國家學派繼承了韋伯這一傳統，認為國家這種自主的結構具有自身的邏輯和利益，其利益并不一定與社會支配階級或政體中全部成員的利益相同或融為一體。“國家可以看作是擁有對領土和居民的控制權的組織，它可以系統地表達和推進自身的目標，而不僅是簡單地反映集團、階級或社會的需求與利益。”近年來興起的以R·科斯、道格拉斯·C·諾斯等人為代表的新制度主義為國家理論研究提供了一個新視角，它認為國家也是“經濟人”，國家也是旨在實現自身利益最大化的組織，國家的行為由成本一收益的比較來決定。國家的性質與市場、企業等競爭性組織相似，其特殊之處在于它給社會提供的是最基本的制度框架和博弈規則。這些制度、規則的變遷和創新形成了歷史發展的過程，反過來也決定國家的興衰。新制度主義掀開了國家的神秘面紗，揭示了國家的某些基本屬性，但它同時回避了國家的階級統治職能。

現代國家呈現出階級統治職能弱化，社會管理和公共服務職能強化的基本趨勢。馬克思主義國家觀在強調國家的階級性時，并不否認國家的社會性(公共性)，即國家不僅僅是階級統治的機器，還具有一定的社會性。作為公共的政治機構，“國家是整個社會的正式代表，是社會在—個有形的組織中的集中表現。”馬克思認為，國家職能“既包括執行由一切社會的性質產生的各種公共事務，又包括由政府同人民大眾相對立而產生的各種特殊職能。”恩格斯指出，“一切政治權力起先都是以某種經濟的、社會的職能為基礎的”，國家的“政治統治到處都是以執行某種社會職能為基礎，而且政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去。”即國家除了階級統治職能外，必須兼備社會管理和公共服務職能。國家在根本上仍是一個政治范疇，其基本特性是政治性，其實際指涉的是政治國家。政治國家的核心是公共權力，其階級統治、社會管理和公共服務職能都必須借助于公共權力才得以實現，正如恩格斯所說：“國家的本質特征，是和人民大眾分離的公共權力。”

有學者從國家權力的角度，將國家形態的發展分為神權國家、君權國家和民權國家三個時期。西方國家的發展依次經歷了這三個時期，但就中國傳統的國家形態來說，始終處于君權國家時期。因為盡管在中國很早就有君權神授的思想，并貫穿于整個傳統社會，盡管中國早就存在民貴君輕的思想，并對后世產生很大影響，但上述兩者與強大的君權相比不能不說相形見絀。無論是在統一時期還是在分裂時期，中國傳統國家形態都以大權獨攬、任期終身和皇位世襲的君主政體為主要特征。

19世紀以來，社會學作為一門獨立的學科興起，社會學家對“社會”這一概念的詮釋總體上可以分為四種：一是作為有機體的社會。綜合社會學的代表人物孔德、斯賓塞就將社會理解為：“一、超乎個人的、有機的、統一的整體。二、由各部分相互依存而組成的生活體。三、發展進化的歷史主體。”二是作為關系的社會。以德國形式社會學的創始人齊美爾為代表。他把集合關系、相互依存關系、反對關系歸結為社會化的主要形式；并具體表現為統治與服從、模仿、競爭、結社、分工、代表、交換、聯合進攻與防御、對內結合與對外團結等多種形式。三是作為文化的社會。法國社會學家杜爾克姆建立了獨具特色的文化社會學，他把社會定義為集體表象。在他看來，社會作為一種社會事實，它像客觀事實那樣，是個人之外的實在，其主要事實可在文化中，尤其可在制度的強制—來自外界而強加于人的——中發現。其觀點被一些文化人類學家所承繼，如格爾茨就認為，“文化和社會結構不過是同一現象兩種不同的抽象概念。”四是作為宗教的社會。宗教社會學認為，社會“是模式化了的人類行為的綜合體，它總是表現一種高度的規則性。社會包括勞動分工，各種等級和隸屬關系，利用工具的不同方式或權利，對物質性和非物質性報酬的有差異的分配。”在中國的傳統觀念中，一般將社會視為以祭祀土地神為中心的地區性團體。

本文所指的“社會”并非指社會形態意義上的社會，而是指基于共同的物質條件而相互聯結起來的人群共同體。在此意義上，國家并不是從來就有的，而是社會發展到一定階段的產物，它由社會所決定，又反作用和服務于社會。在西方的文化傳統中，總體上側重于國家與社會的矛盾和對立層面；在中國的文化傳統中，則更強調國家與社會的統一和“家國一體”。在漫長的人類發展史上，國家與社會的關系將經歷一個“統——分化—再統—”的辯證發展過程。

二、國家與社會的理論架構

國家與社會的關系問題是一個亙古而常新的問題，是政治學基礎理論中的核心論題。在政治哲學史上有兩種截然不同的關于國家與社會關系的理論架構。一是洛克式的“社會先于或外于國家”的理論架構，二是黑格爾式的“國家高于和優于社會”的理論架構。

洛克明確主張生命、自由和財產是人的自然權利，它們不可侵犯、不可剝奪、不可讓渡。國家權力的獲得源于個人權利的讓渡，國家的建立基于人們的同意。“這就是立法和行政權力的原始權利和這兩者之所以產生的緣由，政府和社會本身的起源也在于此。”共權力的建立源于社會契約，洛克明確反對霍布斯把主權者排除在社會契約的訂立者之外的觀點。他認為，任何人都不能游離于社會契約的范圍之外，國家是人民自由契約的產物，包括國王在內的所有的人都是社會契約的簽約人，因此，當統治者違反契約時，人民就有權反抗他、廢除他，建立新的政府。但這種反抗和廢除是有條件的：當統治者侵害了大多數人的生命、自由和財產權時，當統治者以自己的專斷意志代替法律、超出社會契約的范圍時，當統治者一連串的濫用職權、瀆職行為和陰謀詭計，使人民處于悲慘境地、感到前途渺茫時，人民就有權反抗他、廢除他，人民就應當奮力而起，把統治權交給能保障和實現他們最初建立政府的目的的人們。人對于國家的主體地位，在洛克這里，被毫不含糊地肯定了，國家權力遂因此不再維系于統治者，而是歸屬于把管理使命授予國家的每個參與締約的人。

洛克認為，國家的存在是為了維護個人的自然權利，而個人自然權利的至上性則構成了國家權力的限度。國家之于社會只有工具性作用，是手段而非目的。洛克式的“社會先于或外于國家”的架構，其實質是社會決定國家，社會創造了國家，社會對國家享有最高和最終裁判權。此架構在某種意義上否定了國家及其建制對于社會的積極意義。

洛克明確反對君主專制政體，批判了那種認為君主專制政體是世界上唯一存在和天然合理的政體，并把社會進步和人類完善的希望都寄托于君主的絕對權力的觀念。“誰認為絕對權力能純潔人們的氣質和糾正人性的劣根性，只要讀一下當代或其他任何時代的歷史，就會相信適得其反。”他認為君主專制政體與市民社會是無法調和的。“雖然有些人認為君主專制政體是世界上唯一的政體，其實是和civil society不相調和的，因而它完全不可能是公民政府的一種形式。因為civil society的目的原是為了避免并補救自然狀態的種種不合適的地方，而這些不合適的地方是由于人人是自己案件的裁判者而必然產生的，于是設置一個明確的權威，當這社會的每一成員受到任何損害或發生任何爭執的時候，可以向它申訴，而這社會的每一成員也必須對它服從。當人們沒有這樣的權威可以向其申訴并決定他們之間的爭論時，這些人仍處在自然狀態中。因此每一個專制君主就其統治下的人們而言，也是處在自然狀態中。”在君主專制政體之下，君主獨攬一切，握有全部的立法和執行的權力，那就不存在裁判者，由君主或他的命令所造成的不幸和損失，根本無法向公正無私和有權裁判的人提出申訴以得到救濟和解決。“因此，這樣一個人，不論使用什么稱號——沙皇、大君或叫什么都可以——與其統治下的一切人，如同和其余的人類一樣，都是處于自然狀態中。”君主凌駕于法律之上，他的意志就是法律，而現代社會中法律是整個國家的行為，它支配著所有的成員。“法律一經制定，任何人也不能憑他自己的權威逃避法律的制裁；也不能以地位優越為借口，放任自己或任何下屬胡作非為，而要求免受法律的制裁。公民社會中的任何人都是不能免受它的法律的制裁的。”霍布斯把人民的安全視為最高的法律，洛克則認為“[人民的福利是最高的法律]，的確是公正的和根本的準則，誰真誠地加以遵守誰就不會犯嚴重的錯誤。”洛克在這里鮮明地表達了法律至上和法律治國的思想。

黑格爾把政治國家凌駕于市民社會之上，將政治國家視為超越并決定市民社會的因素。市民社會是一個“私人需要的體系”，是一個一切人反對一切人的戰場。市民社會的經濟本性的內在特征就是“異化”，它導致追求私利的特殊性本身是沒有節制的。

市民社會首先表現為倫理的喪失，它用“利己”的原則取代了家庭階段“愛”的原則，家庭成員之間的互愛關系已被利益關系所消解，“倫理性的東西已喪失在它的兩極中，家庭的直接統一也已渙散為多數。”黑格爾認為，市民社會中存在著兩個主要原則：其一，市民社會的成員是相互獨立的，每個人都以自身為目的。“具體的人作為特殊的人本身就是目的；作為各種需要的整體以及自然必然性與任性的混合來說，它是市民社會的一個原則。”“在市民社會中，每個人都以自身為目的，其他一切在他看來都是虛無。”即市民社會中的個人都是獨立的和與他人相區別的，唯有在與他人的區別中他才能成為自己，也唯有在同他人的區別中他們才具有相互補充、相互滿足對方的性質，才能體現個體存在的價值。但由于他們都以自我為目的和中心，這使得市民社會成為一個個人追逐自己特殊利益的私人領域，成為一切人反對一切人的戰場，成為私人利益與公共事務沖突的舞臺。其二，市民社會的成員又是相互依賴的，每個人都以他人為手段。“特殊的人在本質上是同另一些這種特殊性相關的，所以每一個特殊的人都是通過他人的中介，同時也無條件地通過普遍性的形式的中介，而肯定自己并得到滿足。這一普遍性的形式是市民社會的另一個原則。”“如果他不同別人發生關系，他就不能達到他的全部目的，因此，其他人便成為特殊的人達到目的的手段。”在市民社會中，特殊性與普遍性是相互依賴、相互轉化的。“我在促進我的目的的同時，也促進了普遍物，而普遍物反過來又促進了我的目的。”“我既從別人那里取得滿足的手段，我就得接受別人的意見，而同時我也不得不生產滿足別人的手段。”

市民社會表現在倫理原則上的不自足性是無法由自身來克服的，唯有依賴具體的普遍性的體現者——國家，才能克服這種異化狀態。因為國家是“倫理理念的現實”，是“絕對自在自為的理性東西”。國家代表并反映普遍利益，它是“地上的神物”。國家是目的而非手段。黑格爾的“國家高于市民社會”觀，從根本上否定了自由主義者將神性國家降至世俗公益機構的正面意義，又將國家上升到不可挑戰的神性光環之中。黑格爾式架構隱含著國家權力可以無所不及和社會可以被完全政治化的邏輯，而此種邏輯常被用來為極權或集權的政治統治辯護和張目。

國家與社會關系的理論架構因其直面現實而具有很強的實踐轉換性。上述兩種理論架構都曾被轉化為現實的政治運動，它們在學理上各執一端，在實踐中對于任一理論架構不加制衡的發展，都會構成對現實政治的誤導。根據中國社會發展的歷史、現狀及前景，中國國家與社會的關系架構絕非只有非洛(克)即黑(格爾)的選擇，而應追求兩者間的平衡和互動，即建構國家與社會的良性互動關系。

三、國家與社會的兩重分化

在整個前資本主義時期，特別是漫長的、遲滯的、封建的中世紀社會時期，國家與社會之間呈現一種高度統一的、一體化的關系。國家從社會中逐步脫離出來，日益強大直至全面駕馭社會，國家機構代替社會組織，國家權力滲透到社會生活的各個領域、各個層面，行政權力支配著人們的社會生活。在國家權力的超強控制下，社會正常的發育過程被阻礙，社會經濟、社會組織極度萎縮。現實生活中，國家與社會的高度一體化導致了人們思想觀念上的錯位，以至西方傳統社會政治哲學在相當長的時期內一直沒有在學理上真正確定國家與社會的各自疆域，沒有真正厘清國家與社會的區別。例如，亞里士多德、西塞羅等把古希臘羅馬的城邦既看作政治團體，又看作社會組織。近代社會契約論思想家把人們通過訂立契約所建構的社會共同體看作國家本身，在他們的視野里，公民社會與政治社會和國家是同義的，并且許多思想家賦予了國家永恒的、非歷史的特質，認為國家會伴隨人類社會發展過程的始終，與人類社會共存亡。這實際上是從一個側面為國家對社會的超強干預提供了學理論證。

近代資本主義時期，國家與社會的一體化狀態隨著市場經濟的迅速發展而解體，社會經濟生活領域擺脫了政治權力的直接和全面的干預，從而使國家和社會分化為政治和經濟兩個主要的相對獨立領域。馬克思曾概括了這一歷史進程：資本主義自由經濟的發展完全“拋棄了共同體的一切外觀并消除了國家對財產發展的任何影響”，與此同時，“由于私有制擺脫了共同體(Gemeinwesen)，國家獲得了和市民社會并列并且在市民社會之外的獨立存在”。這樣，西方國家的市場經濟與資產階級政治革命攜手完成了政治社會同市民社會的分離過程，實現了國家與社會的兩重分化。

近代西方政治文化中社會獨立于國家并獲致不受國家干預的自主權利這種確定而明晰的觀念，是中國傳統政治文化中所沒有的。中國傳統社會不存在生成這種觀念的文化資源和現實土壤。“帝制中國的政治系統，擁有一個不受限制的政治中心。這個政治中心具有不斷地對社會經濟生活實施干預的潛在可能和傾向。”中國傳統政治文化以封建主義的專制政治制度為依托，以維護封建帝制和君權為核心的專制主義和君主主義為主線，以經世致用為基本致思取向，以道德和政治的互滲為基礎，國家權力對全社會廣泛侵入和覆蓋，形成了極富中國特色的泛政治主義傳統，即“全能主義政治”。其政治系統的權力可以不受限制地侵入和控制社會每一階層和每一層面的政治制度。中國傳統官僚政治的支配作用極其深入，“中國人的思想活動乃至他們的人生觀，都拘囚錮蔽在官僚政治所設定的樊籠中。”

中國國家權力自誕生之日起，就沒有擺脫社會關系的糾纏，反而是二者間形成一種十分緊密的親和力。在西方國家的形成即意味著按地域治理社會的開始和血緣關系退出歷史舞臺。中國國家形成以后的顯著特征是靠宗法關系治理社會，國家無所不及地全面支配、吞噬了整個社會，社會也因之被國家化。在近代西方政治文化中始終延續著自由主義傳統，偏重個體本位，追求自主的獨立人格。而近代中國政治文化則偏重群體本位，個人只是作為社會有機體的構件被納入家族、社會的龐大網絡系統。中國傳統政治文化中的個人，不是啟蒙思想家所推崇的具有天賦權利的個體，而只是被人格化了的封建專制體系和宗法關系的一分子。

半殖民地半封建時期，反帝救亡成了整個中國近代思想的壓倒一切的主題。孫中山先生認為在此情勢之下，“個人不可太過自由，國家要得到完全自由。到了國家能夠行動自由，中國便是強盛國家。要這樣去做，便要大家犧牲自由。”概而言之，中國傳統政治文化中，在國家與社會的關系上國家本位始終占據著統治地位。

1949年新中國成立后逐漸形成與計劃經濟相適應的權力高度集中的政治體制，不可避免地導致了國家與社會的高度一體化。這種模式在最初幾年的國家建設中卓有成效，而當社會生活“常態化”之后，其弊端日益顯露。再加上政治運動接連不斷，傳統的全能主義政治被更加強化，“文化大革命”的“政治掛帥”將其推向極致，使現代意義上的社會不僅沒有培育起來，反而被政治國家全面吞噬。由國家本位導致的政治權力非理性發展抑制了社會自主性的生成，阻礙了社會的變革和發展。

改革開放以來，隨著國家權力從社會—經濟領域的部分退出，市場經濟的迅速發育和社會生活的逐漸非政治化，國家與社會的二元性分化開始進行，現代社會正初步構建。三十多年來，市場邏輯在經濟領域的作用日益增強，自由流動的社會資源增多；國家法治體系逐步完善，自由活動空間出現；社會自主機制和相對獨立的“社會”正在形成；主體意識、自由意識、平等：意識、競爭意識等現代社會的自主性品格不斷強化。中國具有現代性的社會的雛形開始浮現。

四、國家本位走向社會優位

在國家與社會高度一體化的情況下必然生成國家本位理念，即以國家為根本立足點和基本價值取向的政治和法理念。它主張國家高于和優于社會，人民是治理的客體，法律是統治者規范人民、治理社會的工具。在國家本位理念下，公共管理就是政府管理，只有政府才能管理，只有政府才能管好，即只有政府才是公共管理的主體，只有政府才能有效履行公共管理職能。在國家全面駕馭社會的時期，除了國家機器外，人們很難找到其他有效的公共機構和體制機制來管理社會公共事務，唯有國家機器才具有公共事務的管理資格。

中國傳統社會，國家本位理念根深蒂固。首先它被歷史文化慣性所強化。通常，在集權與專制的歷史文化背景中，人們幾乎沒有公共意識，公共的影像總會與政府天然地聯系在一起。在把“政府”等同于“公共”的文化氛圍中，政府自然成為社會公共事務管理的唯一主體，非政府組織和民眾不可能或很難進入社會公共事務管理的舞臺承擔任務、扮演角色。其次，制度安排的剛性力固化了公共管理的國家本位理念。國家與社會高度一體化階段的制度，基本沒有設定政府以外的力量參與社會公共事務管理的游戲規則。政府長期壟斷公共管理主體的角色，非政府組織和普通民眾根本沒有參與社會公共事務管理的制度空間。在國家與社會開始二元性分化、現代社會形成的初期，高度集權的制度會有所松動，允許甚至鼓勵非政府組織和普通民眾參與社會公共事務管理，為公共管理注入新的活力，同時拓展了公共權力的合法性基礎。但由于受原有制度安排的剛性力的影響，非政府組織和民眾長期依附于政府，無法形成真正的自主性和獨立性，缺乏自主地管理社會公共事務的能力，因而只能依賴于政府，充當社會公共事務管理的配角，其決定權始終被政府所掌控，實際上國家本位理念仍然占據主導地位。

國家本位理念強調政府體現和維護公共性的一面，而忽視政府有偏離和危害公共性的一面。從政府產生、政府目標到政府運行等多角度看，政府與公共性都有其相容性；公共性是政府有效運行的保障，是政府合法性的來源，也是政府存在的目的和意義之所在。另一方面，政府又存在偏離甚至危害公共性的傾向。由于政府在社會公共事務管理中排他性的主體地位和權力，政府掌握著對公共性的認定權和解釋權，一旦政府失去謀求公共性的立場，又缺乏制度和道德的約束以及有效的來自社會的外部力量制衡，政府就極易偏離公共性，謀求披著公共性外衣的私人性。以實現公共利益為名，行謀取私人利益和集團利益之實。

市場經濟的成熟和現代社會的發展必然要求實現從國家本位到社會優位的根本范式轉換。社會優位是以維護公民基本權利為根本立足點和基本價值取向的政治和法理念。它主張社會高于和優于國家，國家源于社會，人民是治理的主體，法律是維護和實現公民基本權利的工具。它從人類文明發展的宏觀視野把握社會政治和法律的本體，以平衡社會整體利益和個體自由，以對人的終極關懷為宗旨確立社會政治制度和法律的基本功能與核心價值。

社會優位理念主張國家與社會二元性分化之下的社會自治，當代社會的發展也必然導致社會自治。這種社會自治不是馬克思所設想的未來社會完全消滅了政治國家，徹底實現了全人類解放的全員自治，而是國家與社會并存和相互作用時期的社會自治。它的基本特征是：(1)自治的主體是公民和社會組織。市民社會的成員同時也是政治社會的成員，當他們作為公民活動于現代社會時，承擔的是社會的角色，體現的是市民社會的功能；當他們作為公民活動于政治社會時，充當的是政治角色，執行的是政治社會的功能。在此情境中，出現了馬克思在《黑格爾法哲學批判》中所分析的人自身的兩重分化，出現了同一生命個體作為“私人”和“公人”的差別。(2)自治的性質是社會性的。社會自治是公民對社會事務的自主管理，包括對私人生活、公民的生活方式和習慣、經濟領域、非政府組織等的自主管理。(3)自治的范圍限于市民社會領域。政治國家還不是社會自治的領域和對象，少數職業政治家和政治的專業管理者主要執行其職能，公民主要通過間接的途徑和手段參與政治國家的管理，公民的文化水平、管理能力以及科學技術，都沒有發展到公民直接管理政治國家的程度。(4)自治的形式是多樣化的。既有直接形式，又有間接形式，還有直接和間接相結合的形式。

現代社會的形成和發展過程就是國家本位理念逐漸消退，社會優位理念逐步形成的過程。在社會優位理念之下，政府已經不是社會公共事務管理的唯一主體，政府只是其中的重要主體之一，甚至仍然是和長期是最重要的主體。政府、現代社會組織和民眾三類管理主體在社會公共事務管理中平等協商、良性互動、各司其職、各盡其能。三者在不同層次、不同性質的社會公共事務管理中以平等協商為前提，充分發揮各自優勢，合理分配職能，實現管理職能與管理能力的協調發展。

只有社會優位理念得到全面釋放，才能真正體現“人本”、“責任”、“服務”與“參與”、“合作”、“互動”精神。“人本”、“責任”、“服務”精神是社會優位理念的核心內涵，“參與”、“合作”、“互動”是“人本”、“責任”、“服務”的外化和實現途徑。“人本精神”是社會優位理念的靈魂。歸根到底，公共管理的出發點和落腳點都是人，只有在充分尊重人、滿足人的各種合理需求的前提下，才能激發人的積極性、主動性和創造精神，推動社會的全面發展和持續進步。只有堅持人本精神才能避免公共管理中出現本末倒置，公共權力侵犯公民的基本權利和自由。“責任精神”對于社會公共事務的管理者尤其重要，他們必須對自身的行為及其后果負責。為避免公共權力的私有化、非法化和異化，需要用法律機制明確規范公共權力的邊界、嚴格約束公共權力的運行，用道德倫理強化公共管理者的公共意識。“服務精神”強調社會公共事務管理者的權力和合法性源于人民，人民的滿意度是評價公共管理活動的最高標準和最終標準。服務精神的內核是正義，公共服務應該設立兩個基點：其一是讓所有的公民都享有生存和發展所需要的基本資源，能相對公平地共享發展成果；其二是對社會中的弱勢群體給予更多的深層關懷，決不能任其走向絕對的弱勢化，處于整個社會發展進步的進程之外。“參與精神”強調社會組織和民眾對社會公共事務管理的多元參與是體現社會優位的基本條件。只有真正實現了多元參與，才能打破政府壟斷公共管理和公共資源的局面，推動全能政府向有限政府轉變及其相應的轉變：在政府權力上，從高度集權向適度分權轉變；在政府治理上，從人治向法治轉變；在政府職能上，從管制型向服務型轉變。在參與精神中，要大力培育公民的理性參與、有序參與和專業參與，健全和完善參與的程序和制度，推動社會公共事務管理的主體從一元走向多元，促進社會公共事務管理的樣態從無序走向有序。“合作精神”強調政府與社會組織和民眾在社會公共事務管理中建立起基于契約文化的相互依賴、相互補充、各盡其能、各司其職的新型合作關系。“互動精神”強調政府與社會組織和民眾的相互回應。一方面，社會組織和民眾向政府表達利益訴求，反映社會不同階層的聲音，對政策安排提出建議，對政策效果進行反饋評價；另一方面，政府對于公民社會組織和民眾的各種表達及時做出回應，向公眾傳達政府對其利益訴求和各種社會問題的解決方案、改進措施及制定相關政策。這就建立了政府、公民社會組織和民眾之間的信息回路，促進了三者的有效溝通，也增進了彼此的信任關系。

中國長期處于社會主義初級階段的基本國情，傳統政治文化的影響根深蒂固，社會的現代轉型阻礙重重，公民意識的培育剛剛起步，民主政治的建設任重道遠，諸多因素都預示著我們從國家本位走向社會優位將是一項十分艱巨的歷史任務，將是一個十分漫長的歷史進程。

責任編輯：王之剛