中國—東盟社會保障協作問題研究

摘 要：中國—東盟區域一體化進程正在加快發展，但是由于缺乏社會保障領域的國際協作，一方面中國—東盟各國之間因爭奪資本、市場而出現社會傾銷的可能性大大增加，甚至會導致貿易沖突；另一方面該區域內跨國流動人口的社會保障轉移、接續難。這些社會保障中的突出問題將嚴重影響中國—東盟區域合作的進程。需通過雙邊、多邊協議促進社會保障協作、確定基本社會福利標準、發展勞務派遣、逐步推進跨國流動人員社會保障的轉移和接續等措施，有重點、有步驟地推進中國—東盟社會保障協作。

關鍵詞：中國—東盟；區域一體化；社會保障協作

中圖分類號：D675.36 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2011）06-0114-04

收稿日期：2011-09-12

基金項目：廣西民族大學重點項目《中國—東盟區域合作中的社會保障問題研究——區域一體化的視角》（2009MDZD03）的階段性成果。

作者簡介：李#8195;?。?974-），男，重慶奉節人，廣西民族大學管理學院教師，西南財經大學保險學院博士生，主要從事社會保障研究；

安立波（1981-），女，遼寧恒仁人，中國人民銀行南寧中心支行經濟師，主要從事宏觀政策分析。

隨著區域一體化進程的加快，中國與東盟的經濟聯系越來越緊密，中國與東盟的貿易、投資快速增長，人員流動日益頻繁。中國海關數據顯示，2010 年中國-東盟雙邊貿易總額達到2927.76 億美元， 同比增長37.5%， 高出中國和東盟各國對外貿易平均增幅， 超過中國對外貿易平均增幅2.8 個百分點[1]10。目前，中國已經成為東盟第一大貿易伙伴，東盟成為中國的第四大貿易伙伴。中國與東盟相互間的投資也呈現不斷擴大的趨勢。2007-2009年間，中國對東盟直接投資為53億美元，為東盟直接投資來源的第7位[2] 。到2011年8月，中國企業對東盟累計投資已達223億美元。東盟是中國最大的外資來源之一，到2010年11月，東盟對華累計投資已超過600億美元。2010年1月1日中國—東盟自由貿易區正式啟動，中國—東盟自貿區擁有19億人口、超過7 萬億美元的GDP， 4.5 萬億美元的外貿總額和近4 萬億美元的外匯儲備[1]14。這是世界上人口最多的自由貿易區，也是我國與外部建立的第一個自由貿易區，是世界上最大的自貿區之一。

在對中國—東盟區域經濟合作不斷看好的同時，我們必須清醒地看到在中國—東盟區域合作中，一些基礎性的制度尚不成熟，這嚴重制約了中國—東盟區域經濟合作的發展進程，其中一項基本制度就是被稱為社會安全網、穩定器的社會保障制度。一方面，隨著經濟全球化、區域一體化的發展，各國經濟已緊密地聯系在一起，正如亞洲金融風暴、2008年金融危機以及目前的歐債危機所顯示的一樣，一國經濟的危機可能擴展到其他國家。社會風險被放大，人們對社會保障的期望也越來越大，區域各國的社會保障面臨更大的壓力。另一方面，區域合作也給原有的社會保障制度帶來挑戰。如果我們不重視中國—東盟社會保障協作，無疑將會降低這一世界上人口最多區域民眾的福利，并且會阻礙中國—東盟區域經濟的發展，影響這一區域經濟的繁榮、社會的穩定。

一、中國—東盟區域合作中突出的社會保障問題

（一）社會保障存在社會傾銷的壓力

中國—東盟經濟具有互補性，東盟的大部分國家擁有中國經濟發展所必須的原材料和自然資源，東盟是中國重要的貿易伙伴和產品市場；中國為東盟的產品提供了廣闊的市場，東盟是中國進口高速增長的最大受益者之一。另一方面，中國和東盟絕大多數國家產業結構相似，出口產品相似，在不少領域存在競爭。中國—東盟絕大多數國家都同屬發展中國家，有的缺資金，有的缺技術和市場，存在引進外資發展經濟的競爭。如隨著近幾年中國人工成本的上升，一些外資把目光從中國轉向人工成本更低廉的一些東盟國家。據日本貿易振興機構（JETRO）實施的“2010年度日本企業的海外業務開展情況”問卷調查顯示，東盟已取代中國成為日本企業建立海外生產基地的首選，其中有33.6%的企業回答在重組海外基地時選擇落戶東盟，超過了中國的32.8%。

由于社會保障繳費或稅是勞動力成本的一部分，所以一國的競爭力和國民享受的社會保障水平存在著緊密聯系。在全球化的背景下，競爭加劇，各國為了經濟發展爭相吸引和留住國際投資，一些國家的政府甚至可能采取社會傾銷方式，包括降低社會保障待遇水平，縮短享受期限以減少財政支出，減輕境內企業社會責任等來實現其社會保障支出低的優勢和勞動力價格廉價的競爭優勢，與其他國家爭奪外國投資。而且由于國際競爭力是相對的概念，即使那些社會保障水平相對較低的國家，也總可能受到其他國家更低的工資水平、更差的工作條件、更不完善的社會保護制度的影響和攀比而降低社會保護水平。對于絕大多數屬于發展中國家、產品結構相似的中國—東盟國家來說更是如此。中國—東盟各國可能會因為爭奪市場、外資而展開降低福利的競賽，從而使本區域社會保障有下行的壓力。而且，只要區域內各成員國在社會福利標準和工作條件上未能協調一致，那么相互之間的經濟競爭就是一種扭曲的競爭，這也導致貿易爭端的增多。

（二）跨國流動人口的社會保障轉移、接續難

現代的社會保障制度產生于經濟全球化的時代。當生產要素在國家疆域內流動時，個人面臨的生、老、病、死、傷殘、失業等社會風險被放大，使得個人無力獨立承擔；而人口的遷移、傳統大家庭的衰落、人們獨立意識的增強等等又使得傳統的家庭保障功能逐漸地弱化，這樣需要新的主體來代替家庭給人們提供保障。而國家由于具有權威性、對資源強有力的控制等優勢，順理成章地扮演了“慈父”的角色，于是各國紛紛建立社會保障制度，在全國范圍內分散風險，給國民以生活的保障。然而，隨著中國—東盟區域合作的加強，資本、商品等生產要素已跨越國界，人員跨國界的自由流動也會逐步實現，這樣產生于經濟全球化背景下的國家社會保障制度就面臨著越來越大的挑戰。特別是跨國流動人口的社會保障問題顯得格外突出。目前，各國對社會保障享受條件的規定主要按照以下幾個標準中的一項或幾項：國籍，即具有本國國籍的公民才能享受本國的社會保障；居住期限，以是否滿足在本國居住最少時間為標準， 涵蓋在本國居住但未取得本國國籍的外國人；繳費期限，也即只有繳費超過最低繳費年限才能享有相應的保障。由于各國對享受社會保障的條件要求不同，當人員在區域范圍內流動時，就會存在獲得雙重保障或沒有任何保障的可能。而且，由于跨國流動的人口在流出國、流入國都可能繳費，如果只由其中某一國來承擔社會保障的給付義務會非常不合理，所以需要平衡人員流出國、流入國的權利和義務。此外，各國的社會保障項目也不盡相同，待遇水平也存在較大差異，對于跨國流動的人口應該按照什么標準給予保障也是需要解決的問題。而解決跨國流動人口社會保障問題，光靠單一某一個國家顯然是無法實現的，需要國際雙邊、多邊協議來調節。在1949-1996年間，世界上共簽訂了401項社會保障雙邊協議，其中94%的協議簽訂雙方是歐洲國家[3]。中國—東盟關于社會保障的雙邊、多邊協議基本是一個空白，造成區域內跨國流動人口的社會保障轉移、接續困難，嚴重影響跨國流動人口的福利，使得正常的人員流動受到阻礙。

二、影響中國—東盟社會保障協作的因素

（一）中國與東盟社會保障制度存在較大差異是影響中國—東盟社會保障協作的客觀因素

中國與東盟各國由于社會經濟發展程度不一、政治、歷史、文化傳統不一，導致各國社會保障制度存在較大差異。

1. 從制度類型來看，新加坡、馬來西亞等國實行的是完全積累的公積金制度且只設個人賬戶[4][5]，中國實行的是部分積累、統賬結合的制度，印度尼西亞的養老金計劃包括強制性計劃和自愿性計劃兩部分：強制性計劃主要是對于公務員、軍職人員和警察而設立的養老金計劃，是待遇確定型計劃，采取現收現付制的做法，對于普通勞動者而設立的養老金計劃是繳費確定型計劃[6]。

2. 在覆蓋范圍方面，中國的社會保障覆蓋面正在不斷擴大，如養老保險制度、醫療保險制度、最低生活保障制度等正逐步覆蓋全民；東盟國家中，新加坡的社會保障制度發展最完善，基本覆蓋全民；其他東盟國家覆蓋率相對較低。如2004年印度尼西亞通過了新的國家社會保障法，要求在20年至30年之內把印度尼西亞的社會保障范圍擴大到包含非正規部門、失業者和窮人的所有公民[7]。2003年越南還有大約3172萬人，即約占勞動力的75%的人口沒有被社會保險制度覆蓋。2006年社會保險法出臺后，越南社會保險得到快速發展，計劃在2011年至2020年間新增養老保險參與者460萬，到2020年將參加強制型養老保險的人數增至1500萬[8]。

3. 在社會保障項目上，中國的社會保障項目較多、較完備，東盟的社會保障項目欠完備，以失業保險為例，東盟十國中緬甸、柬埔寨、老撾、菲律賓、文萊、新加坡等六國沒有失業保險制度或者相關的制度或法律、法規，馬來西亞、印度尼西亞也只包含部分失業保險方面相關的制度或法律、法規，即為失業人員設置了“遣散費”， 越南失業保險制度從2009年1月1日起才開始實施。

4. 從待遇享受條件上來看，以養老保險為例，中國規定領取退休金須為男職工滿60歲、女職工滿50歲，并且連續繳費不少于15年；而泰國規定的條件是受保人已滿55周歲且繳費不少于15年[8]；新加坡的退休年齡為65歲，還計劃進一步提高到67歲。東盟的一些國家如老撾，規定了三個退休年齡界線：一是正常退休年齡；二是提前退休年齡；三是推遲退休年齡[9]。中國養老保險只保障投保者本人，而東盟的一些國家如菲律賓設有家屬養老金。對于非本國公民是否能獲得養老金的問題，中國養老保險僅限于本國公民，而東盟的一些國家如文萊法律規定出生在文萊的非本國公民在文萊居住10年以上的，出生在國外的非本國公民居住在文萊30年以上的都能獲得養老金[10]。

由于中國與東盟社會保障制度在制度類型、覆蓋面大小、社會保障項目多少、待遇享受條件等方面存在較大差異，從而當人員跨國流動時，這種較大的差異給中國與東盟社會保障制度的銜接造成了很大的困難。

（二）對社會保障的不重視是影響中國—東盟社會保障協作的主觀因素

東盟國家長期以來過分強調經濟增長的優先性，認為社會福利和社會保障是經濟增長的負擔，會降低勞動生產率、削弱國際競爭力，因此普遍把社會保障開支控制在最低范圍。在較長時間內，東盟國家社會保障覆蓋面狹窄，水平很低，社會保障項目不健全，嚴重滯后于經濟的發展。這一觀念在中國—東盟區域合作中也得到體現，過多強調貿易、投資等經濟方面的內容，如中國—東盟簽署了《貨物貿易協議》、《服務貿易協定》、《投資協議》等，但是對基礎制度之一的社會保障制度特別是對于中國—東盟社會保障協作卻重視不夠。

（三）制度供給不足是影響中國—東盟社會保障協作的制度原因

中國—東盟社會保障協作制度是一種公共品，會降低參與國之間交易的成本，但是由于外部性和“搭便車”的存在，對推動社會保障協作的國家而言，付出了變革全部成本，但只能獲得收益的一部分，制度推動者變革動力不足。而且中國—東盟各國社會保障制度千差萬別，保障水平存在較大差異，導致社會保障協作的協調成本較高，這也制約了制度的變遷。加上“東盟模式”強調組織和決策的非正式性、非強調性，不謀求建立具有約束力的超國家權力機構，這也在一定程度上增加了中國—東盟社會保障協作制度形成的難度。正是這些原因導致了中國—東盟社會保障協作制度供給不足，從而影響了中國—東盟在社會保障方面的協作。

三、促進中國—東盟社會保障協作的措施

由于中國—東盟區域多種制度、多種文化并存，經濟水平存在較大差異，社會保障的協作只能是有重點、有步驟地推進。近期的目標是確定基本社會福利標準，消除勞務派遣中的障礙，推動社會保障制度相近國家跨國流動人員社會保障的轉移、接續；中長期目標是推動社會保障制度相差較大國家跨國流動人員社會保障的轉移、接續。

（一）以雙邊、多邊協議促進社會保障協作

隨著中國—東盟區域一體化的發展，貨物、資本、人員跨越國家疆域流動，而國家的職能局限于國家的疆域內，迫切需要國際層面的協調。與歐洲通過區域內各國通過主權讓渡構建超主權國家共同體不一樣，中國—東盟的協作是基于主權平等基礎上的互利共贏、互推共進的雙邊合作關系[14]。中國—東盟還不具備通過超國家的組織來實施社會保障協作的歷史基礎和現實條件。中國作為區域內的一個大國，應承擔相應的責任，推動中國和東盟各國就社會保障中共同關心的問題進行雙方、多方會談，在協商一致的基礎上制定雙方認可并執行的新制度和新規則，增進中國—東盟區域內民眾的社會福利。

（二）重點確定基本社會福利標準

對于中國—東盟而言，社會保障合作當前重點要解決的是基本社會福利標準的確定。應在磋商的基礎上，在中國—東盟區域內確定能反映中國與東盟各國利益的、與各國經濟實力相當的基本社會福利標準。這一基本社會福利標準應對中國—東盟區域內的國家具有普遍的約束力，并對不遵守基本社會福利標準的行為，進行譴責并進行制裁。博弈論告訴我們，每一參與者選擇的戰略都是針對其他參與者選擇戰略的最優反應時，就形成了納什均衡，在動態博弈中，其中心問題是可信任問題，只有不包含不可置信威脅的納什均衡才是子博弈精煉納什均衡。也即是說，只有可置信的威脅才會對他人的戰略選擇產生影響。各國都在重復進行著遵守或不遵守規則的動態博弈，只有確保規則對違約國家有譴責、制裁的可置信威脅，才能使各國都做出遵守規則的選擇。這樣，反映各國利益的、與各國經濟實力相當的基本社會福利標準，一方面可以保護中國—東盟區域內各國民眾的福利，防止以降低本國人民社會福利為代價來吸引資本的惡性競爭，另一方面，可以防止一些國家以維護勞工福利之名行貿易保護之實。

（三）大力發展勞務派遣，消除勞務派遣中的障礙

勞務派遣是指勞務派遣機構受用人單位委托招聘員工，并與之簽訂勞動合同，將員工派遣到用人單位工作，其勞動過程由用人單位管理，其工資、福利、社會保險費等由用人單位提供給派遣機構，再由派遣機構支付給員工，并為員工辦理社會保險登記和繳費等項事務的一種用工形式。用人單位與勞務派遣公司的關系是勞務關系；勞務人員與勞務派遣公司的關系是勞動關系，與用人單位的關系是有償使用關系。在中國—東盟區域內發展勞務派遣，其優勢在于首先勞務派遣用工比較規范，三者的權利義務比較明確，派遣員工的社會保障權益能得到保護。其次，勞務派遣用工的社會保障是按照派遣國的標準、制度來進行的，避免了不同國家不同社會保障制度間轉移、接續困難問題。因此，在中國—東盟區域內應大力發展勞務派遣，并通過雙邊、多邊協議減少對勞務派遣的管制，促進勞動力的合理流動。

（四）逐步推進跨國流動人員社會保障的轉移、接續

為解決跨國流動人員的社會保障的轉移、接續等，需要相應的國際規則來平衡流出國、流入國的利益，并保障流動人員的福利不受流動的影響。由于中國與東盟社會保障制度在制度類型、覆蓋范圍、社會保障項目多少、待遇享受條件等方面存在較大差異，使得跨國流動人員社會保障的轉移、接續存在較大困難，因此不可能一次性地解決，只能是逐步推進。首先，推動社會保障制度相近國家的協作。推動社會保障制度相近國家通過雙邊、多邊協議相互承認跨國流動人員在流出國的參保記錄，把參保年限累加到流入國，并借鑒歐盟的方式實行分段計算來平衡流出國、流入國的利益。其次，推動社會保障制度相差較大國家的協作。在實現跨國流動人員參保的相互承認基礎上，通過雙邊、多邊協議協商解決跨國流動人員社會保障的轉移、接續問題，并合理平衡各國利益。

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責任編輯#8195;余#8195;青

Research on China-ASEAN Social Security Cooperation

LI Jun AN Li-bo

（ Guangxi University for Nationalities ， Nanning， Guangxi， 530006）

（People’s Bank of China， Nanning Branch， Nanning， Guangxi， 530028）

Abstract: The process of China-ASEAN regional integration is speeding up. However， due to the lack of international cooperation in the field of social security， two major problems emerged as follows: On one side， the possibilities of dumping will be increasing among China-ASEAN countries because of capital and the market competition， probably leading to trade conflicts. On the other side， the difficulties of transferring social security among transnational flows of people within China and ASEAN will surely have a negative impact on China-ASEAN regional cooperation. We must push forward the China-ASEAN Social Security Cooperation by setting fundamental standards for social security， developing labor service dispatching， improving the transferring of social security among China-ASEAN， etc.through bilateral and multilateral agreements to promote social security cooperation.

Key Words: China-ASEAN; regional integration; social security cooperation