我國“適度普惠型”社會福利體制的范式創新

摘 要：新中國成立以來特別是改革開放后，我國社會福利制度逐漸從與市場經濟的相互抗衡走向相互補充，并摸索出一條構建“適度普惠型”社會福利體系的可行路徑。面對轉型期日益凸顯的社會矛盾，系統梳理和總結中國社會福利制度改革歷程，并結合國際福利制度演變的宏觀趨勢，對今后工作的重點進行理性判斷和有效把握，對提高我國社會福利資源配置效率、尋求政府與市場行為均衡、構建有中國特色社會主義福利體系具有重要意義。

關鍵詞：社會福利；適度普惠；范式創新

中圖分類號：F061.4 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2011）06-0079-05

收稿日期：2011-07-31

作者簡介：許光（1981-），男，山東濟寧人，中共浙江省委黨校經濟學教研部講師，經濟學博士，主要研究方向為福利經濟學。

社會福利是國家和政府為滿足社會成員的基本生存需要和發展需要，運用社會互助的方式來提高其生活質量的活動。作為衡量一個國家或地區經濟社會發達程度和文明進步水準的重要指標，社會福利是各國政府解決相關社會問題和排除國民后顧之憂的基本制度安排，對調整國民收入分配格局、確保社會成員共享發展成果、維護社會穩定具有重要意義。國家“十二五”規劃明確提出，要“拓展社會福利的保障范圍，推動社會福利由補缺型向適度普惠型轉變，逐步提高國民福利水平。”[1]為實現這一目標，需要以我國國情和經濟社會發展水平為基礎，構建具有中國特色的社會福利體系。在此過程中，系統梳理和總結中國社會福利改革歷程與成就，具有重要意義。

長期以來，我國福利制度改革與西方福利國家改革存在著密不可分的關系，我國社會福利體系的構建深受西方福利思潮的影響，客觀上符合由“國家福利主義”向“福利社會主義”再到“社會合作主義”的演進脈絡[2]。面對轉型期日益凸顯的社會矛盾，我們要切實提高國民福利水平，確保社會成員共享改革發展成果，既需要系統總結和回顧我國社會福利改革歷程，又需要吸收和借鑒西方福利國家的改革經驗，逐步構建一套與國情相適應的“適度普惠型”社會福利體系。

一、我國社會福利改革的理論支撐

我國社會福利制度改革客觀上遵循了西方福利國家的主流思潮，體現了由國家干預主義向社會合作主義過渡的時代特征。其中，尤以福利多元組合理論和“第三條道路”理論對我國社會福利改革的影響最為直接和顯著。

（一）福利多元組合理論 ①

英國福利學家羅斯（Rose，1986）最早提出，社會的整體福利來自三個部門：家庭、市場和國家。三者作為福利提供的不同主體，任何一方對其他兩方有所貢獻。將三者提供的福利進行整合，就形成了一個社會的整體福利。伊瓦斯（Evers，1988）發展了該理論，將家庭、市場和國家納入特定的經濟、政治和文化背景中進行考察，并闡述了三者對應的組織、價值觀和社會成員關系。其中，家庭對應的是非正式（私人）組織，在微觀層面上體現的是團結和共有的價值；市場對應的是正式組織，體現的是選擇和自主的價值；國家對應的是公共組織，體現的是平等和保障的價值。約翰遜（Johnson，1999）進一步提出志愿部門在福利提供中的作用。他認為當代社會中志愿部門的出現有利于社會福利來源的多樣化，但由于權力過分集中于政府，當國家面臨人口老齡化和失業等嚴重社會問題時，相關利益集團必然為維護自身利益而對政府利益進行擠占[3]。 對此，政府將出于維護自身利益的目的對相關部門進行控制和擠壓，其結果是利益分配的愈發不公以及社會矛盾的進一步加劇。

福利多元組合理論因強調國家以外其他社會部門在福利提供中的作用而受到重視。作為一種社會政策的宏觀分析范式，它被潛移默化地應用于我國福利制度改革實踐[2]。具體來看，福利制度改革的核心議題是公平與效率，即政府與市場在福利提供中的邊際界定，其與福利多元組合理論內在一致：（1）我國福利制度從“國家福利”向“社會福利”的轉化客觀要求多元社會力量參與。計劃經濟時期，國家是福利提供的唯一主體，政府為滿足各方利益需求制定了“領導控制型”福利模式。隨著經濟體制改革逐步深入，以“公平”為價值訴求的福利體制遭遇市場經濟關于“效率”的條件制約[4]。為此，多元社會力量參與的“合作互制型”福利模式應運而生，以彌補政府規制的不足。（2）福利產品和服務按照性質可分為純公共產品、準公共產品和私人產品，為實現社會福利資源配置效率的最大化，需要政府、市場和個人責任共擔，這與福利多元組合理論“福利整體構成”的觀點內在一致。（3）20世紀90年代以來我國“社會福利社會化”的實踐充分論證了黨和政府對“第三部門”作用的重視。按照福利多元組合理論，志愿部門等社會組織作為福利提供的“第三部門”，可有效彌補“市場失靈”和“政府失靈”所帶來的福利分配不公，兩者內在一致。

（二）“第三條道路”理論

“第三條道路”（The third way）是20世紀80年代以來，西方福利國家為適應經濟全球化和政治多元化的發展趨勢，試圖擺脫傳統資本主義與社會主義、“左”與“右”的對立而構建的一種獨特思想體系。吉登斯（Giddens）在《第三條道路：社會民主主義的復興》中闡明了“第三條道路”的內涵，即對民主社會主義和新自由主義進行折中與調和，強調有限的國家干預與有限的市場調節相結合，主張社會福利提供中國家責任、社會責任與個人責任的有效平衡，以及社會福利水平與經濟發展水平相協調[5]。其指導思想是變消極福利為積極福利、變“福利國家”為“社會投資型國家”[3]。

作為對傳統社會民主主義和新保守主義的折中與繼承，“第三條道路”理論對我國福利制度的改革具有極強的解釋力度。首先，我國從“國家福利”向“社會福利”的轉型凸顯了對勞動者個人責任意識的重視和培養。通過強調個人責任與社會責任的有效結合，鼓勵人盡其職、各盡其能，提倡確立“無責任即無權利”的福利新準則。其次，變被動的“恩惠式福利”為主動的“進取式福利”。我國傳統的福利體制是在人們遭受外部風險以后通過轉移支付的方式對其進行補償，不利于公民獨立意識的培養。我國社會福利改革通過“可供替代的發展方案”提高公民的個人技能，從根本上減少其遭受社會風險的可能。第三，政府通過合作與責任分工，與其他社會機構一起共同提供福利。計劃經濟體制下政府對社會福利事業的包辦雖促進了社會公平，但卻使人們喪失了獨立意識，容易引發“福利陷阱”的道德風險。在探索社會福利社會化的實踐中，黨和政府將多元社會力量積極引入福利體系的運作機制，有效實現了公平與效率的統一。

二、我國社會福利制度由“領導控制型”向“合作互制型”轉變

我國現代意義上的社會福利制度始建于20世紀50年代初，當時采用了大社會保障的概念，使得社會福利僅限于社會保障范疇。此后，開始積極探索市場規則與國家福利的均衡，妥善處理了需要與可能、局部與全局、公平與效率、政府與市場的關系，逐步建立了與市場經濟發展相適應的福利長效機制。

（一）“二元分割”：社會福利制度的初創階段（20世紀50年代）

我國社會福利制度建立之初主要是在城市建立社會保險、職業福利、社會救濟和優撫制度，在農村開展合作醫療事業。這一時期的福利制度具有明顯的集體主義傾向和平均主義特點，帶有顯著的城鄉二元分割體制特征[6]。首先，城市建立社會福利制度的動力來源于兩個方面：（1）解決當時城市中遺留的嚴重社會問題。新中國成立后，針對舊社會遺留下來的大量災民、難民和失業者等嚴重社會問題，黨和政府除了通過恢復和發展生產、促進就業、以工代賑、生產自救、回鄉生產和移民墾荒等途徑加以解決外，還針對各類困難人群提供救助，并逐漸發展成為常規性的制度。（2）建立和發展社會主義公有制與城市工業化體系。1951年，政務院頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》，對職工的生活待遇、醫療待遇和集體福利等問題作了具體規定。1957年全國總工會《關于職工生活若干問題的指示》對職工的生活必需品、困難補助和發展職工福利的經費等問題做了具體規定。1958年《救濟失業工人暫行辦法》對城鎮失業工人的救濟工作、解決重新就業和失業期間的生活保障問題做出了明確規定[7]。其次，農村最初的社會保障制度是通過農業生產合作社來組織和實施的。1956年，政府發布了《高級農村生產合作社示范章程》，規定農村生產合作社對于缺少或完全喪失勞動能力、生活沒有依靠的老、弱、病、殘、孤、寡社員，給予生產和生活上的適當安排與照顧，以使其生、養、死、葬都有依靠[8]。在這一時期，農村還開展了合作醫療事業。

這一時期我國社會福利制度的構建相對薄弱。從制度來源上看，城市社會救助制度基本上采用了國外長期實行的救濟制度，農村的災害救濟則來源于中國傳統的救荒制度[9]。此外，當時我國城市中還沒有進行社會主義改革，農村也仍然屬于比較典型的小農經濟，因此社會福利制度帶有顯著的城鄉二元分割的體制特征。但無可否認，此時的社會福利制度對增強民眾發展信心、堅定對社會主義事業的信念，發揮了不可替代的作用。

（二）“領導控制”：社會福利制度的發展階段（20世紀50年代末至80年代初）

隨著我國社會主義改造基本完成，我國城市和農村都建立起了社會主義公有制和計劃經濟體制。受蘇聯和東歐社會主義國家“制度協調論”和“經濟決定論”等的影響，這一時期我國實行了“領導控制型”社會福利模式，社會福利資源由國家控制并進行統一分配，福利供應渠道高度集中且單一。此模式下國家是社會福利的唯一主體，企業是聯結國家與個人的中間載體。通過加大對社會福利、社會救濟和優撫安置等的補充，逐步確立了國家負責、官方包辦的民政福利和單位包辦的職工福利所組成的社會福利體系。

這一階段“領導控制型”的社會福利制度具有以下特征：（1）福利制度安排服從意識形態需要，即社會福利制度是人民當家作主和社會主義優越性的具體體現。（2）平均主義的價值取向。計劃經濟時期整個國家的經濟社會結構具有典型的城鄉二元分割性，但在板塊分割的福利體系內部，卻采取了極端平均主義的福利分配方式，除了“干部—市民—農民”的等級劃分對福利分配有一定影響外，整個國家的福利分配相對平等化。（3）福利制度在政黨統治中的作用不大，基本上處于政治附庸地位。（4）低水平的福利制度設計。由于當時物質基礎相對薄弱，各種票據制度、糧油供給制度加上無所不包的單位福利和集體福利，共同維系著一個相對平均但標準較低的福利體系[10]。

（三）“合作互制”：福利制度改革的深化階段（20世紀80年代中期至今）

20世紀80年代中期，我國經濟體制改革逐步深入，原有“領導控制型”福利體制的弊端日益突出。同時，恰逢西方國家因經濟危機引發對福利國家的質疑，政府大幅削減福利開支。內外因素共同決定了中國福利模式由“領導控制型”向“合作互制型”轉化的必然。這一時期我國福利制度的改革可以進一步細化為三個階段：第一，20世紀80年代福利制度調整階段。在城市，黨和政府對計劃經濟時期的勞動就業制度和住房制度進行了全方位改革。在農村，大力發展農村新型合作醫療，提高醫療覆蓋率，同時完善九年義務教育的實施辦法。第二，20世紀90年代的福利全面轉型。將全民所有制企業的勞動保險制度改為由國家、企業和個人共同負擔的社會保險；將范圍狹小的城市社會救濟制度改為覆蓋面更廣泛的最低生活保障制度；將原有的福利性住房體系改為住房商品化制度；將由政府負擔的公共醫療衛生體制改為政府投入與商業化運作相結合的制度[11]。 第三，21世紀以來的社會福利社會化實踐。在政府承擔主體責任的同時，將某些營利性的、能夠按市場規律運作的服務交給企業辦，在社會福利管理中引入市場經營原則和相應的利潤導向、價格調節、成本控制等觀念，實行市場化的運作，可以充分提高社會福利的供給效率。20世紀90年代以來我國社會福利社會化實踐取得了突出成效，逐步形成了政府、企業、個人和第三部門“責任共擔”的福利機制。

這一時期我國社會福利改革達到了前所未有的廣度與深度，是一場帶有根本性的制度變遷，取得的成就主要有：（1）制度保障對象的覆蓋面擴大。如在老年人福利方面，過去的保障對象僅為城鄉孤寡老人和“三無”老人，當前的服務對象已擴大至惠及城鄉更大范圍的老人。（2）福利服務內容更加豐富。由過去只關注服務對象基本的撫養、生活照料問題，發展為今天全面關注服務對象的醫療、保健、康復護理及文體娛樂等方面。（3）非營利性組織在福利事業發展中發揮了重要作用。在社區服務、消除貧困、尊老扶殘、保護婦女兒童、幫助下崗職工再就業、教育培訓和衛生保健等方面，非營利性組織起到了維護社會公平、促進社會穩定、增進人民福利的重要作用。

三、社會福利改革范式創新：從“選擇補缺”到“適度普惠”

在工業革命以前，福利制度被認為不可能從根本上挽救社會貧困，反而會加重國家財政負擔，因此歐洲國家受傳統保守主義的影響，采取了“自由放任型”福利模式，寄希望于市場的自發調節來達到社會均衡和福利最大化。此后，隨著工業革命的廣泛開展，資本主義國家的財政能力得到極大增強，普遍具備了承擔社會風險以及為人民提供福利的能力，政府在消除貧困和提升社會福利中的責任被凸現出來。受凱恩斯國家干預主義的影響，英國率先建立了“從搖籃到墳墓”式的國家福利主義，集權型的國家中心主義成為社會福利政策制定的唯一標準。過于全面的社會福利體系有效緩解了資本主義的社會矛盾，但卻滋生了人們的懶惰情緒和對政府的依賴心理。面對福利國家財政的入不敷出，以吉登斯為代表的西方學者提出“第三條道路”的改革理念，主張強化社會責任和公民獨立意識，減少國家在福利提供中的作用，變被動的“事后救助”為積極的“事先預防”。

我國社會福利政策在制定過程中深受西方福利多元組合理論和“第三條道路”理論的影響，客觀上借鑒了歐洲福利國家改革的經驗，遵循了一條由“領導控制型”向“合作互制型”的演進脈絡，表現在兩個方面：（1）社會責任、個人責任和政府責任的共同分擔，特別是傳統單位福利的逐漸剝離以及新型社會保障政策的實施。（2）變被動的“事后救助”為積極的“事先預防”。如加大人力資本投資在政府公共支出中的比重，通過社會公共機構舉辦各種職業技能培訓等。但是，我國社會福利制度改革與西方國家又有顯著不同：一方面，我國是社會主義國家，社會福利改革的出發點和根本目標是提升社會福利水平、確保全體社會成員共享改革發展成果；另一方面，我國長期以來存在的城鄉二元分割的福利體制沒有得到根本改變，社會成員（特別是農村居民）參與社會競爭的能力亟需提高。上述兩方面因素既是我國區別于西方國家福利改革的特殊國情，也是今后我國構建“適度普惠型”社會福利模式的最大障礙。

四、結論與展望

我國目前仍處于社會轉型期，各種新矛盾和新問題不斷涌現，社會各階層的利益關系還在調整。黨和政府雖明確了福利制度改革的基本思路，但要構建與國情相適應、具有中國特色的“適度普惠型”社會福利體系，仍然任重道遠。因此，在今后改革和完善社會福利體系的過程中，堅持和把握以下指導思想和價值取向很有必要。

（一）堅持社會福利與經濟發展水平相一致

社會福利制度同其他任何社會政策一樣，都是一國政府根據特定時期的社會經濟狀況、國家的財政能力、人民的風險承受能力和相應的政治體制所確定的風險分擔機制。西方福利國家從“國家福利主義”向“福利社會主義”的模式演變充分論證了社會福利制度與經濟發展水平的相互制約關系。改革開放以來，我國經濟發展水平雖得到極大提升，但與西方發達國家相比，我國目前的財政能力還無法負擔水平過高的社會福利。因此，當前和今后一段時期，政府應著力構建與我國國情和經濟發展水平相適應的“適度普惠型”福利體系。當然，為預防轉型期新的社會問題產生，政府可積極進行必要的福利投資，提高勞動者素質和技能，以從根本上減少社會風險發生的可能。

（二）積極尋求社會公平與市場效率的均衡

福利國家改革的實踐充分證明，市場經濟和社會分配具有難以調和的內在沖突，如何有效界定市場邊界和政府邊界，是一國福利制度改革的重要內容。就我國而言，市場化改革與福利體制調整是同步進行的，社會福利改革始終圍繞公平和效率問題進行了大量探討。我國建設的是中國特色社會主義市場經濟，追求公平和共同富裕、讓全體人民共享改革發展成果是社會主義的本質特征。因此，面對當前日益嚴重的貧富差距和收入分配不公，僅靠市場手段進行調節是不夠的，應當充分重視和發揮社會福利的調控作用，彌補“市場失靈”。

（三）堅持國家、企業和個人的“責任共擔”

福利多元組合理論在歐洲福利國家的實踐充分論證了“責任共擔”福利機制的必要性和可行性，這一點對目前處于并將長期處于社會主義初級階段的我國來說具有特別重要的意義。首先，“領導控制型”的國家福利模式不僅會增加政府的財政負擔，而且對于經濟效率提高、勞動者獨立意識培養等都具有顯著的消極影響。其次，無論市場主導的“自由放任”模式還是政府主導的“領導控制”模式，都無法有效彌補“市場失靈”和“政府失靈”，因而有必要動員企業、勞動者和社會組織等多元社會力量，積極構建“第三部門”有效參與的“責任共擔”福利機制。

（四）培育勞動者權利和義務相結合的意識

“無責任即無權利”的福利準則是吉登斯“第三條道路”的理論精髓。因此，應當培育勞動者個人的獨立意識和自我發展能力，消除人們對政府的過度依賴，構建個人與政府的“新型契約關系”。對我國而言，倡導勞動者權利和義務相結合，并非否認政府在社會福利提供中的主導作用，而是轉變福利模式的目標視角，即國家社會福利改革的目的并非被動地滿足弱勢群體遭受社會風險以后的“事后救助”，而是通過相應的社會投資策略，增強弱勢群體參與社會整合的能力。這在當今世界的福利制度改革中已成為主流，對今后我國構建新型社會福利體系具有十分重要的借鑒意義。

注#8195;釋：

①“福利多元組合”（Welfare Mix）在不同的文獻中有不同譯法，也被稱為“福利混合”或“多元福利”。

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責任編輯#8195;莫仲寧

Innovation on China’s Social Welfare System with Generalized

Model of Moderate Preferences

XU Guang

（Party School of Zhejiang Committee of the CPC ， Hangzhou， Zhejiang， 311121）

Abstract: Since the founding of the People’s Republic of China and the introduction of the reform and opening-up policy in particular， the social welfare system of China has gradually evolved from the counterattack to the complementary of the market economy and formed a feasible path of social welfare system with Generalized Model of Moderate Preferences. In the face of the increasing social contradictions， we should systematically clarify and summarize the reform of China’s social welfare system and learn from the development of international social welfare system， thus draw out our future key work and mission. Doing the above will help us to improve the allocation efficiency of social welfare resources， balance the action of government and the market and build a proper socialist welfare system with Chinese characteristics.

Key Words: social welfare; Generalized Model of Moderate Preferences; innovation of mode