完善河南省食品安全應急制度的對策與措施

由于現代食品生產經營具有跨地域、規模大等特點，致使食品安全事件往往影響區域廣，涉及人員多，突發性強，如無高效應急制度，事件一旦發生，其本質難斷，局勢難控，損失難估，甚至引起社會動蕩、經濟衰退與社會災難。目前，成熟市場國家多建立食品安全應急制度。關于食品安全應急制度的概念，國內學者由于研究視角不同而認識不一。有人從食品安全應急管理體系的視角研究，認為一個完整的食品安全應急管理體系應包含應急管理組織機構、“一案三制”(即：應急預案體系和應急管理的體制、機制、法制)、食品安全及其應急管理技術標準體系、食品安全監測預警系統、應急管理信息與指揮平臺、醫療衛生救助應急保障系統、社會宣教、監督與評價系統等組成部分。一是有人從食品安全應急機制的視角研究，認為“處理突發性事件的手段包括建立法律法規體系、完善機構體系、健全信息收集、處理和傳播機制、建立預設方案等”。二是上述觀點，都是從構成要素方面或外延方面對食品安全應急制度所作的界定。我們認為，食品安全應急制度，是在食品安全事故發生前、發生中、發生后，一定范圍內社會各種組織、群體和個人，圍繞應急信息收集、應急預防準備、應急演習、損害控制處理以及事后恢復等食品安全事故預防與應急行為規范的總和。

一、河南省食品安全應急制度建設的成績與問題

河南省食品安全應急制度是建基于國家食品安全應急制度有關規定之上并結合河南省實際，關于在食品安全事故發生前、發生中、發生后，一定范圍內社會各種組織、群體和個人，圍繞應急信息收集、應急預防準備、應急演習、損害控制處理以及事后恢復等食品安全事故預防與應急行為規范的總和。“十一五”期間，河南省在食品安全應急制度建設上已取得一定成績。2009年7月20日，河南省人民政府辦公廳下發《關于印發(河南省食品安全事故應急預案(試行))的通知》(豫政辦[2009]122號)?！逗幽鲜∈称钒踩鹿蕬鳖A案(試行)》闡述了編制該預案的目的、依據、適用范圍、工作原則、事故分級，規定了應急處置指揮機構及其職責，規定了全省食品安全風險監測制度，食品安全風險信息舉報、報告、通報與發布制度，食品安全事故預警、應急響應、后期處置與保障措施制度的具體內容。河南省有關部門與18個省轄市均出臺了食品安全突發事件應急處理預案或措施。如，根據事件發生的輕重緩急和事故中出現中毒、死亡的人數確定為一、二、三級應急處理狀態?？梢哉f，河南省食品安全應急制度的框架初步形成。

但是，應當看到，河南省食品安全應急制度還存在一定缺陷。其表現如下：一是運行機制協調性不高。現行的食品安全監管職能分別由農業、衛生、工商、質監等多個政府部門承擔，食品安全應急管理資源分散，部門、地方、條塊之間應急處置銜接不夠協調：協同應對食品安全事故時，人員、信息、資源等難以快速集成和聯動。二是食品安全應急預警體系和工作平臺建設薄弱。覆蓋整個食品鏈的、統一的監測預警體系是高效的食品安全應急制度的基礎與組成部分，河南省還未形成這樣的預警體系。河南省有些地方和部門還存在過于行政化、監測能力不足、監測系統反應不靈敏等問題，致使現有的監測預警體系流于形式，某些預警指標存在空白。三是缺乏先進的食品安全事故應急快速檢測設備，緊急物資調配能力不高。保證重大食品安全事故應急處理所需的醫療救護設備、救治藥品、醫療器械等物質的生產、供應、征收、征用、調撥和配送機制不完善：食品安全突發事件物資儲備制度尚未建立，已有的物資儲備存儲設施不足，布局不盡合理，儲備方式單一，物資數量偏少，更新、輪換、補償政策不健全，品種難以動態調整：應急物資、人員緊急運輸工具等應急求援所需資源匱乏，綜合協調機制亟待完善。四是食品安全應急處置措施有待進一步加強。問題食品的緊急封存、召回和信息及時發布等規定得還不具體。五是食品安全應急的技術基礎薄弱、信息系統建設滯后。不少地方的食品安全信息指揮系統平臺建設尚未啟動，互聯互通困難，難以實現信息共享，信息獲取能力較差，應急指揮平臺、信息管理、資源管理、裝備配置、信息公布和評估反饋等支撐技術系統亟待完善。六是社會公眾的參與性不強。河南省不少地方，特別是農村地區，專業救護和群眾自救相結合的救護援助體系建設滯后，群眾的食品安全危機意識不強，發生食品安全事故時自救、互救能力較差。

二、完善河南省食品安全應急制度的對策與措施

建立健全河南省食品安全應急制度，應采取以下對策與措施：

(一)正確把握河南省食品安全應急制度建設的方向、原則與目標

第一，正確把握河南省食品安全應急制度建設的基本方向。河南省食品安全應急制度的基本方向是：依靠科學技術，突出解決應對食品安全突發事件的薄弱環節和共性問題，提高應對食品安全突發事件的能力，保障人民群眾生命健康安全，維護社會秩序和經濟運行穩定，促進經濟社會全面協調可持續發展。

第二，正確把握河南省食品安全應急制度建設的原則。一是統籌規劃原則。各級人民政府及其有關部門應結合實際制定重大食品安全事故應急體系建設總體規劃。二是資源合理布局、重點突出原則。要合理布局食品安全突發事件應急資源，加強監測預警、應急處理、應急保障等方面的能力建設。要充分利用現有資源，挖掘潛力，提高效率，實現各地和各部門信息、隊伍、裝備、物資等方面的有機整合，提高整體應急反應能力，避免條塊分割、各自為政、重復建設。重點加強食品安全事故應急體系薄弱環節建設，優先解決制約應急響應時效的突出問題，提高第一時間快速響應的能力。三是先進適用、標準規范原則。要采用國內外成熟技術，兼顧先進性和適用性，確保應急體系的高效、可靠運行。建立健全應急管理標準化體系，實現應急體系建設與運行的規范化。四是分級負責、分步實施原則。要按事權合理劃分各級政府和相關部門建設任務，各司其職、各負其責。根據現實需要和實際能力確定建設項目，分級分步組織實施，有針對性地開展示范項目建設。五是政府主導、社會參與原則。要充分發揮政策導向與政府監管作用，引入市場機制，調動各方面參與應急體系建設的積極性。把政府管理與社會參與有機結合起來，提高應急管理工作的社會化程度。

第三，正確把握河南省食品安全應急制度的建設目標?；灸繕耍和ㄟ^食品安全應急管理制度建設，使各級政府在食品安全應急管理上形成統一指揮、結構合理、反應靈敏、運轉高效、保障有力的食品安全突發事件應急處置體系，應急管理綜合能力得到顯著提高，滿足食品安全突發事件監測預警、應急處置和應急保障的需要。具體目標：一是確保食品安全監測與預警信息的準確性與可靠性。二是建立本地域全覆蓋的食品安全應急管理網絡。三是保障食品安全事故直報制度、應急處置和應急響應的全面落實。四是全面提升食品安全的信息發布、問題食品的緊急處置、風險控制能力、最大限度減少人員傷亡與經濟損失的能力。

(二)完善河南省食品安全應急制度的措施

第一，加強領導，建立健全各級食品安全應急指揮系統。一是應當根據中央統一指揮，地方分級負責的原則，建立各級食品安全應急指揮中心(包括決策者與智囊、應急處理小組的應急處理專家)，對突發公共衛生事件實行統一指揮、統一部署、統一行動。為此，要設置處理突發公共衛生安全事件的安全應急運作機構，并明確管理部門的職責。二是建設反應快捷、運轉高效、信息準確的應急管理信息和指揮平臺。在食品安全應急管理信息平臺建設中省一級的應急管理信息平臺由于上接國家、下連地市，是連接食品安全應急體系的宏觀與微觀、決策與執行的樞紐，顯得尤為重要和關鍵。河南省(省級)食品安全應急管理信息和指揮平臺至少應包括食品安全監測預警系統、食品安全事件應急指揮系統兩個子系統。該平臺以食品安全監測預警系統為依托，在食品安全信息綜合監測分析和評價的基礎上，分析與評價食品安全形勢，及時對食品安全進行預警，快速啟動應急預案，應急處理食品安全突發事件。

第二，完善食品安全事故應急預案，明確政府、企業和公民的職責?？沙雠_河南省食品安全事故應急管理辦法，對政府、企業和公民的職責明確做出以下規定：一是規定各級政府的職責。規定縣級以上人民政府應當根據有關法律、法規的規定和上級人民政府的食品安全事故應急預案以及本地區的實際情況，制訂本行政區域的食品安全事故應急預案，并報上一級人民政府備案。二是規定食品生產經營者的職責。規定從事食品生產經營的企業和個體工商戶應當制訂食品安全事故處置方案，定期檢查各項食品安全防范措施的落實情況，及時消除食品安全事故隱患。規定大型社會活動等的主辦者應當將食品安全工作納入安全工作方案或者應急預案，建立、落實食品安全責任制度，確定食品安全責任人，明確食品安全措施，及時消除食品安全事故隱患。規定食品生產經營單位發生食品安全事故，或者發現其生產經營的食品不符合食品安全標準、可能對公眾身體健康和生命安全造成危害的，應當立即按照食品安全事故處置方案或者安全工作方案、應急預案的規定進行處置，立即停止生產經營；對導致或者可能導致食品安全事故的食品及原料、工具、設備，應當立即采取封存、召回已經上市銷售的食品等措施，防止事故發生、擴大。發生食品安全事故，其生產經營單位應當自事故發生之時起二小時內向所在地縣級衛生部門報告；接收病人進行治療的單位也應當及時向事故發生地縣級衛生部門報告。國家上位法規對食用農產品質量安全事故的處置另有規定的，河南省食品安全事故應急管理辦法從其規定。

第三，加強對食品安全應急的物資、資金、機構與人員保障。一是加強物資保障。各級人民政府及其有關部門，應當保證突發事件應急處理所需的醫療救護設備、救治藥品、醫療器械等物資的生產、供應；交通行政主管部門應當保證及時運送。建立食品安全突發事件物資貯備制度，貯備相應足量的應急物資。貯備物資應當置于交通便利、具備貯運條件和安全的區域。突發事件應急處理指揮部有權緊急調集人員、貯備的物資、交通工具以及相關設施、設備。二是加強資金保障。處理食品安全突發事件所需經費應當納入各級財政預算。對于企業、農戶所產生的損失，根據具體情況給予合理補貼。各級財政按照規定比例分擔費用。三是加強機構保障。各級人民政府及其有關部門設立專門的研究機構(如參考試驗室和專業實驗室)，負責食品安全突發事件涉及的鑒定、診斷、救治、防疫、監測等技術工作。四是加強人員保障。應在省、地兩級分別建立一支由專業人員組成的專業救治隊伍，遇有重大突發食品安全事件以及其他公共衛生安全事件，能夠迅速組織起來。衛生部門應當掌握信息，必要時組織應急救治隊伍進行支援。

第四，制定周詳的食品安全應急措施。制定周詳的食品安全應急措施對防止突發事件影響范圍擴大具有非常重要的意義。一是制定查找食品安全事故成因、源頭與應對重點的措施。要分清楚突發事件產生的原因，找準源頭，同時對潛伏的危害進行密切監控，實施跟蹤，明確重點、提高效率，根據監測、診斷和評估的結果，劃定重點區域、重點人群、重點動物種類、重點污染物，有針對性地采取措施，提高資源的利用效率。二是制定有效的救治措施。對于受危害人群要實施有效救治。對于傳染性疫病，要由專門的醫務人員、具有救治能力的醫療機構專門負責。對于弱勢群體要給予救濟。對于受威脅的人群實施緊急強制性的免疫接種。必要時對人員進行疏散或者隔離，依法對疫區實行封鎖。對受威脅動物，實施緊急強制性的免疫接種。三是制定有效的損害控制處理措施。突發事件應急處理指揮部可以根據突發事件應急處理的需要，對食物、水源采取控制措施，衛生行政主管部門應當對突發事件現場等采取控制措施。對于染病病死、被捕殺的禽畜、魚類及其排泄物、被污染飲料、污水、交通工具、禽畜舍、場地等實施無害化處理。各級政府在處理食品安全突發事件的過程中，必須完整詳細地記錄事件的產生、發展和具體處理過程、處理效果、需要采取的后續措施等詳細記錄。

第五，廣泛動員社會力量，促進全民參與食品安全應急管理。要加強食品安全應急知識宣傳教育，提高社會公眾對食品安全意識與自救、互救能力。也可建立食品安全管理社區、互助性的食品安全應急救援組織。一旦發生食品安全事故，能在第一時間、第一線展開相互救助。也可引入市場機制組建民間的專業救援隊伍，形成專業救援和群眾自救相結合的龐大救護援助體系。