經(jīng)濟適用房制度運行中的問題與對策

〔摘要〕 我國經(jīng)濟適用房制度實施過程中存在顯著的結(jié)構(gòu)性供求矛盾，一方面是現(xiàn)有供給數(shù)量遠不能滿足潛在保障對象的需求；另一方面，建成的經(jīng)濟適用房又存在嚴重滯銷問題，且價格節(jié)節(jié)攀升并在很大程度上超過了既定保障對象的實際承受能力。促進經(jīng)濟適用房與廉租房一道構(gòu)成我國全方位、多層面的住房保障體系需要制定階梯式住房優(yōu)惠政策，堅持合理的定價標準。

〔關(guān)鍵詞〕 經(jīng)濟適用房；供求；保障性；商品性

〔中圖分類號〕F293.34 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2011）05－0046－03

一、問題的提出

1997－2007年間，我國經(jīng)濟適用房本年完成投資額占住宅房地產(chǎn)開發(fā)當年完成投資額比重的平均數(shù)為9.89%，本年新開工面積占住宅當年新開工面積比重的平均數(shù)為13.7%，本年銷售面積占住宅當年銷售面積比重的平均數(shù)為13.4%。從上述三個指標的絕對值看，經(jīng)濟適用房占全國住宅建設(shè)三個主要指標的比例明顯偏低，同時，其銷售也存在顯著的結(jié)構(gòu)性供求矛盾。一方面是現(xiàn)有供給數(shù)量遠不能滿足潛在保障對象的需求；另一方面，建成的經(jīng)濟適用房又存在嚴重的滯銷問題。此外，經(jīng)濟適用房的價格節(jié)節(jié)攀升且在很大程度上超過了既定保障對象的實際承受能力，嚴重阻礙了我國經(jīng)濟適用房保障功能的有效發(fā)揮。

根據(jù)相關(guān)政策規(guī)定，經(jīng)濟適用房是用于解決城鎮(zhèn)中低收入階層住房困難的。據(jù)測算，如果中低收入階層由低收入、中低收入和中等收入家庭構(gòu)成，那么城鎮(zhèn)人口的50％為經(jīng)濟適用房的供給對象；如果中低收入階層由低收入和中低收入家庭構(gòu)成，那么城鎮(zhèn)人口的30％為經(jīng)濟適用房的供給對象。但不論是50％還是30％，當前經(jīng)濟適用房的開發(fā)建設(shè)量和投資力度遠不能滿足潛在需求，成為我國目前住房保障體系中的一個嚴重問題。

二、經(jīng)濟適用房制度運行中的問題及誘因

1.經(jīng)濟適用房供求錯位，結(jié)構(gòu)性矛盾突出的內(nèi)在原因

產(chǎn)生我國經(jīng)濟適用房現(xiàn)有供給數(shù)量遠不能滿足潛在保障對象需求這一現(xiàn)象有多方面的制度原因。

首先，我國目前絕大多數(shù)城市的經(jīng)濟適用房制度主要依賴財政資金支持，甚至大部分地區(qū)還沿用政府投資興建新房的模式，社會化融資渠道非常有限，這種嚴重依賴財政的現(xiàn)象決定了經(jīng)濟適用房建設(shè)很難步入快速發(fā)展的軌道。

其次，對于嚴重依賴財政資金的經(jīng)濟適用房而言，作為資金主要投入方的地方政府興建經(jīng)濟適用房的熱情并不高。自我國實行分稅制改革以來，地方財政對于土地收益的依賴性進一步增強，如果加大經(jīng)濟適用房建設(shè)力度，對于地方政府而言將面臨雙重負擔：一方面是由于經(jīng)濟適用房建設(shè)投入大量資金，加重地方財政負擔；另一方面是政府劃撥土地興建經(jīng)濟適用房，意味著地方財政中來源于土地的收益將減少，地方財政負擔將進一步加劇。

第三，既定住房保障對象范圍和實際應接受住房保障對象之間的規(guī)模存在重大差異，也是導致我國經(jīng)濟適用房供給不足的主要原因。目前我國城市社會保障體系準入標準的一項重要內(nèi)容是與戶籍制度掛鉤，只有持有本市常住戶口的家庭才能被列入保障對象的范疇。這樣，城市中低收入階層中有相當比例的“城市外生型低收入群體”，如大量進城務工者、欠發(fā)達城市居民向發(fā)達城市的流動和定居的群體將由于“身份”問題被排斥在城市住房保障體系之外，〔1〕這構(gòu)成了既定住房保障對象范圍和實際應接受住房保障對象之間的規(guī)模存在重大差異。

第四，部分城市住房保障體系的保障對象界定不清，尋租現(xiàn)象滋生，進一步占用了經(jīng)濟適用房資源，削減了經(jīng)濟適用房的實際供給量。國務院在《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設(shè)的通知》中規(guī)定，經(jīng)濟適用房政策的購買對象是中低收入家庭。但是由于居民收入層次劃分的辦法很多，且不同經(jīng)濟收入分布情況相差巨大，目前我國無法制定統(tǒng)一的標準明確界定作為中低收入家庭的保障對象群體，有關(guān)城市經(jīng)濟適用房保障體系準入標準的具體規(guī)定往往由地方政府依據(jù)本地區(qū)實際情況確定。這樣，由于理解、認識的偏差和尋租行為，致使原本不應該接受住房保障的群體也可能通過種種不正當方式享受住房福利，甚至出現(xiàn)了諸如“開著大奔買經(jīng)濟適用房”，“群眾排隊購房，開發(fā)商放號舞弊”的現(xiàn)象，進一步擠占了經(jīng)濟適用房保障對象的福利空間。

2.經(jīng)濟適用房滯銷現(xiàn)象的內(nèi)在原因

經(jīng)濟適用房存在嚴重滯銷問題的核心原因在于部分城市住房保障體系保障標準界定不清，甚至嚴重錯位。這種住房保障體系保障標準嚴重錯位的現(xiàn)象表現(xiàn)在兩個方面。

首先，作為保障性住房，經(jīng)濟適用房當以中小戶型為主，以降低其購買成本并在有限的土地供給條件下盡可能滿足更多中低收入家庭的住房需求。但是目前我國經(jīng)濟適用房的戶型設(shè)計明顯失調(diào)，將經(jīng)濟適用房建設(shè)成為大戶型高檔住房的案例比比皆是。這一方面源于開發(fā)商的逐利動機，為降低成本、獲得高額利潤，不愿開發(fā)小戶型住房；另一方面也源于個別地方政府對于經(jīng)濟適用房的保障標準認識不清，疏于監(jiān)管，這就催生了諸如北京市201 平方米躍式或復式“經(jīng)濟適用房”的“怪異”現(xiàn)象。這種超豪華經(jīng)濟適用房既違背國家經(jīng)濟適用房制度的初衷，又脫離中低收入者的實際需求和支付能力，當然“無人問津”。

其次，除了經(jīng)濟適用房超豪華現(xiàn)象以外，經(jīng)濟適用房制度運行中也出現(xiàn)了“超樸素”的極端現(xiàn)象。一些地方政府因為重視土地收益不愿將黃金地段的土地無償劃撥興建經(jīng)濟適用房，因此，許多經(jīng)濟適用房用地安排至城市遠郊區(qū)，這種“郊區(qū)化”的經(jīng)濟適用房布局為原本就生活困難的中低收入群體帶來了極大的生活不便。加之部分開發(fā)商為了降低成本，較少關(guān)注經(jīng)濟適用房的配套設(shè)計，使得經(jīng)濟適用房難有便捷、舒適可言。可想而知，部分地區(qū)這種“郊區(qū)化”、配套設(shè)施缺失的經(jīng)濟適用房怎么能夠被保障對象所接受呢？

3.經(jīng)濟適用房價格過高的內(nèi)在原因

經(jīng)濟適用房存在房價過高的原因，在筆者看來主要來自于經(jīng)濟適用房的商品化屬性和近年來我國房地產(chǎn)市場攀升的價格。鑒于經(jīng)濟適用房的商品化屬性，其定價除了應體現(xiàn)保障性之外，也需要考慮其商品性的特征。有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1997－2007年，經(jīng)濟適用房的平均價格相當于我國住宅平均價格的60%，可以說，現(xiàn)實生活中存在經(jīng)濟適用房房價與普通商品房房價掛鉤現(xiàn)象，所以，近年來從中心城市到二線城市商品房價格普遍上揚，同時帶動了經(jīng)濟適用房價格的上升，這在一定程度上盡管有其合理性，但當中也為各級政府提出了一個更為深刻的話題，即如何在經(jīng)濟適用房房價上權(quán)衡其商品性和保障性的關(guān)系。

三、優(yōu)化經(jīng)濟適用房制度的政策建議

1．制定階梯式住房優(yōu)惠政策

經(jīng)濟適用房的配給應該由管理部門嚴格監(jiān)管，出售對象應該為等待購房的低收入家庭。而對于次收入和最低收入家庭，在房源充足的情況下，政府可以給予相應的優(yōu)惠房租或者給予房租補貼使其能夠適用到廉租房。原則上，住房的等級應隨著收入等級下降而下降，接受的補貼或優(yōu)惠的數(shù)量則隨收入等級的上升體現(xiàn)在租金或房價中的比例應變小，按同等次住房的租金折算房價補貼。

2．堅持經(jīng)濟適用房的合理定價

首先，設(shè)定包括建筑面積等在內(nèi)的多項建筑標準。由于本文采用的經(jīng)濟適用房售價概念是指經(jīng)濟適用房的整套售價，而不是單位售價，所以，對于當代人數(shù)較為穩(wěn)定的中低收入家庭而言，控制經(jīng)濟適用房整體售價的首要問題在于強調(diào)經(jīng)濟適用房在住房設(shè)計、單套面積設(shè)定以及建筑標準上強調(diào)住房的實用效果，以節(jié)約、適用的建筑標準為手段盡量控制經(jīng)濟適用房價格，同時，這也是經(jīng)濟適用房“經(jīng)濟性”、“適用性”的真諦所在。目前一些城市出現(xiàn)的大面積、高標準經(jīng)濟適用房現(xiàn)象與上述思路可謂背道而馳，而這種現(xiàn)象的根源往往在于個別地方政府對于經(jīng)濟適用房的保障對象和保障標準概念不清，只對經(jīng)濟適用房的單位價格（元/ 平方米）進行限定以保障經(jīng)濟適用房的經(jīng)濟性，但是在對經(jīng)濟適用房建筑面積和戶型標準無任何限定的條件下，低單價、高標準的經(jīng)濟適用房同樣可以拉高其售價以西安市為例，西安市的經(jīng)濟適用房與普通商品房2950元的均價僅相差300余元，加之部分經(jīng)濟適用房的住房面積設(shè)計得過大，導致中低收入者家庭難以有能力購買（李文魁，2009）。，使得經(jīng)濟適用房的保障功能確實，保障范圍錯位。

參考成熟市場經(jīng)濟國家住房保障體系的建設(shè)經(jīng)驗，我們不難發(fā)現(xiàn)，很多國家不僅對保障性住房的單位售價給予明確的規(guī)定，而且對保障性住房的標準也給予了明確限制。美國在實行公共住房政策的前20 年里，一直堅持建設(shè)100 平方米以下的小戶型住宅為主。英國公共住房建設(shè)標準中的人均建筑面積不到17 平方米。新加坡組屋政策的前期，主要建設(shè)每套40－70 平方米的小戶型，近20 年來才改為建設(shè)85－125平方米的組屋。〔2〕我國在2004 年出臺的《經(jīng)濟適用房管理辦法》中也明確規(guī)定:經(jīng)濟適用住房要嚴格控制在中小套型，中套住房面積控制在80 平方米左右，小套住房面積控制在60 平方米左右，參考近年來我國低收入城鎮(zhèn)家庭平均人口數(shù)和城鎮(zhèn)住房人均建筑面積統(tǒng)計數(shù)據(jù)，這個標準是非常符合實際的。鑒于上述實踐經(jīng)驗，筆者認為，經(jīng)濟適用房建設(shè)中必須對包括建筑面積在內(nèi)的多項建筑標準予以明確規(guī)定，而且就當前而言，住房保障標準宜相對偏低，隨著經(jīng)濟發(fā)展水平和人民生活水平的提高再不斷調(diào)整。

其次，嚴格監(jiān)控興建、銷售全過程的各項成本。考慮到經(jīng)濟適用房“成本導向”的定價原則，控制經(jīng)濟適用房的最為直接的辦法就在于加強監(jiān)管，控制經(jīng)濟適用房興建、銷售全過程的各項成本。經(jīng)濟適用房的成本大體上由征地拆遷費、勘察設(shè)計費、配套費、建安費、管理費、貸款利息、5%以內(nèi)的利潤等幾項構(gòu)成，而在政府作為供給主體的經(jīng)濟適用房建設(shè)過程中，很多環(huán)節(jié)如果監(jiān)管不力，都可能出現(xiàn)“尋租”現(xiàn)象，進而變相抬高經(jīng)濟適用房價格，與民爭利。

第三，通過住房市場的調(diào)節(jié)功能為價格控制提供動力。對于兼具保障性和商品性雙重屬性的經(jīng)濟適用房而言，其商品性不能忽視，因此，需要發(fā)揮住房市場的調(diào)節(jié)功能為經(jīng)濟適用房的價格控制帶來動力。充分發(fā)揮住房市場的“過濾”功能所謂住房市場的“過濾”功能是指在住房市場中，最初為較高收入房客建造的住房，隨著時間的推移，住房發(fā)生老化，房價降低，較高收入的房客為了追求更好的住房，放棄現(xiàn)有住房，而較低收入的房客則接著繼續(xù)使用該住房的過程。、搞活二手房市場，切實擴大作為保障性住房制度保障對象的中低收入家庭的選擇。發(fā)揮住房抵押貸款金融市場的融資功能，保障作為保障性住房制度保障對象的中低收入家庭可以在住房市場上自行解決住房問題。上述措施，均可以通過市場化手段間接提供控制經(jīng)濟適用房價格的動力，進而實現(xiàn)有效控制售價的目的。

總之，經(jīng)濟適用房作為我國漸進式改革中的一項制度創(chuàng)新，其保障性和商品性雙重屬性的本質(zhì)特征和帶來的住房市場價格“雙軌制”現(xiàn)象與我國漸進式改革的基本思路和特征是一致的。經(jīng)濟適用房作為一種我國住房保障制度的實施模式，與廉租房一道構(gòu)成了我國全方位、多層面的住房保障體系。優(yōu)化我國經(jīng)濟適用房制度使其發(fā)揮更大的保障性功能，具有很強的理論和現(xiàn)實意義。

〔參考文獻〕

〔1〕鄧化媛，張京祥，劉和林.經(jīng)濟適用房的制度困境及完善建議〔J〕. 江蘇建材，2007，(3)：55-58.

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（責任編輯：謝 科）