新型城市化進(jìn)程中的地方法治路徑選擇

〔摘要〕 新型城市化催生了城市現(xiàn)代法治化的需求。關(guān)注法治城市建設(shè)，既是地方法治建設(shè)的重要組成部分，也是對(duì)新型城市化背景下經(jīng)濟(jì)社會(huì)加速發(fā)展和實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變這一現(xiàn)實(shí)需求的回應(yīng)。法治城市建設(shè)的關(guān)鍵問題在于，在遵循國家法治統(tǒng)一性的前提下，如何體現(xiàn)法治城市建設(shè)的實(shí)踐性和能動(dòng)性。對(duì)此， 以成都為例，從立法、執(zhí)法、司法和法律宣傳四個(gè)環(huán)節(jié)解讀了成都法治城市建設(shè)的實(shí)踐創(chuàng)新，并從中提煉出具有普遍借鑒意義的地方法治路徑選擇。

〔關(guān)鍵詞〕 新型城市化；法治城市建設(shè)；誘致性制度變遷；成都經(jīng)驗(yàn)

〔中圖分類號(hào)〕DF127 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1000-4769（2011）05－0077－08

新型城市化是本世紀(jì)中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大事件，本文以成都實(shí)踐為例，從法治城市建設(shè)視角深入分析中國新型城市化進(jìn)程中地方法治建設(shè)的路徑選擇。

一、法治與新型城市化

（一）法治城市創(chuàng)建的提出和歷史背景

“地方法治”是國家一級(jí)地方行政區(qū)域在遵循法治全國統(tǒng)一的前提下，在不違背國家憲法、法律(基本法律、單行法律和行政法律)的基礎(chǔ)上，在憲法、法律授權(quán)范圍內(nèi)，根據(jù)法治的原則和精神，結(jié)合本行政區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)的特點(diǎn)，依法開展地方性立法，促進(jìn)司法公正，依法行政，進(jìn)行法治文化建設(shè)，推動(dòng)法治建設(shè)進(jìn)程，保障社會(huì)和諧發(fā)展的系列目標(biāo)、活動(dòng)、狀態(tài)和過程。〔1〕繼省級(jí)法治建設(shè)提出后，法治城市建設(shè)也成為地方法治建設(shè)的進(jìn)一步實(shí)踐。根據(jù)“五五”普法規(guī)劃，全國普法辦2010年4月印發(fā)《關(guān)于開展法治城市法治縣(市區(qū))創(chuàng)建活動(dòng)的意見》，決定在全國開展法治城市、法治縣(市區(qū))創(chuàng)建活動(dòng)。全國興起了城市法治建設(shè)的一輪浪潮。其中比較突出的案例是浙江杭州余杭區(qū)，在全國率先推出“法治量化考核評(píng)估體系”，并著手出臺(tái)內(nèi)地第一個(gè)“法治指數(shù)”。余杭被司法部確定為全國“創(chuàng)建法治城市、法治縣（市、區(qū)）”活動(dòng)的聯(lián)系點(diǎn)，余杭經(jīng)驗(yàn)也在全國開始推廣。與此同時(shí)，昆明、重慶、成都等地的法治城市建設(shè)也取得了迅速的進(jìn)展。

（二）新型城市化中的法治需求

盡管法治城市建設(shè)取得了較大進(jìn)展，但從總體上講，我國的法治城市建設(shè)不論從理論還是實(shí)踐上都還處于摸索階段，其中一些理論基礎(chǔ)還存在很大疑惑。最關(guān)鍵的問題是法治城市建設(shè)和法治國家建設(shè)的統(tǒng)一性和靈活性問題。法治城市建設(shè)作為法治國家建設(shè)的子系統(tǒng)，必須維護(hù)系統(tǒng)的運(yùn)行規(guī)則。在我國單一制國家體制下，法治城市建設(shè)必須遵從國家法治統(tǒng)一性。在這個(gè)前提下，城市法治建設(shè)還需要遵從省級(jí)法治的統(tǒng)一性，那么法治城市建設(shè)究竟有無創(chuàng)造性還是只具備實(shí)踐性？在新型城市化背景下法治城市建設(shè)的能動(dòng)性究竟是什么？

我們認(rèn)為回答這一問題首先要回歸到法治和新型城市化的基本關(guān)系上來，也就是必須回答城市化進(jìn)程中究竟對(duì)地方法治建設(shè)提出了何種需求。為了更準(zhǔn)確回答這個(gè)問題，我們將新型城市化的法治需求分為兩方面，一是新型城市化中城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的法治需求，二是新型城市化中新型工業(yè)化中的法治需求。

1．新型城市化中城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的法治需求

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要目標(biāo)之一是轉(zhuǎn)變中國城市化進(jìn)程中城鄉(xiāng)分治的二元結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)二元格局并不是中國的特有現(xiàn)象，但是中國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)有著不同于劉易斯描述的二元結(jié)構(gòu)的濃厚本土特性，這個(gè)特性的核心就在構(gòu)成中國二元結(jié)構(gòu)的成因上。〔2〕從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成原因來看，中國城鄉(xiāng)關(guān)系的核心是制度問題，城鄉(xiāng)分治的公共管理體制是導(dǎo)致當(dāng)前城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和兩極分化的制度原因。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革及其推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化應(yīng)該著眼于制度體制的層面，即以正式制度的供給誘導(dǎo)傳統(tǒng)城鄉(xiāng)制度的變遷，以制度的公平矯正事實(shí)上的城鄉(xiāng)分化和不平等，力求通過城鄉(xiāng)生產(chǎn)生活和公共管理制度的創(chuàng)新，推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一體化新格局。從這個(gè)意義上講，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，制度創(chuàng)新是核心，法治建設(shè)要先行。我們認(rèn)為，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展在制度層面提出了以下幾大類的法治需求：

（1）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展系統(tǒng)運(yùn)行需要法治規(guī)則和秩序。法治背景下，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌涵蓋城鄉(xiāng)法制建設(shè)的內(nèi)容和任務(wù)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌首先應(yīng)當(dāng)致力于秩序的構(gòu)建，即以現(xiàn)行憲法規(guī)定的基本政治、經(jīng)濟(jì)和文化制度作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的前提，以構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系為目標(biāo)取向，修改、完善現(xiàn)行相關(guān)法律，構(gòu)建完整的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的法律制度體系。

（2）重構(gòu)城鄉(xiāng)新型關(guān)系需要法治理念。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)格局的根本方法，但是這并不是問題的全部。因?yàn)椋y(tǒng)籌的過程必然有價(jià)值判斷，〔3〕這就是好的統(tǒng)籌和壞的統(tǒng)籌。如何達(dá)到好的統(tǒng)籌，這就需要用法治的基本理念，即公平、公正作為基本價(jià)值判斷。只有將公平、公正始終作為核心理念進(jìn)行的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌才能建立科學(xué)的城鄉(xiāng)關(guān)系。

（3）轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)治理機(jī)制需要法治模式。我們所要建設(shè)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌應(yīng)該是一個(gè)以正式制度（法律等）為主，以非正式制度（道德）為輔的調(diào)整模式，且法律、政策與各種民約、自治章程協(xié)調(diào)構(gòu)建的城鄉(xiāng)治理模式。應(yīng)當(dāng)努力改變依靠行政手段進(jìn)行調(diào)節(jié)和治理城鄉(xiāng)的現(xiàn)狀，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的過程建立起一種適合本地發(fā)展實(shí)際的規(guī)則和秩序。

2.新型城市化中新型工業(yè)化的法治需求

新型工業(yè)化是新型城市化進(jìn)程中的核心環(huán)節(jié)。新型工業(yè)化是一個(gè)城市向現(xiàn)代化演進(jìn)的進(jìn)程，可以根據(jù)不同的發(fā)展目標(biāo)選擇若干渠道，但是這些渠道應(yīng)當(dāng)始終沿循著法治的基本軌道運(yùn)行。這包含了以下幾個(gè)內(nèi)涵：

（1）新型工業(yè)化進(jìn)程中的體制轉(zhuǎn)軌需要建立法治秩序。中國傳統(tǒng)城市化的本質(zhì)特征是在國家計(jì)劃體制背景下，通過人為分割城鄉(xiāng)發(fā)展格局來推進(jìn)城市工業(yè)化。建國以來的制度設(shè)定，造成了中國城市化的路徑依賴。而走新型城市化道路就是要破解中國傳統(tǒng)的城市化模式的路徑依賴。其中最重要的環(huán)節(jié)就是要以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制替代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。這是中國新型工業(yè)化的基本前提。我們知道，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的本質(zhì)特征是法治，要完成體制轉(zhuǎn)換，就必須建立法治秩序，只有沿著法治道路前行，才能夠保證體制轉(zhuǎn)軌的順利實(shí)施。

（2）新型工業(yè)化的制度變遷模式需要法治理念的引導(dǎo)。制度變遷模式根據(jù)變遷力量來源分為外生性制度變遷和內(nèi)生性制度變遷，根據(jù)力量強(qiáng)弱分為強(qiáng)制性制度變遷和誘致性制度變遷。〔4〕中國從1949年建國以來完成了第一次強(qiáng)制性制度變遷，建立了社會(huì)主義，確立了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的工業(yè)化模式。〔5〕1978年開始了第二次強(qiáng)制性制度變遷實(shí)施改革開放，開始向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，工業(yè)化也開始轉(zhuǎn)向新型工業(yè)化。這兩次制度變遷都是政府主導(dǎo)的外生性變遷。如前所述，新型城市化的體制背景是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，隨著市場(chǎng)體制的逐步建立，制度變遷模式就要逐步從外生性的、強(qiáng)制性的制度變遷模式轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)生性的、誘致性的制度變遷模式上來。而這契合了法治的基本理念，因?yàn)榉ㄖ卧谥贫茸冞w上的本質(zhì)性體現(xiàn)就是要求變遷是在誘致環(huán)境中，符合內(nèi)生規(guī)律的變遷。這其中包含了以人為本、科學(xué)發(fā)展的要義。〔6〕

二、法治城市建設(shè)的成都案例

成都市作為中國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)，面臨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和新型城市化的雙重任務(wù)，這是成都法治建設(shè)的最大社會(huì)背景。研究成都法治建設(shè)，我們發(fā)現(xiàn)，它緊扣了統(tǒng)籌發(fā)展和新型城市化的主題，在法治的各大環(huán)節(jié)上，正在向現(xiàn)代法治內(nèi)涵逐步靠攏。

（一）立法環(huán)節(jié)：外生性制度變遷主導(dǎo)向內(nèi)生性制度變遷主導(dǎo)漸進(jìn)

我們觀察到成都市正在將制度變遷的主導(dǎo)權(quán)逐步轉(zhuǎn)向民間，制度產(chǎn)生的博弈過程通過廣泛的利益參與達(dá)到了符合最廣泛人民群眾的利益的目的。我們認(rèn)為這正是成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革以來最為寶貴的一次轉(zhuǎn)變，當(dāng)外生性的強(qiáng)制變遷達(dá)到基本目標(biāo)后，制度變遷就必須弱化外生性力量，而應(yīng)該重拾內(nèi)生變遷的主旋律，這樣制度才有持續(xù)的生機(jī)。

1．立法機(jī)制轉(zhuǎn)變構(gòu)成法治城市建設(shè)的邏輯起點(diǎn)

這里的立法不僅是法律層面的法，也包括政策、決策、各項(xiàng)正式制度和非正式制度。立法機(jī)制是指立法從指導(dǎo)思想、原則、立法過程的動(dòng)態(tài)運(yùn)行過程。立法機(jī)制的法治化演進(jìn)可以從利益表達(dá)方式的差異上體現(xiàn)出來。傳統(tǒng)立法模式，是從上而下的利益表達(dá)方式，即，從管理者思維層面上要求體現(xiàn)人民意志，但是實(shí)踐中，由于缺乏法治理念和具體制度的約束，往往可能出現(xiàn)民意表達(dá)不足的情況。而法治意義上的立法機(jī)制則強(qiáng)調(diào)自下而上，是在充分體現(xiàn)社會(huì)內(nèi)生性變革需求基礎(chǔ)上，通過科學(xué)、民主的利益表達(dá)機(jī)制，促進(jìn)立法充分體現(xiàn)人民群眾的意志。從這個(gè)意義上講，再健全的法制體系也只是構(gòu)成法制的一部分，而引導(dǎo)法制向法治轉(zhuǎn)變，則需要立法機(jī)制上的根本轉(zhuǎn)變。研究成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革過程，我們捕捉到了這一可貴的轉(zhuǎn)變，它構(gòu)成了法治城市建設(shè)的邏輯起點(diǎn)。

（1）決策機(jī)制的透明化、公開化。決策機(jī)制的建立健全是保障黨委政府政策、決策科學(xué)性的重要保證，其關(guān)鍵在于建立確定的民主決策程序，以制度的規(guī)范性、明確性來防止決策的隨意性，保證決策的公開性、透明性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)性、民主性。成都對(duì)決策機(jī)制的改革和完善，主要體現(xiàn)是公眾參與、專家論證和政府依法決策“三結(jié)合”的科學(xué)民主決策制度的建立健全。首先出臺(tái)了《成都市重大行政決策事項(xiàng)公示和聽證辦法》和《成都市重大行政決策事項(xiàng)專家咨詢論證辦法》，將決策的民主、公開程序納入了法定化的軌道，通過將公眾參與、專家咨詢論證和政府依法決策結(jié)合起來，在決策中廣泛地吸納了不同利益訴求，促進(jìn)了市委、市政府的依法、科學(xué)和民主決策。

（2）立法機(jī)制科學(xué)化、民主化。成都市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)程中，將全方位利益表達(dá)機(jī)制的建立納入了地方立法制度，力求在立法機(jī)制中充分吸納民情、民意，通過不同群體利益的充分表達(dá)和博弈，找到一個(gè)兼顧多方利益的平衡點(diǎn)，最終形成為社會(huì)公眾所普遍遵守的法律準(zhǔn)則。一是建立了地方立法協(xié)商制度，由成都市人大法制委、內(nèi)司委、市人大常委會(huì)法工委和市政府法制辦、市政協(xié)社法委等多部門共同參與地方立法協(xié)商；并且組建了由市政協(xié)委員、專家和特邀法學(xué)界、社科界知名專家教授共20人組成的“立法協(xié)商專家組”，對(duì)各項(xiàng)立法草案進(jìn)行立法協(xié)商、專家論證；二是擴(kuò)大了立法的公眾參與度，在立法草案提交審議之前，在網(wǎng)上向市民公開征求立法意見和建議已經(jīng)成為地方立法的必經(jīng)程序，從而提高了立法質(zhì)量，提升了立法的公信力。

（3）法制淵源擴(kuò)大化。成都市尊重群眾立法主體性還體現(xiàn)在對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約及其產(chǎn)生方式的態(tài)度和行動(dòng)上。鄉(xiāng)規(guī)民約是各地農(nóng)村民間法的重要體現(xiàn)， 是村民鄉(xiāng)民結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際和國家法律法規(guī)制定的調(diào)整本社區(qū)范圍內(nèi)人們的利益關(guān)系和維護(hù)社會(huì)秩序的具有一定自治性特點(diǎn)的社會(huì)規(guī)范。在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，成都市一方面尊重農(nóng)民對(duì)產(chǎn)權(quán)劃分方式的約定俗成，另一方面又非常重視引導(dǎo)農(nóng)民依照民主、合法、合情、合理的原則制定鄉(xiāng)規(guī)民約。充分尊重鄉(xiāng)規(guī)民約的地位，有效發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約的作用， 這既是發(fā)揮農(nóng)村民間法在農(nóng)村法治建設(shè)中的作用， 也是保障和尊重農(nóng)民的法治主體地位和立法權(quán)利、提升農(nóng)民法治素養(yǎng)和能力的有效途徑。

2．新型基層治理機(jī)制保證了立法環(huán)節(jié)利益充分表達(dá)

基層民主政治建設(shè)既是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要保障，也是法治建設(shè)的重要微觀基礎(chǔ)。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和法治成都的創(chuàng)建中，成都將基層民主政治建設(shè)作為一個(gè)重要的制度支撐，不斷創(chuàng)新基層治理機(jī)制、強(qiáng)化基層自治功能，重點(diǎn)暢通了居民利益形成和表達(dá)機(jī)制，引導(dǎo)居民積極自主參與村（社區(qū)）治理，依法構(gòu)建了合法、合理的村民民主決策和自治程序，為立法的民主化發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

（1）遵循權(quán)力制衡的法治精神，創(chuàng)建了新型基層治理組織架構(gòu)。按照民權(quán)民定、還權(quán)賦能的原則，成都在村（社區(qū)）推進(jìn)“決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離、社會(huì)職能與經(jīng)濟(jì)職能分離、政府職能與自治職能分離，完善公共服務(wù)體系和集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行機(jī)制，改進(jìn)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)方式”的“三分離、一完善、一改進(jìn)”改革，架構(gòu)了“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)”權(quán)力制衡的基層治理框架結(jié)構(gòu)。具體地說，城市社區(qū)以“兩委+公共服務(wù)站（所）”為基礎(chǔ)，在社區(qū)或院落一級(jí)增設(shè)了議事會(huì)，按照職能歸位的要求和“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”三分離的原則，建立了社區(qū)層面的社區(qū)黨支部、居民代表會(huì)/議事會(huì)、居委會(huì)治理模式，形成了以居民(代表)會(huì)為最高決策機(jī)構(gòu)、居民議事會(huì)為常設(shè)議事機(jī)構(gòu)、居委會(huì)為執(zhí)行機(jī)構(gòu)、民主監(jiān)事會(huì)為監(jiān)督機(jī)構(gòu)的城市社區(qū)治理格局；在農(nóng)村，則以組建“村民議事會(huì)”作為推進(jìn)農(nóng)村新型基層治理機(jī)制建設(shè)的著力點(diǎn)，創(chuàng)造性地構(gòu)建起了黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的，以村民自治為核心（村民議事會(huì)或村民代表會(huì)議決策、村委會(huì)執(zhí)行）、其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織廣泛參與的新型村級(jí)治理組織體系（如下圖所示），從而形成基層民主機(jī)制運(yùn)行的有力載體。

（2）強(qiáng)化基層民主議事會(huì)的程序化、規(guī)范化建設(shè)，深入貫徹落實(shí)村（居）民自治。村（居）民自治的核心在于基層民主程序的確立和運(yùn)行，這一程序的確立和運(yùn)行也正是基層民眾利益表達(dá)機(jī)制得以建立健全的重點(diǎn)之所在。在新型基層治理組織體系建構(gòu)的基礎(chǔ)上，成都更加重視民主議事和民主監(jiān)督程序的設(shè)立和規(guī)范。比如，結(jié)合農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革和村級(jí)公共服務(wù)等群眾關(guān)注的重大問題，成都創(chuàng)造性地提出了“民主程序六步法”，即對(duì)于村民自主決定村級(jí)規(guī)劃、村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理建設(shè)項(xiàng)目、資金監(jiān)管等涉及村民切身利益的重大事項(xiàng)，通過“征求意見”、“議事會(huì)討論”、“村民代表大會(huì)或村民大會(huì)決議”、“公示確認(rèn)”、“制定方案”、“建設(shè)過程和結(jié)果的評(píng)議驗(yàn)收”等六個(gè)步驟程序予以決策、施行和監(jiān)督，促使村民在民主治理的各環(huán)節(jié)中可以充分地表達(dá)意見和建議。民主程序的健全與完善，正面地引導(dǎo)基層群眾的參與，充分體現(xiàn)和彰顯了基層民主，同時(shí)也為基層法治充分反映民意提供了途徑和條件，為包括地方立法中民意的匯集和整合提供了制度性的保證。

（二）執(zhí)法環(huán)節(jié)：以組織再造和流程再造促進(jìn)現(xiàn)代法治政府建設(shè)

如果說立法是法治城市建設(shè)的邏輯起點(diǎn)，那么法治政府建設(shè)就是法治城市建設(shè)的核心環(huán)節(jié)。法治政府的核心理念就是依法限制和規(guī)范政府的權(quán)力及其運(yùn)作。成都在全面深入推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的進(jìn)程中，圍繞構(gòu)建現(xiàn)代法治政府目標(biāo)，堅(jiān)持將規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)與依法行政緊密結(jié)合，不斷規(guī)范政府行為、改進(jìn)政府服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府工作標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。

1.通過組織再造促進(jìn)政府部門合理性重組

傳統(tǒng)體制下形成的城鄉(xiāng)分治的二元政府管理體制，機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、對(duì)接不清、效率低下，成為成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)的根本性阻礙。為此，從2004年起，成都市開始了以多層面、全方位調(diào)整、精簡和整合政府機(jī)構(gòu)、部門為目標(biāo)的機(jī)構(gòu)改革。一是整合部門職能，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的大部門管理體制。新格局理順了行政職能，提升了行政效率，降低了行政成本。二是實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革。通過撤鄉(xiāng)(鎮(zhèn))并村、精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)各類人員、建立片區(qū)服務(wù)站、改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政與稅收分成制度，著重解決事權(quán)與財(cái)權(quán)的問題，提高了為農(nóng)民辦事程序化的服務(wù)能力。三是打破行政邊界，設(shè)立經(jīng)濟(jì)功能區(qū)管委會(huì)。功能區(qū)管委會(huì)的誕生，打破了原有城鄉(xiāng)行政區(qū)劃的邊界，對(duì)于有效承接街道剝離的經(jīng)濟(jì)管理職能，完善區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理體制，促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式轉(zhuǎn)變，提高基層政府公共服務(wù)能力與效率發(fā)揮了積極作用。

2.通過流程再造提升政府依法行政效率

為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，成都市從2003年起就在全市全面推行了以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的規(guī)范化服務(wù)型政府（機(jī)關(guān)）建設(shè)，其中“服務(wù)型政府”體現(xiàn)的是成都市政府職能的轉(zhuǎn)變，而“規(guī)范化”則是成都市政府探尋實(shí)現(xiàn)“為人民服務(wù)”的路徑選擇，其目標(biāo)就是通過深化行政管理體制改革，理順政府、市場(chǎng)與企業(yè)三者的關(guān)系，創(chuàng)新和完善政府運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府職能和治理模式轉(zhuǎn)變。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，成都市以提高行政效能和滿足公眾需求為導(dǎo)向，以服務(wù)流程再造為主要內(nèi)容，不斷創(chuàng)新行政管理體制和服務(wù)方式。 通過實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目分段式并聯(lián)審批，使審批時(shí)限由原來的160多個(gè)工作日壓縮為80多個(gè)工作日，所需時(shí)間全國最短；通過推行“兩集中、兩到位”，2009年各部門向政務(wù)中心窗口授權(quán)率達(dá)99.1%，現(xiàn)場(chǎng)辦結(jié)率達(dá)94.2%。數(shù)據(jù)來源于成都市2010年政府工作報(bào)告。

3.以保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)為重點(diǎn)，不斷創(chuàng)新政務(wù)公開機(jī)制

近年來成都堅(jiān)持行政決策公開，凡與群眾基本權(quán)益密切相關(guān)的重大行政決策，嚴(yán)格按制度進(jìn)行，并將結(jié)果及時(shí)公開。實(shí)行政務(wù)服務(wù)公開，在全市電力、自來水、燃?xì)狻⒐坏裙闷笫聵I(yè)單位以及學(xué)校、醫(yī)院等推行辦事公開，建立首問責(zé)任制、一次性告知制、辦事承諾制、示證上崗制、外出告知代理制等“五項(xiàng)制度”，公布服務(wù)和管理標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督電話、服務(wù)指南等，強(qiáng)化行政監(jiān)督公開。同時(shí)，落實(shí)政府信息公開，頒布了《成都市人民政府信息公開目錄》、《成都市人民政府信息公開指南》，建立新聞發(fā)言人制度。2009年，全市各級(jí)行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開政府信息103 萬余條，受理政府信息公開申請(qǐng)1023件，全部予以答復(fù)。數(shù)據(jù)來源于成都市法制辦提供的調(diào)查數(shù)據(jù)。

（三）司法環(huán)節(jié)：保障法治內(nèi)涵得以真正踐行，減少制度變遷帶來的社會(huì)震蕩

1．圍繞司法公正進(jìn)行的改革是法治內(nèi)涵得以踐行的終極保證

公平正義是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的核心價(jià)值理念，也是法治建設(shè)的首要價(jià)值追求。而司法公正作為社會(huì)公平正義的重要防線，對(duì)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展具有重大現(xiàn)實(shí)意義，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革提供強(qiáng)有力的司法保障。成都法院系統(tǒng)針對(duì)審判管理工作中“審判權(quán)和審判管理權(quán)混同、審判權(quán)行政權(quán)和審判管理權(quán)邊緣化”等突出問題和不利于司法公信度建立的現(xiàn)實(shí)狀況，于2007年開始試點(diǎn)，并于2009年全面推進(jìn)了以信息化為支撐、以“審判權(quán)與審判管理權(quán)”為核心的審判管理改革。

（1）明確“兩權(quán)”權(quán)責(zé)，規(guī)范“兩權(quán)”運(yùn)行。一是對(duì)審判權(quán)與審判管理權(quán)的各自權(quán)責(zé)進(jìn)行了區(qū)分，出臺(tái)《關(guān)于構(gòu)建審判權(quán)與審判管理權(quán)有效運(yùn)行制約監(jiān)督工作機(jī)制的意見》及實(shí)施細(xì)則，明確了審判組織對(duì)案件行使審判權(quán)，審判機(jī)構(gòu)對(duì)審判活動(dòng)行使管理權(quán)，分別規(guī)定了審判組織、審判人員、審判輔助人員的職責(zé)，梳理了78項(xiàng)審執(zhí)責(zé)權(quán)點(diǎn)；分別規(guī)定了院長、庭長、審委會(huì)專職委員的管理職責(zé)，設(shè)置了66項(xiàng)審執(zhí)管理責(zé)權(quán)點(diǎn)。二是規(guī)范了審判權(quán)與審判管理權(quán)的行使方式，明確審判權(quán)的行使方式主要是案件審理、合議、判決等；審判管理權(quán)的行使方式主要是審查審核、復(fù)議建議、簽署文書、旁聽庭審、列席合議、查閱卷宗、聽取報(bào)告等。通過權(quán)責(zé)的劃分，理清了審判組織與審判機(jī)構(gòu)行使權(quán)力的關(guān)系，即審判管理權(quán)對(duì)裁判權(quán)的行使具有監(jiān)督權(quán)，對(duì)案件的實(shí)體處理結(jié)果有指導(dǎo)權(quán)，但不能代替裁判權(quán)，形成了權(quán)力規(guī)范化、職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)化、監(jiān)督過程化的管理模式。

（2）構(gòu)建了保障“兩權(quán)”有效運(yùn)轉(zhuǎn)的配套體系。為了保障審判權(quán)和審判管理權(quán)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，成都中院依托信息化技術(shù)，構(gòu)建了案件流程監(jiān)控、案件質(zhì)量與效果綜合評(píng)估、案件質(zhì)量評(píng)查的立體、動(dòng)態(tài)、規(guī)范的管理框架。一是建立案件流程監(jiān)控體系。以法定完成時(shí)限為依據(jù)，以時(shí)限管理為核心，以時(shí)限警示、時(shí)限通報(bào)和節(jié)點(diǎn)凍結(jié)為內(nèi)容，以計(jì)算機(jī)管理為手段，對(duì)案件在審判、執(zhí)行各程序性環(huán)節(jié)的運(yùn)行情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤、監(jiān)控和管理；二是建立案件質(zhì)量與效率綜合評(píng)估體系。通過建立審判質(zhì)效的量化模型，即通過確定構(gòu)成審判公正、審判效率和審判效果的31個(gè)指標(biāo)、所占權(quán)數(shù)以及合成方法，運(yùn)用多指標(biāo)綜合評(píng)價(jià)的技術(shù)方法，由計(jì)算機(jī)自動(dòng)生成反映審判質(zhì)效的評(píng)估值，對(duì)法院整體和各類審判工作質(zhì)效、各審判業(yè)務(wù)部門和各審執(zhí)人員審判工作質(zhì)效進(jìn)行評(píng)估和引導(dǎo)；三是建立案件質(zhì)量檢查評(píng)價(jià)體系。采用常規(guī)評(píng)價(jià)、重點(diǎn)評(píng)查、專項(xiàng)評(píng)查等手段，對(duì)法官審結(jié)歸檔的案件進(jìn)行規(guī)范化、制度化的考核檢查，評(píng)定案件質(zhì)量等次。三大體系以信息化為支撐，整體形成了量化評(píng)價(jià)兩權(quán)行使效果的模式和系統(tǒng)，促進(jìn)了審判管理的完善。

“兩權(quán)改革”使法院的內(nèi)部資源得到了整合和配置，法官的審判權(quán)和院庭長的管理權(quán)得到有效行使和監(jiān)督，司法質(zhì)量和效率不斷提高，司法公信度較大程度提升。“兩權(quán)改革”以來，成都兩級(jí)法院的服判息訴率穩(wěn)步上升，達(dá)到近90%，案件被上級(jí)法院改判和發(fā)回重審率降至五年來最低，審判質(zhì)量明顯提高；涉訴信訪案件大幅減少，2008年比2007年下降46.7%，2009年同比又下降了1.42%，社會(huì)評(píng)價(jià)普遍趨好。數(shù)據(jù)來源于成都市中級(jí)人民法院提供的相關(guān)資料。

2． “大調(diào)解機(jī)制”的構(gòu)建和完善形成制度變遷的減震器

運(yùn)用法律手段來調(diào)解利益沖突和社會(huì)矛盾是法治建設(shè)的一個(gè)重要目標(biāo)和任務(wù)。成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展步入“深水區(qū)”之后，隨著農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、公共服務(wù)和社會(huì)管理供給等涉及重大利益調(diào)整改革的推進(jìn)，利益分化整合進(jìn)一步加劇，多元化的利益訴求進(jìn)一步凸顯，迫切需要建立多元化的糾紛調(diào)解機(jī)制，及時(shí)化解社會(huì)矛盾糾紛、減輕城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的社會(huì)震蕩和維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。應(yīng)對(duì)這種新形勢(shì)的需要，成都結(jié)合地方實(shí)際積極探索構(gòu)建了“預(yù)防為主、調(diào)解優(yōu)先”的多元化社會(huì)矛盾糾紛解決機(jī)制（大調(diào)解機(jī)制）。

(1)建立了“行政調(diào)解、司法調(diào)解和人民調(diào)解”有機(jī)聯(lián)系的大調(diào)解工作機(jī)制。在全省率先開通了網(wǎng)上申請(qǐng)行政復(fù)議系統(tǒng)，拓寬了行政復(fù)議受理渠道；改進(jìn)了行政復(fù)議審理方式，積極探索了實(shí)行行政復(fù)議集中審理的工作方法；法院推行“一案三建議”制度（即案前建議行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭，案中建議雙方協(xié)調(diào)和解，案后建議行政機(jī)關(guān)進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法行為），積極化解行政爭議。此外，建立了以縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（社區(qū)）調(diào)解委員會(huì)三級(jí)組織為支撐，以聯(lián)系點(diǎn)和聯(lián)絡(luò)員為紐帶，以提供法律咨詢服務(wù)、實(shí)施司法救助、調(diào)處民間糾紛、指導(dǎo)民事調(diào)解等工作為主要內(nèi)容的“司法為民三級(jí)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”。全市所有街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建了規(guī)范化的街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）人民調(diào)解委員會(huì)，全部達(dá)到“六有”（有人民調(diào)解委員會(huì)標(biāo)識(shí)牌、有相對(duì)固定的工作場(chǎng)所、有印章、有調(diào)解及回訪等記錄簿、有檔案、有學(xué)習(xí)資料）、“四落實(shí)”（即組織、制度、工作、經(jīng)費(fèi)四落實(shí)）；100%的村（社區(qū)）建立了人民調(diào)解委員會(huì)。截止2009年，全市共計(jì)建立人民調(diào)解委員會(huì)4489個(gè)，有人民調(diào)解員39139人，基本形成了遍布廣大城鄉(xiāng)的人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)體系。①

(2)集中開展了“大接訪、大調(diào)解、大援助”化解矛盾糾紛專項(xiàng)活動(dòng)。信訪、司法行政等部門共同開展了信訪問題治理和“春風(fēng)化雨”人民調(diào)解等專項(xiàng)活動(dòng)，全年非正常上訪事件依法處置率達(dá)100%，調(diào)解糾紛成功率為98%；各級(jí)調(diào)解組織根據(jù)社會(huì)矛盾糾紛發(fā)生的規(guī)律和特點(diǎn)摸索建立了糾紛調(diào)解調(diào)處機(jī)制。多元化調(diào)解機(jī)制的建立健全與各項(xiàng)矛盾糾紛專項(xiàng)活動(dòng)的開展，及時(shí)有效地化解了民間矛盾糾紛和消除了基層不穩(wěn)定因素。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年以來，全市共調(diào)解各類糾紛173860件，制止和調(diào)處群體性事件5678件。②

（四）法律宣傳：由“重普法輕治理”向“普法與治理均衡并重”轉(zhuǎn)變

法治成都建設(shè)堅(jiān)持普法和治理并重。在不斷革新法制宣傳教育方式方法、全面落實(shí)“五五”普法規(guī)劃并取得顯著成績的同時(shí)，重點(diǎn)推進(jìn)、著意加強(qiáng)多層次、多領(lǐng)域的依法治理：深化規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)，促進(jìn)法治政府建設(shè)；大力開展農(nóng)村、社區(qū)、學(xué)校、企業(yè)等基層依法治理，增強(qiáng)群眾依法參與基層社會(huì)事務(wù)和公共管理的能力； 深入開展行業(yè)依法治理，切實(shí)提高行業(yè)執(zhí)法水平，規(guī)范行業(yè)管理；加強(qiáng)了大調(diào)解機(jī)制和工作體系建設(shè)，集中開展了“大接訪、大調(diào)解、大援助”化解矛盾糾紛專項(xiàng)活動(dòng)等等。依法治理工作基礎(chǔ)扎實(shí)，推進(jìn)有力，取得了明顯的成效，為將成都建成全國一流的法治城市夯實(shí)了堅(jiān)實(shí)的工作基礎(chǔ)。因此，普法與治理均衡并舉，整體推進(jìn)，一手抓普法，一手抓依法治理，對(duì)法治城市建設(shè)至關(guān)重要，應(yīng)普治并重，整體推進(jìn)普法依法治理工作。

三、成都案例啟示和中國法治城市建設(shè)的路徑選擇

法治成都建設(shè)是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下推進(jìn)的，具有鮮明的時(shí)代特征和地方特色，但同時(shí)也蘊(yùn)涵著一定的轉(zhuǎn)型時(shí)期法治國家和法治城市建設(shè)中的普適性規(guī)律。通過成都案例的研究，給了我們巨大的啟示：

（一）制度變遷模式由政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷模式向誘致性制度變遷模式漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌是城市法治建設(shè)的基本道路

法治成都建設(shè)昭示著中國城市法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)在最初單一的政府主導(dǎo)型強(qiáng)制性制度變遷后，逐步轉(zhuǎn)軌為內(nèi)生性的、自下而上的需求誘致性制度變遷。

1．立法機(jī)制的轉(zhuǎn)變是制度變遷方式轉(zhuǎn)換的起點(diǎn)

立法的透明化、民主化、公開化，對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約的尊重等立法機(jī)制的轉(zhuǎn)變，使各博弈主體自立法活動(dòng)伊始便有機(jī)會(huì)廣泛加入到利益訴求的表達(dá)過程之中。通過相關(guān)利益主體的充分博弈，使立法活動(dòng)充分滿足絕對(duì)多數(shù)人的利益需求，而立法者，如政府，在這一博弈過程中則主要作為博弈規(guī)則的制定者，通過正當(dāng)法律程序，對(duì)立法過程的合法性進(jìn)行監(jiān)督，而不是過多介入到市場(chǎng)主體、社會(huì)主體的博弈之中，制度的產(chǎn)生主要來自于內(nèi)部主體的充分博弈。這一內(nèi)生的、符合最廣大群眾利益、耗費(fèi)最低執(zhí)行成本的制度生成方式，體現(xiàn)了從傳統(tǒng)的強(qiáng)制性制度變遷向誘致性制度變遷的轉(zhuǎn)型。

2．規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)是制度變遷方式轉(zhuǎn)型的核心環(huán)節(jié)

“規(guī)范化服務(wù)型政府”建設(shè)的實(shí)質(zhì)是建立法治政府，換言之，是建立陽光政府、有限政府、誠信政府和責(zé)任政府，實(shí)現(xiàn)由全能政府向有限政府、管制行政向服務(wù)行政、行政行為由隨意向科學(xué)規(guī)范的根本性轉(zhuǎn)變。在有限政府建設(shè)中，將政府的基本職能限制在提供市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)無法自動(dòng)實(shí)現(xiàn)的公共物品的有效配置上，保障政府行為只發(fā)生在公共領(lǐng)域而不是擴(kuò)張到私人領(lǐng)域，限制政府過多介入到微觀主體運(yùn)行過程之中，讓市場(chǎng)力量充分介入利益博弈，逐漸衍生出更加符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生規(guī)律的制度。此外，在市民社會(huì)的某些公共領(lǐng)域，政府也應(yīng)日益尊重社會(huì)自治的基本規(guī)律，逐漸有意識(shí)地退出，使基層自治組織及行業(yè)組織的自我治理功能得以較大發(fā)揮和體現(xiàn)，促進(jìn)社會(huì)自我治理機(jī)制的構(gòu)建。

3．以誘導(dǎo)方式逐步改變微觀主體的行為模式

社會(huì)成員對(duì)待法律的態(tài)度應(yīng)該由外在壓力轉(zhuǎn)化為內(nèi)在動(dòng)力，法治觀念內(nèi)化于心、外踐于行，由心理層面轉(zhuǎn)化為行為層面，自覺學(xué)法守法用法的社會(huì)氛圍和良好風(fēng)尚逐漸形成。同時(shí)，依法行政也應(yīng)由外在要求向內(nèi)在追求轉(zhuǎn)變，行政機(jī)關(guān)工作人員成為依法行政行為準(zhǔn)則的自覺實(shí)踐者，由自上而下的政府推動(dòng)向政府與群眾之間上下齊動(dòng)轉(zhuǎn)變。此外，市場(chǎng)主體自發(fā)推行的“依法治店”、“依法治企”等依法治理改革，也在某種程度上體現(xiàn)了民間主體的內(nèi)生性法治需求，使法治創(chuàng)造性地融入了基層單元的日常管理，化作了每一個(gè)人都可理解的日常行動(dòng)。

4．科學(xué)的社會(huì)評(píng)價(jià)體系是實(shí)現(xiàn)誘致性制度變遷的有效工具

法治城市建設(shè)要求構(gòu)建相對(duì)科學(xué)完備具體的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，將工作標(biāo)準(zhǔn)和考核辦法的法治要求合理細(xì)化量化，為正確評(píng)價(jià)、合理引導(dǎo)法治政府建設(shè)提供行之有效的判斷標(biāo)準(zhǔn)。而人民群眾成為依法行政的重要參與者之后必然會(huì)引發(fā)對(duì)現(xiàn)有法治運(yùn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)模式的挑戰(zhàn)和變革。因此，評(píng)價(jià)體系的建構(gòu)應(yīng)堅(jiān)持民本思想，更多植入民意，建立更能為人民認(rèn)可接受的衡量標(biāo)準(zhǔn)。人民的評(píng)價(jià)是衡量法治建設(shè)成效的最高標(biāo)準(zhǔn)。成都經(jīng)驗(yàn)表明，我國的法治城市建設(shè)應(yīng)改變重強(qiáng)制性制度變遷輕誘致性制度變遷的老舊心態(tài)，在推進(jìn)政府主導(dǎo)的法治制度變遷的同時(shí)，鼓勵(lì)引導(dǎo)扶持內(nèi)生性誘致性制度變遷，實(shí)現(xiàn)逐步轉(zhuǎn)軌。

（二）法治城市建設(shè)要兼顧國家法治系統(tǒng)和地方城市發(fā)展

法治是從本國歷史、現(xiàn)實(shí)和國情出發(fā)所做出的自主選擇，要求法治普遍規(guī)律與具體國情創(chuàng)造性地結(jié)合，同樣，法治城市建設(shè)必須貫徹國家意志，但是也需要因時(shí)因地制宜，與城市的具體實(shí)際相結(jié)合，針對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)生活現(xiàn)實(shí)的特點(diǎn)，探索最有利于推進(jìn)城市法治化進(jìn)程的制度與方法。

1．法治城市建設(shè)必須根植于城市的經(jīng)濟(jì)文化土壤之上

我國法治城市建設(shè)是在國家特定歷史時(shí)期和特定背景下展開的，所以應(yīng)充分考慮中國特色和地方實(shí)際，從當(dāng)?shù)貙?shí)情出發(fā)，既堅(jiān)持法治，又彰顯城市自身的鮮明特色。成都經(jīng)驗(yàn)表明，將法治城市建設(shè)與城市自身的發(fā)展定位緊密結(jié)合是極其必要和關(guān)鍵的，各地情況千差萬別，城市法治建設(shè)實(shí)踐切忌照抄照搬，否則就會(huì)流于形式。而應(yīng)服務(wù)于城市具體的發(fā)展定位和目標(biāo)，為其提供切實(shí)有力的法治保障，適應(yīng)其特有的法治需求，二者相輔相成、相互促進(jìn)，方能形成良性互動(dòng)的發(fā)展格局。

2．法治城市建設(shè)應(yīng)統(tǒng)籌兼顧

法治是一項(xiàng)規(guī)模宏大的系統(tǒng)工程，必須對(duì)立法、執(zhí)法、司法、守法、普法、法律監(jiān)督等法治的各環(huán)節(jié)全面規(guī)劃，整體推進(jìn)。在特定時(shí)期可以集中力量重點(diǎn)加強(qiáng)某些薄弱環(huán)節(jié)或關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但法治單項(xiàng)建設(shè)應(yīng)當(dāng)以整體推動(dòng)為基礎(chǔ)、做到統(tǒng)籌兼顧。 法治城市建設(shè)是國家法治統(tǒng)一前提下的地方依法治理，因此，應(yīng)具備正確的大局觀，在積極發(fā)展自身的同時(shí)，兼顧國家整體及其他省市的利益，杜絕地方保護(hù)主義等短視行為，從整體利益和長遠(yuǎn)利益出發(fā)，引領(lǐng)服從服務(wù)于國家發(fā)展大局的宏觀思考。與此同時(shí)，法治建設(shè)要在法制宣傳、法律服務(wù)等法治建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)方面始終保持城鄉(xiāng)法治的均衡發(fā)展。尤其要重視基層法律服務(wù)資源能否及時(shí)適應(yīng)農(nóng)村市場(chǎng)化和城鎮(zhèn)化的需要、能否充分滿足群眾需求的問題，把法律服務(wù)納入到城鄉(xiāng)一體公共服務(wù)及各級(jí)政府公共財(cái)政預(yù)算之內(nèi)，在人才、資金、政策等方面向基層、向鄉(xiāng)村傾斜，切實(shí)保障城鄉(xiāng)群眾共享均衡法律服務(wù)，惟有如此，方能真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)法治文明的共同繁榮。

（三）法治城市建設(shè)視角下的中國地方法治建設(shè)路徑選擇

1. 地方法治系統(tǒng)和國家法治系統(tǒng)良性互動(dòng)

法治城市建設(shè)是隸屬于國家法治大系統(tǒng)中的子系統(tǒng)。根據(jù)系統(tǒng)論的要求，子系統(tǒng)的運(yùn)行必須遵從上級(jí)系統(tǒng)的目標(biāo)，而上級(jí)系統(tǒng)則要給予子系統(tǒng)以充分而必要的支持。因此法治城市建設(shè)必須在國家法治建設(shè)規(guī)劃中，構(gòu)建自身的建設(shè)目標(biāo)，這就要求，法治城市建設(shè)必須遵從國家大的憲政框架，尊重國家基本政治、經(jīng)濟(jì)制度，任何小的制度創(chuàng)新，都必須在國家法治的框架范圍內(nèi)進(jìn)行。同時(shí)，國家法治系統(tǒng)理應(yīng)給予法治城市建設(shè)以充分和必要的授權(quán)。以成都為例，成都作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)，需要在爭取法律授權(quán)和加強(qiáng)地方立法方面有所作為，諸如農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、社會(huì)保障制度、戶籍制度、金融制度、規(guī)劃制度、產(chǎn)業(yè)布局制度、環(huán)境保護(hù)制度、行政區(qū)劃制度等各方面完善法制。爭取法律授權(quán)或加強(qiáng)地方性立法的意義在于：一是用法制的形式及時(shí)鞏固了試驗(yàn)區(qū)改革的成果，以避免用層級(jí)低的規(guī)范性文件或未經(jīng)公布的內(nèi)部文件作改革依據(jù)的做法；二是制度創(chuàng)新正是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的光榮使命所在，可以為國家修改相關(guān)法律提供成熟的具有普遍意義的制度性經(jīng)驗(yàn)。

2．執(zhí)法理性和立法理性共同推進(jìn)

這里指的理性就是指法治精神在各個(gè)法治建設(shè)環(huán)節(jié)中的集中體現(xiàn)。作為一個(gè)從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的國家，為了體現(xiàn)國家權(quán)威，我們過去在法治建設(shè)過程中，更多的是追求法制建設(shè)。法制建設(shè)，就其環(huán)節(jié)是“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，其核心價(jià)值是要體現(xiàn)法律的權(quán)威性，要求公民絕對(duì)尊崇法制。應(yīng)該說培育了公民的遵紀(jì)守法意識(shí)，是法治建設(shè)的重要一步。但是，這種法制建設(shè)的含義，和現(xiàn)在的法治精神還有較大的差距。其關(guān)鍵問題就是立法中的法治精神沒有得到體現(xiàn)。中國立法環(huán)節(jié)的部門利益問題的根本在于立法缺少法治精神。立法理性要求成都在建設(shè)法治城市過程中， 在政府主導(dǎo)制度變遷的同時(shí)，更廣地推進(jìn)誘致性制度變遷。在立法環(huán)節(jié)上更加充分地體現(xiàn)立法民主化，尊崇人民的主體性，更加廣泛地?cái)U(kuò)大公眾參與性。由此，公平、正義的法治理念才會(huì)真正浸潤在法治城市的建設(shè)過程中。

3．法治文化培育和法治理念教育俱進(jìn)

從1980年代的我國學(xué)界對(duì)“法治”與“法制”、“法治”與“德治”的討論到2006年社會(huì)主義法治理念的提出，全國法治的宣傳教育突出的是理念的灌輸，在具體的法治建設(shè)中，也以理念的教育為先導(dǎo)。應(yīng)該承認(rèn)，經(jīng)過這幾年的努力，市民的法律意識(shí)有了很大的提高。但是法治理念僅僅靠對(duì)民眾進(jìn)行教育是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，我們需要在繼承傳統(tǒng)文化精華的基礎(chǔ)上，形成有本土特色的法治文化，在有著濃重的法律文化的氛圍中，樹立法治理念，形成法律信仰。其實(shí)質(zhì)是超越單純的法治理念教育，而努力營造一種法律文化，讓民眾在這法律文化的氛圍中形成一種珍視和愛護(hù)法律的態(tài)度、讓官員在權(quán)力的邊界內(nèi)正確行使自己手中的權(quán)力。只有通過這樣的法律文化的熏陶，法治化才有可能最終獲得人們內(nèi)心道德信念的支撐，喚起人們對(duì)法律獻(xiàn)身的激情與熱忱。

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（責(zé)任編輯：何進(jìn)平）