城市化發(fā)展的新定位與戰(zhàn)略調(diào)整

〔摘要〕 未來(lái)數(shù)十年我國(guó)城市化發(fā)展將步入高峰時(shí)期，成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的核心。基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的需要，城市化發(fā)展不僅應(yīng)在經(jīng)濟(jì)層面上優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，平衡投資與消費(fèi)的關(guān)系，提高資源的利用效率并減小對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響，完善城市的整體功能，還應(yīng)重新認(rèn)識(shí)政府在城市化中的地位和作用。不論是行政驅(qū)動(dòng)力還是市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)力，在支配城市化發(fā)展過(guò)程中都會(huì)出現(xiàn)一定程度的失靈，關(guān)鍵在于協(xié)調(diào)兩者在城市化過(guò)程中的地位和功能。

〔關(guān)鍵詞〕 發(fā)展方式轉(zhuǎn)變；擴(kuò)大內(nèi)需；城市化；集約經(jīng)濟(jì)；都市圈

〔中圖分類號(hào)〕F291.1 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1000-4769（2011）05－0043－03

一、我國(guó)城市化需要重新定位

城市化作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中必然經(jīng)歷的過(guò)程，其發(fā)展道路的選擇受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的影響，在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式下，城市化呈現(xiàn)不同的發(fā)展模式；而城市化作為集約型經(jīng)濟(jì)，隨著發(fā)展的不斷深入，又推動(dòng)著發(fā)展方式向更加集約的方向轉(zhuǎn)變，兩者相互促進(jìn)。“十二五”規(guī)劃提出全面推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，這將對(duì)我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)形成的城市化發(fā)展道路和城市化發(fā)展模式產(chǎn)生重要影響。城市化需要在發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中重新定位，尋求新的發(fā)展方向，實(shí)現(xiàn)新的模式創(chuàng)新。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式也會(huì)在城市化重新定位和發(fā)展中獲得新的支撐性力量，推動(dòng)發(fā)展方式的順利轉(zhuǎn)換。

1.城市功能要求定位準(zhǔn)確

城市功能體現(xiàn)城市長(zhǎng)期發(fā)展的方向以及在區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位和作用，所以，不同的城市其主導(dǎo)功能各有差異。新的發(fā)展方式要求注重城市經(jīng)濟(jì)效益，突出城市的社會(huì)功能，明確城市是人口、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、人文歷史等多功能的綜合體，而不僅僅是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)動(dòng)機(jī)。所以，城市發(fā)展要明確功能定位，充分發(fā)揮城市的區(qū)域經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，發(fā)展自身特點(diǎn)。同時(shí)，要把握好城市功能的專業(yè)性和復(fù)合化尺度，既避免城市功能結(jié)構(gòu)過(guò)于單一造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力不足，又避免功能結(jié)構(gòu)趨同，造成城市發(fā)展的重復(fù)建設(shè)，缺少創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)。

2.城市空間需要范圍明確

城市空間實(shí)際上就是城市發(fā)展的輻射區(qū)域，不同的城市區(qū)位、城市空間所主導(dǎo)的職能空間范圍有很大差異。只有了解城市的腹地范圍和區(qū)域界限，才有利于對(duì)城市發(fā)展進(jìn)行整體合理規(guī)劃，明確應(yīng)該發(fā)展怎樣的城市規(guī)模最合適。但是，在傳統(tǒng)發(fā)展模式下，城市規(guī)模和范圍的擴(kuò)大不但沒有實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，部分大城市反而陷入了規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的陷阱。因此，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變時(shí)期，城市發(fā)展需要整合區(qū)域內(nèi)各級(jí)城市的經(jīng)濟(jì)能量，建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，例如發(fā)展都市圈經(jīng)濟(jì)，發(fā)揮城市化的集約性，明確城市等級(jí)和輻射空間，推動(dòng)區(qū)域內(nèi)各級(jí)城市的協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的規(guī)模效益。

3.城市產(chǎn)業(yè)需要優(yōu)化創(chuàng)新

城市產(chǎn)業(yè)是城市生存和發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而且與城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向相一致，決定著城市屬性和特征，也影響著城市發(fā)展的活力和效益。城市產(chǎn)業(yè)的定位是在綜合考慮資金、技術(shù)、人才、市場(chǎng)等因素基礎(chǔ)上，確定城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐點(diǎn)。因此，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的形勢(shì)下，城市產(chǎn)業(yè)定位不能局限在傳統(tǒng)的工業(yè)和制造業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域范圍內(nèi)，應(yīng)通過(guò)科技新成果發(fā)展技術(shù)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)和知識(shí)型產(chǎn)業(yè)，以科技改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)進(jìn)而帶動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)，建設(shè)低碳城市，增強(qiáng)城市發(fā)展的活力和效益是城市產(chǎn)業(yè)定位的關(guān)鍵。

二、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變下城市化發(fā)展面臨的戰(zhàn)略調(diào)整

1.城市化發(fā)展重點(diǎn)由外需向內(nèi)外需相結(jié)合方向轉(zhuǎn)變

堅(jiān)持?jǐn)U大內(nèi)需與穩(wěn)定外需相結(jié)合，既能增強(qiáng)抵御經(jīng)濟(jì)危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的能力，也是在我國(guó)全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型時(shí)期，對(duì)城市化發(fā)展的內(nèi)在要求。隨著城市化進(jìn)程加快，城市消費(fèi)需求進(jìn)入一個(gè)持續(xù)上升過(guò)程，要實(shí)現(xiàn)城市化平穩(wěn)較快發(fā)展，必須立足于擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求，而不能將擴(kuò)大需求、實(shí)現(xiàn)內(nèi)外供求平衡的目標(biāo)放在外部需求上。這次經(jīng)濟(jì)危機(jī)所導(dǎo)致的國(guó)際市場(chǎng)需求的大幅萎縮，對(duì)我國(guó)外需經(jīng)濟(jì)造成巨大沖擊，在此背景下，擴(kuò)大內(nèi)需經(jīng)濟(jì)并不意味著放棄外需經(jīng)濟(jì)，而是要在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，發(fā)展可控的外需經(jīng)濟(jì)，使之成為城市化發(fā)展的外在拉動(dòng)力。由于擴(kuò)大內(nèi)需是一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程，所以在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期仍然需要繼續(xù)發(fā)揮外需對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用，變過(guò)度依賴外需經(jīng)濟(jì)向可控的外需經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)外需經(jīng)濟(jì)的可調(diào)可控、靈活發(fā)展，減小或者避免因外部市場(chǎng)波動(dòng)對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)以及城市化發(fā)展造成負(fù)面影響。

2.城市化發(fā)展動(dòng)力由投資驅(qū)動(dòng)向投資與消費(fèi)聯(lián)合驅(qū)動(dòng)方向轉(zhuǎn)變

2008年全球金融危機(jī)引發(fā)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)暴露出我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式中存在的深層次問(wèn)題，即投資過(guò)剩而有效需求不足，嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。隨著國(guó)內(nèi)需求與國(guó)外需求結(jié)構(gòu)的變化，通過(guò)促進(jìn)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)和刺激消費(fèi)增長(zhǎng)成為推動(dòng)我國(guó)城市化發(fā)展的必然選擇，也是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要手段。城市是消費(fèi)的主要載體，只有提升居民的邊際消費(fèi)傾向、擴(kuò)大居民消費(fèi)總量，實(shí)現(xiàn)真正意義上的國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求擴(kuò)張，才能使消費(fèi)成為推動(dòng)城市化發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)力，也是我國(guó)構(gòu)建消費(fèi)型大國(guó)的戰(zhàn)略性選擇。未來(lái)隨著我國(guó)中產(chǎn)階級(jí)不斷壯大，這部分人群將成為我國(guó)城市消費(fèi)的主力軍。城鄉(xiāng)居民收入的提高，增加了對(duì)住房、汽車、高檔電器等消費(fèi)品的需求，居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)開始從日用消費(fèi)品向耐用消費(fèi)品轉(zhuǎn)變，大額消費(fèi)支出持續(xù)攀升，逐步體現(xiàn)出消費(fèi)在城市化發(fā)展過(guò)程中的推動(dòng)作用。

當(dāng)然，在較長(zhǎng)的發(fā)展時(shí)期里，投資依然是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和城市化發(fā)展的基礎(chǔ)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變時(shí)期，應(yīng)重點(diǎn)調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，改變投資方向。將投資重點(diǎn)向公共產(chǎn)品尤其是社會(huì)性公共產(chǎn)品傾斜，加大對(duì)民生工程的投資。此外，要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的支持，利用科技改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造城市發(fā)展新的增長(zhǎng)點(diǎn)，加快用科技創(chuàng)新手段推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，推動(dòng)城市化發(fā)展從投資驅(qū)動(dòng)向投資與消費(fèi)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

3.城市化發(fā)展方向由“高碳化”向“低碳化”轉(zhuǎn)變

在傳統(tǒng)的粗放式經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式下，城市發(fā)展的“高碳化”是其明顯特征。而低碳經(jīng)濟(jì)不僅涉及技術(shù)革命，還會(huì)影響和牽動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革，并且將是未來(lái)相當(dāng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會(huì)制度創(chuàng)新的發(fā)展方向。城市“低碳化”發(fā)展不是一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略性要求，實(shí)現(xiàn)城市“低碳化”不僅是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要推手，更是后危機(jī)時(shí)代提升綜合競(jìng)爭(zhēng)力和爭(zhēng)奪國(guó)際話語(yǔ)權(quán)的關(guān)鍵。在新形勢(shì)下，構(gòu)建低碳經(jīng)濟(jì)、低碳交通、低碳環(huán)境、低碳建筑、低碳社區(qū)和低碳家庭“六位一體”的城市發(fā)展全新模式將成為中國(guó)城市化發(fā)展的新目標(biāo)。〔1〕

4.城市化發(fā)展機(jī)制由政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)方向轉(zhuǎn)變

城市化作為一種集約型發(fā)展方式，在我國(guó)并沒有體現(xiàn)出其集約經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，反而表現(xiàn)出以資源消耗和環(huán)境污染為代價(jià)的粗放式發(fā)展特征。從本質(zhì)上講，城市的產(chǎn)生源于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在需要，是伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自然演化的動(dòng)態(tài)結(jié)果，城市化的集約經(jīng)濟(jì)特征需要通過(guò)市場(chǎng)的作用才能實(shí)現(xiàn)。完善的市場(chǎng)機(jī)制是城市化發(fā)展的主要推動(dòng)力，這是發(fā)達(dá)國(guó)家城市化過(guò)程中共有的規(guī)律。而我國(guó)城市化伊始便是處在政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，受到高度行政干預(yù)，市場(chǎng)機(jī)制并不完善。政府作用是否有利于推動(dòng)城市化發(fā)展，主要取決于相關(guān)的制度、政策和戰(zhàn)略是否符合城市化發(fā)展的基本規(guī)律。在全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的“十二五”期間，政府轉(zhuǎn)型十分重要，尤其需要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制由政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)型，將更多的職能讓位于市場(chǎng)，從“指揮型”政府向“服務(wù)型”政府角色轉(zhuǎn)變。隨著我國(guó)城市化進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，市場(chǎng)化改革也不斷深入，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中市場(chǎng)力作用越來(lái)越明顯，城市化的集約經(jīng)濟(jì)功能將逐步體現(xiàn)，進(jìn)而有利于進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

5.城市化發(fā)展模式由“小城鎮(zhèn)”向“都市圈”轉(zhuǎn)型

隨著經(jīng)濟(jì)全球化與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的深入發(fā)展，以大城市為中心、以區(qū)域城市群為主體的都市圈經(jīng)濟(jì)成為世界城市發(fā)展的主旋律，也是西方國(guó)家特別是美日等國(guó)城市和城市化發(fā)展的主要模式。都市圈對(duì)周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的吸引和輻射效應(yīng)提升了中心城的競(jìng)爭(zhēng)力和經(jīng)濟(jì)勢(shì)能，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。〔2〕“重點(diǎn)發(fā)展小城鎮(zhèn)”是在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式下提高城市化水平的權(quán)宜之計(jì)，并不符合我國(guó)的實(shí)際。我國(guó)人口眾多資源匱乏，而小城鎮(zhèn)屬于低密度、分散化、非緊湊的城市化形態(tài)，難以成為我國(guó)城市化發(fā)展的主要模式。城市化的實(shí)質(zhì)是要素在空間上的聚集過(guò)程，并提高了要素的利用效率，而都市圈則將這個(gè)過(guò)程推到更高的一個(gè)層次。由于區(qū)域有限而選擇壓縮式空間格局能夠獲得更高的效益，所以，日本城市化表現(xiàn)為高度的集中發(fā)展模式，反觀我國(guó)三大都市圈對(duì)GDP總貢獻(xiàn)率僅為37%。盡管我國(guó)的資源稟賦與日本截然不同，但同樣面臨“人多地少、人均資源較低”的基本國(guó)情。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變時(shí)期，充分發(fā)揮城市化的集約性，發(fā)展都市圈、都市帶經(jīng)濟(jì)，有利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式實(shí)現(xiàn)跨越式轉(zhuǎn)變。

三、新形勢(shì)下推動(dòng)我國(guó)城市化發(fā)展的對(duì)策

1.提高居民收入，健全分配制度

擴(kuò)大內(nèi)需政策的根本在于擴(kuò)大居民消費(fèi)，而收入是消費(fèi)的基礎(chǔ)，隨著收入的增加，消費(fèi)也會(huì)增加。弗里德曼認(rèn)為，只有保持持久收入才能確保長(zhǎng)期的消費(fèi)水平。所以，在增加居民收入的同時(shí)，應(yīng)完善收入分配制度，縮小收入差距，以確保消費(fèi)者有較為長(zhǎng)期穩(wěn)定的收入預(yù)期。高收入者的邊際消費(fèi)傾向較低，其收入中的相當(dāng)一部分用于置房置地，這并不是消費(fèi)而是投資；中低收入家庭消費(fèi)傾向盡管很高，但是由于收入有限，只能抑制消費(fèi)欲望，所以，增加居民收入重點(diǎn)是增加中低收入人群的收入水平。完善分配制度則是應(yīng)在初次分配注重效率的同時(shí)，在再分配階段重點(diǎn)增加中低收入群體的分配。

2.擴(kuò)大公共投資，完善城市功能

除了收入因素以外，影響城市居民消費(fèi)需求不足的長(zhǎng)期因素是我國(guó)社會(huì)性公共產(chǎn)品的短缺。在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式下由于缺乏對(duì)社會(huì)性公共設(shè)施的投入，增加了人們對(duì)未來(lái)不確定因素的預(yù)期，降低了城市居民長(zhǎng)期穩(wěn)定的消費(fèi)需求。較完善的社會(huì)保障體系和合理的保障水平對(duì)國(guó)民儲(chǔ)蓄能夠產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，有利于居民消費(fèi)能力的釋放，刺激居民的消費(fèi)支出。因此，增加城市公共物品供給，提供優(yōu)質(zhì)的公用事業(yè)服務(wù)，尤其是國(guó)民教育、公共衛(wèi)生、就業(yè)保障、住房保障投入，有利于增強(qiáng)城市居民的消費(fèi)信心和長(zhǎng)期穩(wěn)定的消費(fèi)需求。不僅如此，完善的社會(huì)性公共體系的建立，還能夠增強(qiáng)城市功能，提高城市人口的吸納能力，促進(jìn)城市化的快速發(fā)展。

3.高效利用土地，優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)

目前因土地收入流失和非法侵占嚴(yán)重所導(dǎo)致的土地浪費(fèi)和低效使用，不利于城市結(jié)構(gòu)的合理規(guī)劃和城市功能的發(fā)揮。因此，要強(qiáng)化城市土地規(guī)劃的調(diào)控作用，合理控制用地規(guī)模，明確用地目的，鼓勵(lì)用集約方式利用土地。充分發(fā)揮市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制的配置作用，平衡土地的市場(chǎng)供給，提高城市用地使用效率，并積極推進(jìn)城市與農(nóng)村的土地整合，不斷探索土地集約利用的新途徑。既要重視土地橫向空間的利用，也要積極探索縱向空間的開發(fā)，尤其是地下空間的開發(fā)利用，從而實(shí)現(xiàn)在城市化發(fā)展過(guò)程中對(duì)土地的集約利用，實(shí)現(xiàn)城市結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和城市布局的合理化。

4.發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)，改善城市環(huán)境

由于城市是現(xiàn)代區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)要素及產(chǎn)業(yè)的核心空間載體，因此，城市發(fā)展的主體動(dòng)因是新興產(chǎn)業(yè)的不斷出現(xiàn)?！?〕推動(dòng)城市化發(fā)展，需要依靠科技進(jìn)步積極培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，提高我國(guó)產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力和城市的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，尤其是以節(jié)能、降耗、增效為主的資源節(jié)約型產(chǎn)業(yè)。資源環(huán)境保障程度直接影響著城市化的速度與質(zhì)量，因此不應(yīng)該片面追求城市化率的增長(zhǎng)，更應(yīng)該重視城市化過(guò)程中的資源環(huán)境約束，將單位城市化水平的能耗和排放量納入消減目標(biāo)，作為評(píng)估和考核城市政府領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)指標(biāo)和衡量城市化發(fā)展質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)。〔4〕

5.深化體制改革，轉(zhuǎn)變政府角色

城市化發(fā)展的規(guī)律表明，深化組織和制度創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變政府職能，積極培育有利于城市化發(fā)展的市場(chǎng)機(jī)制，形成有效的產(chǎn)業(yè)集聚和流動(dòng)，促使政府主導(dǎo)型城市化向市場(chǎng)主導(dǎo)型城市化轉(zhuǎn)軌，是中國(guó)城市化穩(wěn)健發(fā)展的關(guān)鍵?！?〕要推動(dòng)城市化發(fā)展，最根本的是要深化改革，形成可持續(xù)發(fā)展的體制和機(jī)制，其中，政府角色的轉(zhuǎn)換尤為重要。應(yīng)加強(qiáng)市場(chǎng)機(jī)制在城市化過(guò)程中的作用，使行政推動(dòng)力對(duì)城市化的主導(dǎo)作用逐步讓位于市場(chǎng)推動(dòng)力，發(fā)揮城市化的集約經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)。弱化以城市化水平作為政績(jī)考核內(nèi)容，強(qiáng)化以質(zhì)量、效益、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、環(huán)保等綜合指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)的考核體制。完善資源價(jià)格形成機(jī)制，理順資源價(jià)格關(guān)系，建立反映市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的生產(chǎn)要素和資源價(jià)格體系。

〔參考文獻(xiàn)〕

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（責(zé)任編輯：謝 科）