我國糧食安全面臨的復雜矛盾

〔摘要〕 糧食安全問題是一個復雜的矛盾體。既有糧食產業固有的一般性矛盾，即糧食的私人性與糧食安全的公共性、糧食產業收益隱性和危害顯性、糧食市場的政府調控與市場調節、糧食的國內生產與國外進口的矛盾，又有目前我國糧食安全存在的特殊性矛盾，即糧食安全極端重要性與農業基礎十分薄弱、城鎮化持續高速發展與農民種糧爭地、糧食增產目標的壓力與農戶種糧積極性不高、中央政府和地方政府爭利、糧食主產區與主銷區及糧農利益與消費者福利的矛盾。分析這些矛盾的根源及現實表征有助于進一步認清國家糧食安全的極端重要性。

〔關鍵詞〕 糧食安全；一般性矛盾；特殊性矛盾；農業基礎

〔中圖分類號〕F307.11 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2011）05－0035－05

一、糧食安全固有的一般性矛盾

1.糧食的私人性與糧食安全的公共性

種糧農戶作為理性“經濟人”，顯然可以根據自身利益最大化原則自主決定是否種糧，以及種植面積和種類，不受外界干預。當前我國糧食生產的私人性的主要表征在于糧食種植比較收益下降、機會成本增大時，農戶對糧食種植積極性不高，容易轉而種植經濟作物或外出務工；反之，農戶會增加糧食種植面積。糧食消費也同樣具有私人性。根據“誰付款、誰收益”的原則，一人對部分糧食的消費必定排斥了他人對該部分糧食的占有和享用；特定的糧食，一人占有多，他人必定占有少。

在糧食作為私人品的同時，糧食安全卻作為一種公共品而出現，具有效用不可分性、受益非排他性和消費非競爭性三個特征。首先，糧食安全效用不可分割。糧食安全的效用為特定區域內每個人所享受，不可分割，更不能決定每個部分的享用程度。其次，糧食安全具有受益非排他性。人們無法阻止那些拒絕為糧食安全付費的人與大家同時享用糧食安全帶來的效益，即所有居民可同時享用糧食安全，而不管他是否付費。最后，糧食安全具有消費非競爭性。與其他私人品不同，糧食安全無法遵照“誰付款、誰收益”原則，任何人對糧食安全的消費都無法阻止他人的同時消費。糧食安全的公共性決定了當市場失靈時，必須由國家作為主體提供糧食安全。然而國家能否提供這一公共品在很大程度上取決于缺乏維護糧食安全積極性的農民所做的“理性”選擇。糧食私人性與糧食安全公共性的矛盾決定了必須從國家利益的戰略高度，以國家為宏觀主體，通過市場手段和行政手段激勵微觀經濟主體實現糧食安全。正確認識糧食私人性與糧食安全的公共性是找準我國糧食安全主體的前提條件。

2.糧食產業收益隱性和危害顯性

糧食安全具有收益隱性特點。1959年美國心理學家赫茨柏格提出了著名的雙因素理論，所謂的雙因素是指激勵因素和保健因素，這一理論可以幫助我們理解糧食安全在國家發展中發揮的作用和收益特性。一個國家各方面事業的發展同樣涉及兩方面因素，而糧食安全即屬于保健因素（吳志華，2003），擁有時作用不明顯，但損失時危害卻十分突出。糧食安全為人們進行其他經濟社會活動提供了基礎條件，從糧食的使用價值而言，它是物理屬性的體現，滿足人們進行社會活動的最基本需要，構成社會財富的主要內容；但從價值而言，由于需求彈性系數小，加之糧食產業屬初始產業，其產品為經濟效益低的特殊商品，產業的社會價值高于其經濟價值，因而，保障糧食安全獲得的收益是隱性的，且體現在其他激勵因素的收益中，無法用一般商品的估價方法衡量。但糧食不安全的危害是顯性的。當糧食安全這一保健因素缺失時，所有的激勵因素均無法正常地發揮作用，甚至完全癱瘓。屆時，糧食危機將上升為社會的主要矛盾，糧食短缺將引發物價全面上漲甚至通貨膨脹，從而損害人民福利。糧荒帶來的糧價飆升則會導致一些貧困國家人民遭受饑餓、營養不良和疾病的困擾，以致發生暴力騷亂。我國1959-1961年的大饑荒造成的嚴重后果是糧食不安全危害顯著的最好例證。糧食安全收益隱性特點使很多人在享受糧食安全收益的同時忽視了保障糧食安全的重要性，而糧食不安全危害顯性則要求我們必須時刻牢記糧食危機是“輸不起的戰爭”，糧食安全重于泰山。正確認識糧食安全收益隱性和危害顯性的矛盾是保障糧食安全重要性的基本前提。

3.糧食市場的政府調控與市場調節

糧食作為一種特殊商品，不僅具有經濟性，還具有政治性。糧食的經濟性要求在承認糧食是一般商品的前提下，充分發揮市場配置資源的作用，而糧食的政治性則要求在承認糧食是特殊商品的前提下，依靠國家行政手段消除公共產品和服務領域的“市場失靈”，從而實現國家糧食安全。市場可以通過價格反映商品的供求狀況，通過自發調節使商品供需趨向平衡。然而，對于需求缺乏彈性的糧食而言，由于生產過程較長且生長期種植規律的無法改變，使得供給量圍繞供求均衡點呈蛛網狀向外發散，價格容易大幅度波動。為消除糧價波動對糧農造成的損失，政府通常采取一些措施進行調控，比如制定糧食最低收購價，向糧農進行補貼等。然而，政府的干預不一定總是有效，過度的干預和保護甚至有損于糧食產業。政府在對糧食市場進行干預時不僅要考慮“谷賤傷農”，顧及“糧貴擾民”的兩難問題，還要考慮其人格化主體的既得利益，加之政府決策并非總是科學，因此容易出現調控結果與調控目標偏離，最終干預無效。產業保護無疑是維護產業安全的一種有效手段，但是保護程度過高，受保護產業因缺乏競爭壓力和高水平的國際競爭信息和刺激，會產生依賴思想，失去發展動力，無法通過充分競爭實現優化產業組織和形成規模經濟，從而提高產業競爭力〔1〕，政府對糧食市場的過度保護同樣不利于提高我國糧食產業的核心競爭力。處理好政府調控與市場調節的矛盾，是保障國家糧食安全的重要方面。

4.糧食的國內生產與國外進口

糧食的經濟屬性促使市場作為合理配置資源的主要手段，調節國際國內兩個市場。在正常情況下，一國如果生產糧食的成本相對較高，則可以通過進口彌補國內糧食缺口，而將本國資源和資本用于生產成本相對較低的產品。從該理論出發，糧食成為新加坡等個別國家的純進口品和美國等國家的純出口品正是利潤最大化原則驅使下的理性選擇。同時，糧食安全還具有政治屬性，關系國家獨立、政治穩定、經濟發展和社會和諧的戰略物資——糧食必須自足于國內生產，萬萬不可受制于人。如果一國糧食主要依靠進口，一旦遭遇戰爭、災害或國際政治經濟博弈時，他國將以糧食作為絕佳武器威脅一國就范。因此，在糧食問題上一味地追求貿易自由而放棄本國糧食生產是萬分危險的。然而，因為害怕受制于其他國家就不參與國際貿易，千方百計要求糧食完全自給也是極不理智的行為，尤其是在那些糧食生產成本相對較高的國家。糧食要完全自給必將占用大量的自然資源和資本，從而減少工業等產業的資源分配，造成一國資源的浪費和無效率，嚴重限制本國經濟轉型。糧食國內生產與國外進口的矛盾要求我們必須實現糧食的基本自給，在國內糧食基本自給的前提下，確定不受他國牽制的合理進口額度。處理好糧食國內生產與國外進口的矛盾是合理保障我國糧食安全的必要條件。

二、新時期我國糧食安全面臨的特殊性矛盾

1.糧食安全極端重要性與農業基礎十分薄弱

新時期我國糧食安全面臨的所謂特殊性矛盾也即主要矛盾。“國以民為本，民以食為天”。糧食不僅是人類最基本的生存保障，更是維護國家對外主權獨立，對內經濟發展、政治穩定、社會和諧的重要戰略物資。作為國家安全體系的基礎組成部分，糧食安全對國家政治經濟安全起著后勤保障作用，歷來受到各國政府的高度重視。然而，我國農業基礎十分薄弱，擔負國家糧食安全重任的壓力越來越大。糧食作為典型的農業再生產過程，是自然再生產和經濟再生產的結合，具有天生的產業缺陷，還面臨著耕地和水資源緊缺、農業基礎設施薄弱，靠天吃飯等問題以及國家財政支持力度小且增長慢、科技貢獻率低、農業生產組織形式遭遇困境等現實。糧食安全極端重要性與農業基礎薄弱的矛盾是保障國家糧食安全需要解決的首要矛盾。

2.城鎮化持續高速發展與農民種糧爭地

土地是財富之母，是無彈性的農業生產要素。我國人均耕地面積不足世界平均水平的40%，后備耕地資源不足且質量日益下降。雖然近年來生物技術的不斷進步提高了糧食的單位面積產量，但是其作用是有限的，必須以一定量的耕地作為載體。保障我國糧食自給自足的18億畝耕地紅線是在充分考慮了包括生物技術等多方面因素后確定的，保住18億畝耕地紅線才能保障我國糧食安全。然而有限的耕地不僅要提供生存的必需品，還要承載城市的發展和工業的進步。據統計，2008年我國城市化率達到45.68%，較1949年提高了38.38個百分點?！?〕根據美國地理學家諾瑟姆的“S”型曲線，我國已經進入城市化的中期加速發展階段。可想而知，城市化的加速發展要求城市空間越來越大以容納越來越多的“農轉城”人口，這必然引起城市建設對土地的加速占用。在城市化持續快速發展的情況下守住保障我國糧食自給自足的18億畝紅線，壓力巨大。

3.糧食增產目標的壓力與農民種糧積極性不高

我國正處于經濟轉型階段，工業化和城鎮化的大力推進促使我國糧食需求呈剛性增長態勢。據預測，2020年我國口糧消費總量將達到17598.43萬噸，飼料糧將達到26280.57萬噸，工業用糧為5114.56萬噸，其他用糧需求為8462.27萬噸，糧食需求總量將達57455.83萬噸〔3〕，屆時糧食缺口將進一步拉大。在這種情況下，保障糧食安全最重要的是千方百計增加糧食生產，保障糧食供給安全，所以糧食供給安全作為糧食安全體系的中流砥柱，支撐著糧食消費、流通、儲備等其他方面的安全。糧食供給不安全必然引發其他環節不安全。糧食安全必須從糧食供給安全抓起，從源頭上確保國家糧食安全。目前保障我國糧食安全的核心是增加糧食生產。但是，糧食的種植主體是農戶，所以必須努力提高農民這一農業生產主體種植糧食的積極性，通過各種手段引導農民擴大糧食種植面積，提高糧食單位面積產量，優化糧食種植結構。

然而，隨著農業生產資料和農業勞動力價格的大幅上漲，我國糧食生產成本逐年增加，糧食種植比較收益日益降低。由于糧食需求彈性小，種糧農戶難以逃脫“豐收悖論”，糧食增產亦不增收的情況時有出現，加之非農就業機會的吸引也使糧食種植機會成本明顯偏高。面對現實，農民作為追求自身利益最大化的理性“經濟人”可做的理性選擇包括種植經濟作物（如水果、蔬菜）以追求高收益，或是棄田拋荒外出打工以減少機會成本。在我國糧食種植比較收益仍然較低的情況下，一方面政府要統籌城鄉發展、縮減城鄉居民收入差距，刺激農民消費以擴大內需，必須想方設法增加農民非農收入；另一方面要保障國家糧食安全必須激發農民種糧積極性。處理好糧食增產與農民增收的矛盾成為保障國家糧食安全需要解決的關鍵問題。

4.中央政府和地方政府爭利

中央政府和地方政府處于我國政府治理結構的不同層次。地方政府雖對中央政府有從屬關系，但也有較大程度的自主權，且越來越多地參與地方經濟發展投資和收益分配。在這種情況下，中央政府利益與地方政府利益既有一致的一面，也有矛盾的一面。中央政府作為國家利益的代表者，要從全國大局出發，協調各地方之間的利益，統籌各目標之間的關系。然而地方政府作為地方利益的代表者，一方面要服從中央政府安排，另一方面要盡可能增加地方利益。在“以經濟建設為中心”的指導下，中央將GDP作為考核地方發展和地方官員政績的核心指標，這一制度安排指揮著地方政府偏向于發展那些利潤率水平高的產業，以為全國GDP的攀升做貢獻。然而在保證國家糧食安全方面，中央政府和地方政府卻存在著利益上的不一致。糧食安全對于國家層面而言，關系到民族獨立、政治穩定、經濟發展和社會和諧，地方政府尤其是地方官員雖在思想上認同，在落實上卻經常出現偏差。原因主要就在于中央和地方財政分級管理體制下，地方政府承擔著大多數用于保障糧食安全的財政支出，地方種糧越多，包袱越重，且發展糧食生產要占用大量社會資源，而投資收益率卻遠低于社會平均利潤率，對地方GDP和官員升遷的貢獻微乎其微。要實現國家糧食安全，必須處理好中央政府和地方政府的矛盾，實現雙方利益的“共贏”。

5.糧食主產區與主銷區的利益

我國糧食供給安全主要取決于糧食主產區的糧食生產。糧食主產區在保障有效供給、穩定大局中具有不可替代的決定性作用。目前我國各省份在保障國家糧食安全上陷入了集體行動的“陷阱”。作為糧食主產區的13個省區在維護國家糧食安全中失去了產業均衡發展的機會，而作為糧食主銷區的數省并沒有付出相應成本卻享受著糧食主產區付出了大量機會成本獲得的集團收益。然而，我國糧食主產區卻處于經濟實力薄弱、財政增收機會相對較少、財政負擔加重的三重困境。農業作為弱質產業，對經濟發展的“數字”貢獻率低，糧食主產區的經濟實力自然不可與糧食主銷區相比。比如黑龍江省2008年的糧食播種面積為10988.9千公頃，占全國總播種面積的10.29%，而同期財政收入僅排在第二十位。相對于糧食主銷區而言，糧食主產區要完成糧食生產任務，農業參與資源配置程度自然相對較高，客觀上限制了糧食主產區發展其他產業的部分可能性，同時，近年來中央政府出臺各項政策要求堅決守住18億畝耕地紅線，糧食主產區靠土地增加財政收入的機會大大減少。自2006年起，我國不僅逐步減免了農業稅，而且增加了農業補貼的種類和數量，提高了農產品最低收購價，增設了糧食流通和儲備設施，使得糧食主產區財政減少且負擔加重，并且隨著糧食種植面積擴大和產量增大，糧食主產區的財政包袱越重，發展糧食生產的動力越不足。此外，隨著糧食從主產區流入主銷區，等于主產區的財政收入也部分地補貼了主銷區，形成“弱財政補貼強財政”的不合理現象。相比之下，糧食主銷區經濟實力雄厚，同時不用承擔糧食生產、流通和儲備任務及由此帶來的財政支出，財政負擔較輕。糧食主銷區在一心一意發展其他產業的同時，未支付成本卻享受糧食主產區供給糧食安全這一特殊公共品時外溢的正外部性，屬于“搭便車”范疇。糧食主產區和主銷區矛盾的解決有賴于建立主銷區對主產區的補償機制。

6.糧農利益與消費者福利

糧食安全關系國計民生，加之農業作為弱質產業，理應得到政府扶持和保護。國家要實現糧食安全，政府必須先保證糧農利益。只有糧農利益得到保障，才會激發糧農種糧積極性。然而糧食一頭連著種糧農戶的利益，一頭連著廣大消費者的福利。美國心理學家亞伯拉罕#8226;馬斯諾的需求層次理論認為，人類對糧食的需求屬于生理需求，是最低層次的需求，缺少之后生命就會受到威脅。而糧價則是刺激農民增加糧食種植的首要因素，同時也是影響消費者效用的主要因素，在分配著糧農和消費者的利益。近年來，國家不斷提高糧食最低收購價，對保護和調動農民種糧積極性發揮了重要作用。但是，盡管我國糧食價格穩中有增，總體上仍然偏低。糧食相對于其他農產品比價偏低，與國際糧價差距也較為明顯。此外，糧價上漲幅度趕不上農資價格上漲幅度。在糧價“欽定”的情況下，農民作為“價格接受者”，受激勵程度十分有限。如果在目前城鄉差距擴大的背景下大幅提高糧食價格，容易引發通貨膨脹，反過來進一步刺激糧價上漲，使消費者的購買可能性曲線左移，從而減少消費者剩余，損傷消費者福利，因為食品價格的波動直接影響到貧困率，貧困人口對于食品價格上漲特別敏感。同時，城鎮還有大批低收入人口，他們作為糧食凈消費者，若糧價高漲，其口糧都難以保證。從可獲性角度而言，如果貧困人口買不起糧食，糧食供給即便是安全了，國家糧食安全也仍然沒有實現。要實現國家糧食供給安全與獲得安全，必須處理好糧農利益與消費者福利的矛盾，理順糧食價格。

三、解決我國糧食安全的路徑選擇

1.健全與完善國家糧食風險基金制度，調整中央與地方負擔比重

糧食風險基金是中央和地方政府用于平抑糧食市場價格，維護糧食市場的正常流通秩序而實施經濟調控的專項資金。隨著國家糧食安全面臨的形勢變化，我國糧食風險基金制度應有所調整，特別是應調整糧食風險基金籌措比例。現行政策規定，糧食風險基金實行分級負擔，中央負擔60%，地方負擔40%。隨著國家財力的不斷增強，中央政府完全有能力而且應該承擔糧食風險基金的更大比例。我們認為，糧食風險基金承擔比例應調整為中央負擔80%，地方負擔20%。就糧食主產區而言，國家應繼續減少直至取消主產區糧食風險基金地方資金配套，使這些省（區）的糧食風險基金全額由中央財政負擔。

2.完善國家種糧直接補貼政策，調動各方面種糧積極性

國家應建立種糧補貼逐年增長機制，完善補貼辦法，建立種糧面積與補貼額度梯度增加機制，大力加強糧種補貼，擴大補貼范圍，多途徑加大對種糧農民，尤其是對種糧大戶的補貼力度。改善種糧直接補貼方式，就是要在以承包土地面積為標準的基礎上，增加“按農民出售商品糧數量進行補貼”的方式，使種糧直接補貼政策按承包土地面積補貼方式和按農民出售商品糧數量補貼方式相結合。根據實際種地農民出售的糧食數量進行補貼，使種糧直接補貼資金補給種糧農民，而不是那些不種田的土地承包者。改善“承包者得補貼、種糧者擔風險”的現象，真正調動種糧者的積極性。

3.建立主銷區對主產區的補償機制，促進區域平衡發展

針對糧食主銷區在糧食安全上存在的“搭便車”行為，我們建議：第一，中央政府出臺“糧食主銷區支持糧食主產區”政策，即在經濟發達的糧食主銷區征收一定形式的糧食消費稅，政府將征得的稅收專款專用，直接補貼給糧食主產區，以解決糧食主產區產糧越多包袱越重的財政反差；國家也可以利用糧食補貼稅建立獎勵產糧大縣的長效機制，使產糧大縣真正享受“以工補農”的政策實惠；第二，根據糧食主銷區占用的耕地數量，從糧食主銷區土地出讓金中收取10%—15%的補償金，該土地補償金主要用于糧食主產區開發增補種糧耕地建設，以穩定國家糧食生產種植總面積。

4.加強水利設施建設，保障糧食穩定增產

目前我國農田水利建設嚴重滯后，極大地影響了糧食的穩定增產。為此，應大力發展農田水利建設，尤其是事關農業發展的中小型水利設施。第一，建立農田水利建設財政投入持續增長機制，設立農田水利建設專項基金并不斷擴大基金來源，嚴格控制基金使用，確保每一分錢落到實處；第二，農田水利建設專項基金應向糧食主產區傾斜，在糧食主產區建設大批高標準旱澇保收農田，提高主產區對保障我國糧食安全的貢獻能力；第三，完善農田基本水利設施建設和維護辦法，建立以中央政府為主導，地方政府共同參與的多層次農田水利設施建設和管護體系，鼓勵受益地區農民投工投勞參與建設和維護，形成各方積極參與農田水利建設的陣勢。

5.建立和完善土地流轉制度，鼓勵農地規模經營

我國目前的耕地細碎化程度較高，土地流轉速度較慢，應在不改變耕地農業用途的前提和農民自愿的基礎上，大力宣傳和引導土地流轉，建立土地流轉交易中心，鼓勵農民適度規模經營，降低種糧成本，但要警惕有的地方政府以占補平衡為借口，用偏遠山地置換近郊良田，不僅大量擠占農業土地，還由此獲得大量非法的“土地財政收入”，嚴重侵害農民利益，使占補平衡政策實際上成為新一輪“圈地運動”的旗號。應在堅持適度規模經營的初衷下，完善土地流轉規程。一是建立土地流轉的監管機制和跟蹤檢查機制。上級主管部門應對土地流轉進行監控和跟蹤，對改變農業用途的土地流轉收入予以沒收，并將土地返還村集體；二是建立土地流轉價格指導機制。當地政府根據土地的肥沃程度、不同地段、離市場遠近制定土地指導價（基價），在此基礎上，由當事人雙方根據供需狀況確定當年土地流轉價格。三是建立縣、鄉、村三級利益協調機制，解決在土地流轉過程中產生的利益糾紛，維護社會和諧。

6.強化市場規律作用，加強市場對糧價的調節功能

糧食首先是商品，其價格應該接受市場供求的調控。然而就國內市場而言，糧價基本由中央政府確定，市場的自發調節作用甚微，難以反映糧食市場的真實情況。我們認為，中央政府在確定糧食價格的最低收購價時，應以市場供求規律反映的糧價為基準。當市場糧價較高時，為不影響居民的生活水平，政府應轉向對購買糧食的居民進行適當補貼，讓農民按市場價格出售糧食；而當市場糧價較低時，為保護糧農種糧積極性，政府應適當提高糧食最低收購價，增加對農民的補貼，讓居民以市價購買糧食。就國際市場而言，我國可考慮探索設定適合本國國情的，旨在確保人民基本生活的糧食安全警戒線，即最低自給率。在保障最低自給率的前提下，合理地利用國際市場，適當擴大糧食進口，彌補國內日益擴大的工業用糧和飼料用糧缺口，從而更加合理地配置國內資源，降低國內糧食生產的各種成本。

〔參考文獻〕

〔1〕李孟剛.產業安全論〔M〕.高等教育出版社，2010.175-181.

〔2〕國家統計局網站，http://www.stats.gov.cn/tjfx/ztfx/qzxzgcl60zn/t20090917_402587821.htm.

〔3〕李波，張俊，李海鵬.我國中長期糧食需求分析及預測〔J〕.中國稻米，2008，(3):23-25.

（責任編輯：張 琦）