走新型城鎮化道路

〔摘要〕 新型城鎮化是在總結和反思國內外城鎮化經驗教訓基礎上，根據中國國情和發展階段提出的科學發展道路。其本質特征和內涵為：以人的全面發展為根本目的、城鎮化與工業化協調推進、不以犧牲農村發展利益為代價、以城市群為推進城鎮化主體形態、構建合理的城鎮規模結構、走集約高效的可持續發展道路。推進新型城鎮化應堅持從實際出發，避免全國“一刀切”; 推進戶籍制度改革，消除體制制度障礙; 完善市政基礎設施，提高人口吸納能力; 加強產業集聚分工，增強城市就業容量; 提升創新驅動能力，增強城市發展后勁; 城鄉統籌協調發展，逐步縮小城鄉差距。

〔關鍵詞〕 新型城鎮化；城市群；城市創新；統籌城鄉

〔中圖分類號〕F291 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2011）05－0040－03

黨的十七大科學總結了國內外城鎮化道路的經驗教訓，創造性地提出走新型城鎮化道路，并作為“中國特色社會主義道路”的五個基本內容之一，創新和發展了社會主義建設的重大理論，為科學推進我國城鎮化指明了方向。

一、國外傳統城鎮化模式

自18世紀中葉工業革命興起以來，人類社會進入前所未有的城鎮化加速發展階段。目前，發達國家和地區的城鎮化進程已經進入成熟階段，發展中國家城鎮化進程仍在加快推進。但由于歷史的局限，無論是發達國家還是發展中國家走的都是一條傳統的城鎮化道路。

1.城鎮化發展以犧牲農村利益為代價。縱觀世界城鎮化的歷史，無一不是以犧牲農業、農村和農民利益來換取，無一不充滿了尖銳矛盾。發達國家在工業化初期，采取圈地運動進行資本原始積累，迫使失去土地的農民進入資本家的工場和城市。一些發展中國家也采取“城市偏向”政策，甚至以犧牲農業為代價實現工業化、城鎮化，城市規模的不斷擴大與農業衰敗、農村凋零、農民貧困并存。

2.城鄉對立導致農村被不斷邊緣化。資本主義國家的城鎮化建立在資本雇傭勞動基礎上。與城市工業生產效率和資本有機構成不斷提高相伴，農業缺乏必要投入導致其生產效率難以提高，城市工業創造的平均利潤率遠遠高于農業。而由于資本的逐利本性，大量涌入利潤率高的城市工業部門，而對農業投入持續減少，農業逐步被副業化和邊緣化。

3.過度城鎮化導致一系列城市病產生。部分發達國家和發展中國家在城鎮化快速推進過程中，農村人口在短期內大量流入城市，城市人口過度膨脹。但城市缺乏吸納條件，造成城市污染嚴重、疾病流行、交通擁擠、社會秩序混亂、居住條件惡化、貧民窟蔓延等“城市病”。

4.城鎮化滯后導致城市輻射功能難以發揮。東歐、蘇聯及部分東南亞國家在推進工業化的過程中，為了避免城鄉對立和“城市病”發生，采取種種措施限制城鎮化發展，使城市的集聚效益和規模效益難以很好發揮，城鎮化發展水平很低，嚴重阻礙了工業化和農業現代化進程及城市文明的普及。這是一種同工業化和現代化發展的必然趨勢相違背的不合理的城鎮化發展模式。

5.城市無序蔓延對資源環境造成巨大壓力。西方國家城鎮化推進過程中，政府未對以資本為導向的城鎮化以有效引導，自由放任城市發展，為此付出了高昂代價。如以美國為代表的城市郊區化，城市不斷向外低密度蔓延。郊區化給美國社會經濟發展帶來了深遠影響，但過度郊區化也付出了沉重代價，如耕地被大量占用、經濟成本居高不下、生態環境破壞嚴重、資源能源消耗大、中心城市衰退等。

二、我國過去走的也是傳統城鎮化道路

我國現代城鎮化進程起步于新中國成立后，進入21世紀后步入快速發展階段。從發展歷程看，我國用半個世紀左右時間完成了世界城鎮化歷史200多年走過的道路。但在很長一段時間，依然走的是國外傳統的城鎮化道路，國外城鎮化進程中存在的問題仍然在我國出現。

1.城鎮化和工業化發展不協調。我國過去走的是一條非城鎮化的工業化道路，相當長時間內實行的是重工業優先發展所派生出的“資本排斥勞動”和農民“離土不離鄉、進廠不進城”等。城鄉二元戶籍制度限制農村人口向城鎮流動，導致工業化和城鎮化發展脫節，城鎮化進程嚴重滯后于工業化進程。2010年我國城鎮化率僅為47.5%，明顯低于二三產業就業人員占總就業人員60%以上的比重。

2.城市和農村利益沖突明顯。我國相當長一段時期的城鎮化道路，一定程度上是建立在犧牲和剝奪農村利益基礎之上，先是以工農產品價格“剪刀差”形式，后又以城市征地價格扭曲的形式。據有關研究，僅改革開放以來，我國從農業轉向工業(從農村轉向城市)的價值達萬億元以上，這還未包括農村土地非農化的增值收益。

3.不平衡和不平等現象加劇。我國過去走的是一條脫離農業發展的城鎮化道路，農業和農村發展相對落后，農村社會空心化、人口老齡化、農業邊緣化。大量農地被占，農民房屋被拆遷，造成大量農民的財產流失，不少農民失去基本的生產生活資料，激化了社會矛盾。城鄉分割的二元戶籍制度使城鄉公共服務差距巨大，農民變更身份后缺乏社會保障，農民進城成本高企。

4.發展模式粗放和可持續性差。我國過去走的是分散化、低密度、粗放型的城鎮化發展道路，試圖通過小城鎮解決數億農民的轉移問題。在“限制發展大城市、重點發展小城鎮、積極發展中小城市”政策推動下，小城鎮建設“遍地開花”，土地城鎮化速度遠大于人口城鎮化速度。一方面對資源環境造成破壞，加深了人地矛盾；另方面造成城鎮規模結構不合理，城鎮化效率低，甚至出現了“有城無市”、“有鎮無人”現象。

三、中國特色新型城鎮化符合城鎮化規律

國外先行國家在城鎮化進程中付出了相當大代價，導致尖銳的城鄉對立、巨大的城鄉差距、嚴重的“城市病”。我國不能盲目照搬國外的城鎮化道路，犧牲農村利益、排斥農村發展、嚴格限制大城市發展、粗放且不可持續的城鎮化道路不能再走下去。根據我國國情，我黨提出走新型城鎮化道路，是對城鎮化發展規律的總結和反思，是社會主義建設理論的創新和發展。

1.新型城鎮化符合人類社會城鎮化發展規律。城鎮化進程大體要經歷由分散到集聚再到分散三個階段，由于每個階段城市的極化效應和擴散效應相互作用，城鄉發展差距總體呈倒U型曲線形態。我國過去的城鎮化建立在農業支持工業、農村支援城市的基礎上，一定程度上是城鎮化初級階段的客觀反映。我國工業化城鎮化現在已進入快速發展階段，具備了工業反哺農業、城市帶動農村的條件。黨的十七大提出以統籌城鄉的思路推進城鎮化，符合城鎮化發展客觀規律，是城鎮化發展到一定階段的必然要求。

2.新型城鎮化是符合中國國情的科學發展道路。新世紀以來，我國工業化城鎮化快速推進，由于面臨人口與資源、環境矛盾加劇，城鄉差距擴大，產業結構升級與就業壓力巨大等問題，決定了我國不能走傳統的城鎮化道路，必須選擇新的城鎮化道路。既不能“過度城市化”，片面發展大城市，也不能過分強調發展小城鎮，搞“小城鎮化”。應該集中型與分散型城鎮化相結合，大中小城市與小城鎮協調發展，避免或減少“城市病”。〔1〕黨的十七大報告指出: “按照統籌城鄉、布局合理、節約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮協調發展。以增強綜合承載能力為重點，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經濟增長極。”〔2〕這是符合中國國情，對我國城鎮化道路深刻反思的選擇。

四、新型城鎮化道路的基本特征和內涵

新型城鎮化是我黨根據中國國情和發展階段，深刻汲取國內外城鎮化經驗教訓，選擇的科學發展道路。新型城鎮化道路具有以下基本內涵和特征：

1.以促進人的全面發展為根本目的。人既是城鎮發展的出發點，更是城鎮發展的目的和歸宿。新型城鎮化將人的發展放在首要位置，著力解決城鎮化過程中形成的城鄉差別、社會不公平的現狀，提高當代與下一代的發展潛力，確保全體國民能夠分享城鎮化發展的成果。

2.城鎮化與工業化和現代化協調發展。新型城鎮化道路既要糾正我國過去城鎮化滯后的缺陷，又要防止部分發展中國家出現的“過度城鎮化”的偏差，力求實現城鎮化與工業化和現代化的基本同步發展。城鎮化必須適應工業化的要求，有效發揮促進工業化的作用，實現工業化與城鎮化相輔相成、互相促進。同時，為農業和農村的發展創造更有利的條件，使落后的二元經濟結構轉變為工業化城鎮化協調推進、城市和農村協調發展的一元化現代化結構。

3.不以犧牲農村發展利益為代價。城市帶動鄉村最終實現城鄉融合發展是新型城鎮化道路的重要內涵。實現城鄉融合發展的關鍵是要改變過去以犧牲農村利益為代價的城鎮化老路，強化城市反哺農村、工業反哺農業的力度，保障城鎮化進程中農民的合法權益，逐步消除城鄉間的制度壁壘，統籌城鄉生產力布局，推進城鄉基本公共服務均等化。

4.以城市群為推進城鎮化的主體形態。新型城鎮化選擇集中型與分散型相結合、據點式與網絡式相結合的方式，建立高效率的城鎮網絡，構建一批各具特色的城市群。通過城市之間的功能分工，更好地發揮城市群整體的集聚擴散和輻射帶動作用，促進大中小城市和小城鎮協調發展。

5.形成合理的城鎮規模等級體系。城鎮規模過大或過小都可能制約城鎮功能的發揮。新型城鎮化道路強調合理發展大城市，積極發展中等城市，適當發展小城鎮，不盲目發展特大城市，大中小城市和小城鎮協調發展，促進城鎮等級規模結構合理化，形成城鎮功能互補、發展相互促進的格局。

6.走集約高效的可持續發展道路。綜合考慮我國資源人均擁有量低、分布不平衡及生態環境脆弱的特點，新型城鎮化必須緊密結合國家主體功能區戰略要求，走資源節約和環境友好的發展道路，努力提高城鎮建設的集約化程度，提高城鎮單位面積人口密度，嚴格控制城市無序擴張，促進城鎮化科學發展。

五、積極穩妥推進新型城鎮化的戰略措施

隨著我國工業化城鎮化總體進入中后期階段，黨的十七屆五中全會做出了積極穩妥推進新型城鎮化的戰略安排。根據我國城鎮化發展現狀、存在的問題和發展趨勢，建議我國在推進新型城鎮化進程中注重以下幾個方面：

1.堅持從實際出發，避免全國“一刀切”。必須根據各地發展階段和資源環境承載力分類指導，避免全國“一刀切”。一方面要考慮不同地區城鎮化發展階段差異，城鎮化率高的東部地區重點要增強城鎮功能，促進城鎮優化開發；城鎮化率低的中西部地區要抓住處于快速推進階段的機遇，加快新型城鎮化進程。另方面，要根據各地資源環境承載能力，推動主體功能區建設與新型城鎮化相結合，嚴格控制不同功能空間的城鎮化開發強度，促進人口、經濟和資源環境協調發展。

2.推進戶籍制度改革，消除體制制度障礙。未來10-20年，我國仍將處于人類歷史上規模最大的農村城鎮化、農民市民化進程。推進戶籍制度改革，不僅是實現公民權利平等、尊重基本人權的要求，也是科學推進新型城鎮化的必然要求。一是要放寬直至放開城市和城鎮的戶口遷移的準入限制，實行按居住地管理的戶籍制度；二是要加強社會管理配套制度改革，逐步剝離附著在戶口上的不公平福利制度，促進基本公共服務均等化。

3.完善市政基礎設施，提高人口吸納能力。為提高城市的人口吸納能力，提高城市宜居性，更好發揮城市功能，必須按照適度先行的原則，加大市政基礎設施投入，創新市政基礎設施的籌資、運營和管理模式，促進城市可持續發展。同時，針對目前農村基礎設施落后實際，要統籌城鄉基礎設施建設，尤其是促進城鎮設施為農村服務，提高城鎮基礎設施建設的效益。

4.加強產業集聚與分工，增強城市就業容量。從我國未來城鎮化進程和產業結構升級的趨勢看，中心城市應重點發展現代服務業和高新技術產業，適時向外轉移擴散傳統制造業，實現城市產業結構的高級化和輕型化，增強對中小城市的輻射帶動能力；中小城市應突出產業的特色化和專業化，大力發展與中心城市關聯的制造業和相應的服務業，形成合理高效的分工格局。

5.提升創新驅動能力，增強城市發展后勁。從我國當前工業化和城鎮化發展階段來看，相當長一段時期內，城市發展將繼續依賴產業集聚，但必須把握城市發展新趨勢，推進城市發展模式轉型，加強城市創新能力建設。著力在體制機制、服務功能、科技教育、創新主體、人才素質、政策引導、居住環境等方面提升城市創新功能，推動創新型城市建設，激發城市創新活力，增強城市創新競爭力。

6.城鄉統籌協調發展，逐步縮小城鄉差距。不以犧牲農業和農村發展來推動城鎮化，而要通過城鎮化帶動農業和農村發展，使城鎮化的快速推進與農業農村的發展相得益彰。一是要加強城市和工業的反哺力度，城鄉經濟相互促進。其中最重要的是城市擴張導致的農村土地產權和用途轉變產生的土地增值收益分配應更多傾向于“三農”，這是縮小城鄉差距的需要，也是對過去犧牲農村發展城市的合理補償。二是要促進城市基本公共服務向農村延伸，城鄉社會協調發展。充分挖掘城市基本公共服務潛力，采取有力的激勵政策，引導城市的科技教育、醫療衛生等基本公共服務向農村延伸，既提高基本公共服務效率，又提高農村基本公共服務水平。三是要深化城鄉綜合配套改革，增強農村對要素的吸引能力，促進城鄉要素合理流動，實現城鄉融合發展。

〔參考文獻〕

〔1〕簡新華.論中國特色的城鎮化道路〔J〕.馬克思主義與現實，2006，(3).

〔2〕胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告〔R〕.2007.

（責任編輯：佘 柯）