山西省農村基礎教育投資問題初探

摘要：山西省自實行“以縣為主”的農村基礎教育投資體制以來，取得了一定的成績，但由于財政投入總量不足，各地經濟發(fā)展不平衡，在推行中也面臨著一些問題。本文對山西省農村基礎教育投資中存在的問題以及產生問題的原因進行了分析，并提出了解決問題的對策，旨在更好的發(fā)展農村基礎教育，使農村基礎教育更加公平，更加和諧的發(fā)展。

關鍵詞：農村基礎教育 教育投資體制 問題

山西省農村基礎教育投資制度從1985開始，經歷了以“鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主”的投資體制到“以縣級政府”為主的投資體制的轉變，明確了農村基礎教育的投資主體為縣級政府。2005年，山西省規(guī)定全部免除農村義務教育學雜費，同時對貧困家庭學生免費提供教科書并補助寄宿生生活費。免除學雜費以及農村義務教育階段的校舍維修資金等經費由中央、省、市、縣四級政府按比例分擔，逐步建立起農村基礎教育投資的分級分擔投資體制。這一投資體制的建立對于本省農村基礎教育健康、均衡發(fā)展起到了一定的推動作用。但由于本省地理條件特殊，地域經濟發(fā)展不平衡，導致在基礎教育投資中還存在很多的問題。

一、山西省農村基礎教育投資制度在推行中面臨的問題

1．“以縣為主”的投資體制導致各縣基礎教育的財政投入存在較大的差距

2001年實行了“以縣為主”的農村基礎教育投資體制，把農村基礎教育所需的資金交由了縣級政府。這樣使農村基礎教育投資的多少就只能取決于各地區(qū)的經濟發(fā)展水平，取決于地方的財政收入狀況。對于煤炭資源豐富的縣區(qū)，地方的財政收入多，用于基礎教育的財政投入相對多。以“山西省初中教育現狀分析與發(fā)展對策研究”課題組的一項“生均公用經費”調查為例：Y市以資源經濟為主，屬于山西經濟較發(fā)達地區(qū)，2004年GDP產值為401548萬元，初中生均公用經費為650元；P縣以農業(yè)經濟為主，屬于山西省欠發(fā)達地區(qū)，2004年GDP產值為185000萬元，初中生均公用經費為121.9元；S縣以農業(yè)為主導產業(yè)，而且是貧困縣，2004年GDP產值為92166萬元，初中生均公用經費為88.7元。這一調查結果明顯反映了不同縣（市、區(qū)）之間經濟發(fā)展水平對教育資源配置不均衡的現象。

2．農村稅費改革使基礎教育投資經濟薄弱縣教育公用經費緊張，辦學條件差

農村基礎教育的投資主體提升到縣級財政，并沒有從根本上解決資金投入不足的問題。同時隨著農村稅費改革的深入進行，即取消農村教育集資和農村基礎教育費附加，這兩項教育經費來源的取消，使本已嚴重不足的教育經費更加短缺。對于經濟薄弱縣，教育公用經費更是捉襟見肘，辦學條件無法保障。

3．教師收入經費水平存在較大差異

山西省各市縣中小學不僅實行了崗位績效工資制度，而且實現了縣域內中小學教師工資的統(tǒng)一標準，并把教師工資全額納入了縣級財政預算，建立了較為穩(wěn)定的教師工資保障機制。但由于地區(qū)經濟發(fā)展的不平衡，經濟實力相對落后地區(qū)教師的基本工資與經濟實力較強的地區(qū)存在很大的差異。市際、縣際教師由于津補貼及福利不同而造成的收入差異較大，教師工資收入的巨大懸殊給全省基礎教育的均衡發(fā)展帶來了非常不利的影響。

二、山西省農村基礎教育投資體制存在問題的成因分析

1．國家財政對農村基礎教育的投入總量不足

《義務教育法》規(guī)定，“實施義務教育所需事業(yè)費和基本建設投資，由國務院和地方人民政府負責籌措，予以保證。”1993年通過的《中國教育改革與發(fā)展綱要》，1995年通過的《教育法》規(guī)定：“到20世紀末，財政性教育支出應達到GDP的4%。”盡管多年來各級政府都在努力增加義務教育經費，但與法律的要求和實際需要還有相當大的差距。不僅如此，根據聯合國教科文組織提供的資料，20世紀90年代全世界平均教育投入占GDP比重僅為2.79%，2000年這個數字為2.87%，我國國內生產總值已經突破了10萬億元，而用于教育的資源不足3%，大大落后于發(fā)展中國家的平均水平，我國財政對教育投入的總量是不足的。

2．中央和地方財政對教育投入的比例不合理

1994年稅制改革以后，我國財政收入的大部分都集中到了中央，而縣鄉(xiāng)財政所占的比重卻非常小。據國家統(tǒng)計局2000年的統(tǒng)計數據，我國現有2109個縣級財政，4.6萬多個鄉(xiāng)級財政，2000年財政收入1.34萬億元，其中中央占51%，省級占10%，地（市）級占17%，縣鄉(xiāng)兩級共計20%多。縣鄉(xiāng)兩級財政收入才占到全部財政收入的1/5，而相比之下，所承擔的教育支出則占的比重較大。據2001年國務院發(fā)展研究中心的調查，中國義務教育經費78%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔，9%左右由縣級財政負擔，省級財政負擔11%，而中央財政只負擔約2%。實行改革后，雖然投資主體由鄉(xiāng)鎮(zhèn)提升到縣級政府，但也只是將原來由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔的經費上移給了縣級財政，并未改變縣鄉(xiāng)兩級財政總體的負擔比重，以少于20%的財政收入去負擔超過80%的義務教育支出，這顯然不符合財權與事權相對等的原則。

由此可見，中央和地方財政對教育投入結構不合理，農村基礎教育投資體制將政府農村基礎教育的投資責任過分集中在縣，但縣財政薄弱，這種事權與財權不統(tǒng)一是造成農村基礎教育資金緊張的一個很重要的原因。

3．各縣區(qū)由于資源條件和地理條件制約，經濟發(fā)展不平衡，導致教育投入存在較大差距

實行“以縣為主”的農村基礎教育投資體制后，教育投入的多少除了受領導重視與否等人為因素影響外，還直接與當地經濟發(fā)展水平掛鉤。經濟發(fā)展水平直接制約教育的經費投入。經濟發(fā)展滯后、總量不足、資源短缺是山西基礎教育經費投入不足的重要原因之一。同時，資源條件和地理條件的制約，導致山西區(qū)域內經濟發(fā)展不均衡。山西全省可分為東西兩大部分，東部地區(qū)煤、鐵、鋁、鹽等資源豐富，交通便利，科技文化集中，是發(fā)展經濟條件較好的地區(qū)，經濟發(fā)展水平較高；西部也有一定的煤、畜牧和水資源，但因歷史社會原因和較差的自然條件，農業(yè)生產水平較低，科技文化相對落后，其中的西山二十八縣是山西最貧困的地區(qū)，經濟發(fā)展水平極低。自然的、歷史的原因導致山西區(qū)域內經濟發(fā)展的差距較大。

三、山西省農村基礎教育投資體制改革的對策

1．提高政府對基礎教育的重視程度，增加用于教育的公用經費總量，以保證農村基礎教育順利健康的發(fā)展

政府要始終把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，真正樹立“百年大計，教育為本”的先進理念。要保證農村基礎教育順利健康發(fā)展，就要加大政府用于基礎教育的公用經費總量。從目前情況來看，我國的財政性教育支出無論是相對量還是絕對量都低于發(fā)達國家的水平，其相對量更是低于世界的平均水平，人均基礎教育費用更是遠低于世界的平均水平。因此，應增加政府用于教育的公用經費比重，以保證我國農村基礎教育順利健康的發(fā)展。

2．合理確定各級政府教育費用分擔比例

農村基礎教育是關乎整個國家的振興與發(fā)展的基礎事業(yè)，各級政府都有責任對農村基礎教育進行投入。應堅持“以縣為主”的投資體制的前提下，加大中央、省、市政府在基礎教育投入中的職責，建立中央、省、市、縣四級基礎教育分擔體制。《義務教育法》中對于義務教育的“經費保障”做出了具體規(guī)定，主要強調義務教育投入要由中央、省、地（市）、縣四級政府共同承擔責任，不再強調“以縣為主”，而今后所謂“以縣為主”，更多地指一種管理責任。這就要求今后在義務教育投資體制上逐步建立中央、省、市、縣四級分擔體制。

為了明確中央、省、市、縣四級政府在義務教育投入中的職責，可以借鑒國外的做法，通過法律形式確定各級政府在義務教育投資中的分擔比例，并逐步加大中央、省、市（地）級政府的分擔比例。山西省處于經濟欠發(fā)達地區(qū)，應將農村義務教育的投資主體上移到以中央、省、地市級財政為主，以縣為輔，并在中央、省、地方和縣之間規(guī)定一個具體的投資比例。2005年《山西省農村義務教育經費保障機制改革實施方案》中規(guī)定全部免除農村義務教育階段學生學雜費（含縣城所在地學生），對貧困家庭學生免費提供教科書并補助寄宿生生活費。免學雜費資金由中央和地方6:4分擔，地方分擔部分由省、市、縣按5:2:3分擔，其中國家扶貧工作重點縣由省、市、縣按7:2:1分擔，免費提供教科書資金由中央承擔。對于農村義務教育階段中小學校舍維修資金由中央分擔50%，地方分擔50%，地方分擔的部分由省、市、縣按4:3:3比例分擔。省級對“兩區(qū)”農村寄宿制學校建設給予重點補助，兩項資金統(tǒng)籌使用。通過建立中央、省、市、縣四級投資分擔體制，確定農村教育的投資比例，來保證農村教育健康持續(xù)發(fā)展。

3．健全義務教育投資體制的法制化建設，完善依法籌措和分配教育資源的體制

要依法實現教育預算的單列，完善部門預算制度。在預算中適當強化義務教育財政的相對獨立性。要依據義務教育法，盡快制定義務教育投資條例，在法律上明確規(guī)定各級政府在義務教育投入上的責任，經費負擔比例和具體的財政措施。

4．發(fā)展地方經濟，為農村基礎教育投資創(chuàng)造雄厚的物質基礎

實行“以縣為主”的農村基礎教育投資，農村基礎教育的發(fā)展只能取決于各縣區(qū)的經濟發(fā)展水平。經濟的發(fā)展為教育投資創(chuàng)造雄厚的物質基礎。改革開放二十多年來，山西的經濟建設取得了巨大的成就，但各縣區(qū)經濟發(fā)展呈現出多層次和不平衡性，因此應根據各地的實際情況，發(fā)展地方經濟，以保證教育的投入。

5．鼓勵社會力量辦學，不斷增加教育經費投入

除了要保障各級政府對農村基礎教育的持續(xù)投資以外，還要積極鼓勵社會力量參與農村辦學。教育事業(yè)是一項公共事業(yè)，功在當代，利在千秋。發(fā)展教育不僅是政府的職責也是我們社會的職責。針對當前山西省農村辦學的實際，政府應該積極鼓勵社會資本發(fā)展教育，解決不同收入階層的不同需求。要完善企業(yè)及公民個人向教育捐贈的稅收優(yōu)惠政策，扶持發(fā)展各種形式的公益性教育基金和信托基金，鼓勵和支持學校開展勤工儉學、發(fā)展校辦產業(yè)。積極鼓勵和引導社會、企業(yè)和公民個人捐資助學、出資和投資辦學。在加大教育投入的同時，還要大力優(yōu)化教育資源配置，提高財政資金使用效益。

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