從發展到服務

摘要：包容性增長的發展邏輯就是要追求過程的公平性和結果的人本性。中國當前的發展型政府治理模式，在促進經濟迅速發展上發揮了重要作用，但卻是一種非均衡增長。服務型政府以公平為價值取向、以公民為治理中心、以服務為核心職能，皆契合包容性增長的發展邏輯。因此，在包容性增長邏輯和要求下，政府治理模式也必須由發展型政府向服務型政府轉變。

關鍵詞：包容性增長；發展型政府；服務型政府

中圖分類號：F120.3 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2011)06-0055-04

包容性增長是中國國家主席胡錦濤在第五屆亞太經合組織人力資源開發部長級會議上明確提出的發展理念。推進包容性增長，其根本目的在于讓經濟全球化和經濟發展成果惠及所有國家和地區、惠及所有人群，在可持續發展中實現經濟社會協調發展。在包容性增長的邏輯要求下，轉變中國經濟發展的模式已經成為緊迫的時代命題。包容性增長下的政府回應關鍵，在于政府治理模式的轉型，即必須從發展理念向服務理念的治理模式的調整和轉變。

一、包容性增長的理念

包容性增長(Inclusive growth，也有人譯作“共享性增長”)這一理念的原始意義在于：有效的包容性增長戰略需集中于能創造出生產性就業崗位的高增長，能確保機遇平等的社會包容性以及能減少風險，并能給最弱勢群體帶來緩沖的社會安全網。最終目的是使經濟發展成果最大限度地讓普通民眾受益。包容性增長的發展邏輯就是要追求發展過程的公平性和實現發展結果的人本性。

(一)追求發展過程的公平性

包容性增長理念的核心要義是在經濟快速發展的過程中，注重公平與效率兩種價值觀的均衡，消除貧困者權利的匱乏，實現機會平等和規則平等，使包括貧困人口在內的所有群體均能參與經濟增長，既能為之做出貢獻，也能由此合理分享增長的成果。易言之，倡導發展過程中的機會平等是實現包容性增長的關鍵，強調機會平等就是要通過消除由個人背景不同所造成的機會不平等，從而減少結果不平等所導致的貧富差距和發展不均衡。

所謂機會平等。實質上描述的是一種分配狀態，即在結果上所表現出的不平等是由個體努力程度不同或能力不同造成的，而非環境上的差異導致；如果由環境的因素引起，則需要通過政策來進行補償。機會平等觀點是一種建立在功和過基礎上的看法，人們依據其意愿付出努力的性格傾向來得到相應的回報。羅爾斯在其《正義論》也有如是觀點，在其正義第二個原則中寫道：“社會和經濟的不平等應這樣安排，使它們被合理地期望適合于每一個人的利益：并且依系于地位和職務向所有人開放。”可以認為包容性增長所倡導的機會平等強調貧困人口應享有與他人一致的社會經濟和政治權利，在參與經濟增長、為增長做出貢獻、并在合理分享增長成果等方面不會面臨機會的缺失、體制的障礙以及社會的歧視。包容性增長理念強調要建立具有包容性的制度，提供廣泛的機會，而不是將增長政策和具體旨在實現公平的政策割裂開來；強調通過維持長期及包容性的增長，確保增長效益為大眾所廣泛共享。

(二)實現發展結果的人本性

包容性增長應是使經濟發展回歸增長本意，即實現結果的人本性。實現以人為本。發展的目的不是單純追求GDP的增長，而是使經濟的增長和社會的進步以人民生活的普遍改善為主要目的，并保證經濟增長與資源環境的協調發展，終極目的為人，這個“人”既包括現世的人群，也包括長遠意義的人類。發展的人本性是相對于物本性提出來的，人本是哲學價值論概念而非哲學本體論概念。發展的人本性，不是要回答什么是發展的本原，而是要回答發展的終極目的是物質的極大豐富還是人類普遍的幸福認同。包容性增長明確和強調社會的發展應當是以人為目的而不是以物為目的。

經濟發展的應然結果是什么?是為了所有的人在更好的環境里生存和生活。這個簡單的道理，卻在過去相當長的時期內被模糊化了。傳統發展模式將過程視為目的，以科學技術、信息技術、商業技術為手段，以物質財富的增長為發展動力和發展結果，本末倒置，違背了發展的初衷，雖然創造了豐富的物質財富卻忽視了基本價值理念和價值追求的實現，導致兩極分化日益嚴重，社會幸福認同感日益低落，更使得人類改造自然的力量轉化為毀害人類自身的力量。包容性增長就是要扭轉這種發展的誤區，以人的普遍需求和長遠需求來指導公共政策的制訂和實施，影響公共治理實踐。在中國，人本也叫民本，強調發展結果的人本性，就是強調最廣大人民群眾的切身利益是一切發展之根本——“發展為了人民，發展依靠人民，發展成果和人民共享”。包容性增長的關鍵就在于堅持在公民根本利益一致的基礎上關心每個人的利益訴求，體現人道主義和人文關懷，滿足人們的發展愿望和多樣化需要，尊重和保障人權，關注人的價值、權益和自由，關注人的生活質量、發展潛能和幸福指數，最終保證發展結果的人本性實現。

二、從發展到服務的政府回應

(一)發展型政府的發展限度

發展型政府，是指發展中國家在向現代工業社會轉變的過程中，以推動經濟發展為主要目標，以政府擔當經濟發展主體力量為主要方式的政府模式。改革開放以來，快速實現國家現代化成為中國最緊迫的目標和任務，因此，在后發現代化的歷史事實和追趕邏輯的客觀影響下，中國形成了以“經濟建設為中心”的發展戰略和基本政策，為此政府運用一切可行的手段推行國家的工業化和現代化建設，政府成為一種典型的發展型政府。

中國改革開放以來經濟持續高速增長的事實表明，發展型政府的治理模式是有強大的發展優勢的，這種優勢體現的原因在于中國的發展型政府具有高度的自主性和能力。具有自主性的政府，其高度的社會凝聚力和政策的連貫一致，都能夠推動經濟快速發展。羅伯特，韋德r Robert Wade)的分析或許有助于我們理解發展型政府的自主性，韋德認為，發展型政府創造贏家而不是選擇贏家，不只注重短期利益的最大化，也注重長期的效益，即不只是當前資源的有效利用，也是尋求貿易增長點與技術改進，以經濟手段來改變國家的比較利益，促進經濟的發展，而國家經由這個過程實現資本的積累，促進經濟成長。但僅有自主性是不夠的，埃文斯(Evans)還認為，政府還必須有一套制度安排“嵌入”到企業和社會中，這樣才能保證政府的政策、目標得到企業精英的認同和執行。沒有嵌入性，政府就不能了解市場需要和信息，缺乏指導產業發展的智慧，也缺乏在私有企業中執行的能力。自主性和嵌人性二者是相輔相成、缺一不可的，沒有自主性，政府本身就缺乏內在凝聚力，所有經濟發展政策都將因為部門利益或部門之間的扯皮而無法貫徹實施，那樣，嵌入性只會變成官員與利益集團的勾結，自主性與嵌人性結合，才能稱之為發展型政府。埃文斯通過對東亞發展型政府發展經濟的成功之處進行的研究得出結論，認為東亞新興工業化國家和地區的經濟發展之所以成功，主要原因就在于政府具備了科層制的“內在凝聚力”以及政府與企業精英“外在聯結”兩者所形成的“嵌入自主性”。

以改革開放三十年來中國發展型政府的事實存在進行分析，發展型政府具有以下五個基本特征：一是倡導經濟優先主義與經濟立國；二是以出口為導向的外向型經濟發展戰略；三是高儲蓄率、高投資率和高經濟增長率：四是政府主導下的市場經濟；五是重視發展教育，重視人才培養和培訓。發展型政府對中國三十多年來經濟的快速發展無疑起到了巨大的促進作用，但在促進高速發展的同時這種模式也越來越顯現出其治理的限度。發展型政府追求的是社會經濟的高速發展，在高速發展下的社會，不是一個有序的和諧社會，而是一個矛盾重重的社會。發展型政府的最大問題，是其發展觀念問題，這種發展觀，單純地將發展目的視為物本，即經濟的增長，所以政府以經濟的增長為最主要的任務，一切以經濟發展為中心，存在著一種崇拜的現象。物本發展觀帶來的是資源的短缺、生態的失衡以及社會貧富分化的加劇，出現了“有增長，無發展”甚至是“惡增長”的現象。實際上，以國民生產總值為核心的經濟增長并沒有真正消除國家的貧困與失業等現象，反而加劇了社會動蕩、兩極分化和環境污染等社會問題。發展型政府無法創造一個和諧而文明的現代社會，它造成了人與自然、人與環境以及人與人之間的沖突，加劇了社會的不公，破壞了社會系統的整體性與和諧性，造成了人與社會的畸形發展。

同時，發展型政府無法建立一個能夠滿足公民公共需求的公正社會，其根本原因在于它將政治秩序建立在強力基礎上，強力是為掌握強力的人服務的，而不是為全體公民服務的。發展型政府夸大了政府在建構公正社會中的能力與作用，忽略了公正社會建立的社會基礎，忽視了公民的公共參與對于建立公正社會的基礎作用。在發展型政府所治理的社會中，經濟的發展帶來的往往不是社會的和諧與進步，而是社會的分裂與貧富差距的不斷擴大。發展型政府雖然可能帶來社會的暫時繁榮，但它不可能帶來社會的持續繁榮。此外，政府長期主導資源配置，并將掌握的資源主要運用在經濟領域，這使政府長期充當了經濟建設主體和投資主體的角色。經濟建設型政府有幾個嚴重的誤區：一是政府長期作為經濟發展的主體力量，起主導作用；二是解決不了政府與國有企業、國有商業銀行的結構性矛盾；三是重視經濟建設的投入回報，嚴重忽視社會事業投入的巨大經濟、社會效益；四是不恰當地把一些本應該由政府提供的公共產品和公共服務推向市場、推向社會。實踐證明，經濟與社會發展失衡、區域經濟發展失衡、經濟發展和生態環境的失衡等，都與這種政府模式有直接、內在的聯系。

盡管從本質上說，發展型政府促進經濟發展的最終目的是為了社會的全面發展，但發展型政府在促進經濟高速增長時對社會的壓抑和破壞卻也是不爭的事實，如果發展型政府帶來的只有數量意義上的增長。而沒有帶來社會質量上的提升，那么這種治理模式也就失去了其存在的價值和意義。基于上述事實，我們可以認為，發展型政府并不是一種可以滿足經濟社會全面發展的治理模式，它所產生的僅是一種非均衡增長而非包容性增長，因此，必須對發展型政府這種治理模式進行必要的調整和轉向。

(二)契合包容性增長理念的政府回應

與發展型政府一樣，服務型政府也致力于推動社會的發展與進步。然而，服務型政府有著不同于發展型政府的發展觀與發展哲學，它契合包容性增長理念。服務型政府超越了管制型政府與發展型政府的目標，它不僅要建立一個穩定的政治秩序，而且要建立一個“民主政治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”的社會主義和諧社會。服務型政府的基本內涵是：為全社會提供基本而有保障的公共產品和有效的公共服務，以不斷滿足廣大社會成員日益增長的公共需求和公共利益訴求，在此基礎上形成政府治理的制度安排。而是建立一個與經濟轉型、社會轉型相適應的、以人為本的現代政府模式。因此，契合包容性增長理念的政府回應，應是從發展向服務轉型，逐步由發展型政府過渡為服務型政府。

1.服務型政府以公平為價值取向，契合包容性增長的公平內涵。發展型政府的價值取向是效率優先而非公平優先，因此，往往重視的快速累積，而忽視社會公平保障體系的建設。實現社會正義是衡量一個社會全面進步的重要尺度，溫家寶總理就曾指出：“正義是社會主義國家制度的首要價值。公平正義就是要尊重每一個人，維護每一個人的合法權益，在自由平等的條件下，為每一個人創造全面發展的機會。如果說發展經濟，改善民生是政府的天職，那么，推進社會公平正義就是政府的良心。”在政策層面，以“包容性增長”為中心的發展戰略包括三個相輔相成的支柱：一個是通過高速、有效以及可持續的經濟增長最大限度地創造就業與發展機會：二是確保人們能夠平等地獲得機會，提倡公平參與；三是確保人們能得到最低限度的經濟福利。因此，在包容性增長的社會公平的價值取向下，就需要增強政府提供公共服務的能力。加快推進基本公共服務均等化，為民眾尤其是貧困家庭下一代的培育和提升人力資本、參與經濟增長提供必要的教育、健康等公共服務，逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平、分配公平為主要內容的社會公平保障體系，不斷消除人民參與經濟發展、分享經濟發展成果方面的障礙。

2.服務型政府以公民為治理中心，契合包容性增長的人本取向。服務型政府本質是一種向社會、向人民提供服務的主體，或者說是通過管理實現服務社會服務人民的主體。服務型政府的建構就是在公民本位、社會本位理念的指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔服務責任的政府。在現代社會，隨著人民主權，以及關于人的權利和人的自由觀念深入人心，政府能否堅持以人為本，尊重、保障公民的基本權利和自由，滿足社會公共需要，服務于社會公共利益，成為政府獲得公眾認可和支持，維持其合法性存在的重要前提。

在治理結構上，發展型政府以政府為中心，借助于政府的主導能力推動和參與市場經濟之中。這就使得政府的強弱與否、效率高低直接對經濟社會的發展有著決定性影響，事實上，這種治理結構給政府帶來了巨大的壓力和風險，因此，必須逐漸轉向以公民為中心的治理結構，培育市場和社會力量，一同來分解壓力和風險；而在后工業社會，政治國家與公民社會形成了一體化的包容關系，政府通過還政于民，通過向公民社會下放權能，擴大了社會自身的自律能力，拓寬了社會自身的自治領域。這樣，國家與社會形成了合作共治的良性互動關系，結成了相互依賴關系。

3.服務型政府以服務為核心職能，契合包容性增長的社會邏輯。社會服務職能是服務型政府的主要職能，其他一切職能都處在次要的位置，服從于社會服務職能這一中心職能的實現。這就是說，社會服務本身就是目的，是服務型政府存在的價值所在和主要依據。服務精神應該貫穿政府活動始終以及一切政府活動中。在政府職能發揮上，發展型政府強調政府的經濟職能，以經濟建設為政府職能和工作中心，使得政府的社會職能缺失和萎縮，這不僅不利于政府的自身建設，更不利于市場和社會的良性成長。從發展型政府轉向服務型政府，是我國市場化改革進程的必然選擇。我國要實現經濟持續快速增長，必須實現經濟增長方式由政府主導型向市場主導型的轉變。應當強調指出的是，服務型政府是對發展型政府的一種“揚棄”：服務型政府并不否定“以經濟建設為中心”，而是拋棄了政府把主要精力用來直接投資搞建設的做法，主張政府要為作為微觀經濟主體的企業創造良好的經濟社會環境，以實現經濟社會協調發展。覺的十六大以來，黨和政府明確規范了政府職能的四大領域，即經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。當前政府在經濟調節、市場監管方面已經發揮了積極的作用。也已經取得了很多成功的經驗。但相對經濟調節和市場監管而言，政府在履行公共服務和社會管理的職能方面還有很大的拓展空間。服務型政府提倡公民本位、社會本位，反對官員本位、政府本位，提升了公民在政治過程和公共服務提供過程中的作用，使政府與公民之間的關系在新的層次上實現了更為真實的平等。服務型政府，是建立在政府根本性質基礎上的政府角色的準確定位。現代政府應在服務中實施管理，在管理中體現服務。公共服務是政府存在的理由，發展型政府和服務型政府都向社會提供不同程度和類型的公共服務，但兩者的服務對象和政策工具則有顯著的差異。發展型政府一般服務于特定的產業部門或企業，采用直接干預的政策工具，例如通過提供資金和土地等資源的直接投入、給予政策傾斜和特殊環境，促進經濟增長，因此，發展型政府的公共服務是非均質的。服務型政府則服務于不特定的對象即全體公民，以公共利益為目標，采用間接市場化手段提供均質的公共服務。因此，契合包容性增長理念的政府回應，一方面表現為作為政府服務對象的企業數量增加，政府提供的公共服務逐漸均等化；另一方面則表現為政策工具由直接干預向間接市場化的方式轉變。

三、結語

發展型政府雖然能夠帶來快速的經濟繁榮，但卻制造了發展過程中的諸多問題，導致社會矛盾加劇，其發展結果也只是實現了物質的豐富而不是公民的社會認同以及人類長遠的利益訴求，造成社會的種種非均衡發展。要改變當前中國這種快速發展下的不均衡弊癥，必須實現包容性增長，即在發展的過程中體現公平性，在發展的結果上實現人本性。服務型政府以公平為價值取向，以公民為治理核心，以服務為中心職能，皆契合包容性增長的發展理念。在包容性增長的發展理念下，當前中國的政府回應是要改變以往過分追求經濟增長的治理模式。努力由發展向服務轉向，在經濟增長過程中盡力保持公平與效率的均衡，讓弱勢群體得到全面的保護，讓經濟的增長和社會的進步、人民生活的改善同步進行。經濟增長不再僅惠及少數人，改革成果也將被更多人共享，社會進一步良性和健康的發展，最終實現社會和經濟的協調發展和可持續發展。

參考文獻：

[1]ROEMER JEquality of Opportunity，Cambridge：Haivard University Press，1998，pp26-27.

[2][美]約翰·羅爾斯.正義論[M].何懷宏等譯.北京:中國社會科學出版社，1988.

[3][10]蔡榮鑫.“包容性增長”理念的形成及其政策內涵[J].經濟學家，2009，(1).

[4]郁建興，徐越倩.從發展型政府到公共服務型政府——以浙江省為個案[J].馬克思主義與現實，2004，(5).

[5][美]羅伯特·韋德.駕馭市場:經濟理論和東亞工業化中政府的作用[M].北京:企業管理出版社，1994.

[6]Evans，Peter.Embedded Autonomy:States and IndustrialTransformation，Princeton University Press，1995。

[7]傅耕石.服務型政府:我國政府發展的理性選擇[J].社會科學戰線，2007，(3).

[8][9][14]遲福林.全面理解“公共服務型政府”的基本涵義[J].人民論壇，2006，(3).

[11]桑玉成.建設一個高效能的服務型政府[N].文匯報，2008-3-17.

[12]劉熙瑞.服務型政府:經濟全球化背景下中國政府改革的目標選擇[J].中國行政管理，2002，(7).

[13]施雪華.“服務型政府”的基本涵義、理論基礎和建構條件[J].社會科學，2010，(2].

[15]陳玲等發展型政府:地方政府轉型的過渡態[J].公共管理學報，2010，(3).

責任編輯 王友海