宏觀調(diào)控政策困境的機理與對策

〔摘要〕 歷次宏觀調(diào)控中，2003年以來至今尚未結束的新一輪宏觀調(diào)控無疑在所處背景、時間跨度、政策形態(tài)等諸多方面有著非同尋常的表現(xiàn)。與這些不同尋常的方面互為映襯、影響和加強，本輪宏觀調(diào)控產(chǎn)生了非常復雜的政策困境，其根源在于政府職能的內(nèi)在矛盾、財政體制的利益分歧、經(jīng)濟政策的目標沖突和行政手段的功能悖論。針對其發(fā)生機理，現(xiàn)階段化解宏觀調(diào)控政策困境最為緊迫的治本之策應是建立統(tǒng)一布局下的政策聯(lián)動，推進有利于科學發(fā)展的財政體制改革以及完善切實改善民生的收入分配政策。唯有跳出宏觀調(diào)控的自身窠臼，在更大范圍和更高層次的制度改革中方能尋得突圍之路。

〔關鍵詞〕 宏觀調(diào)控；政策困境；行政手段；政府職能；財政體制；發(fā)生機理；政策突圍

〔中圖分類號〕F123.16 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2011）04－0025－07

〔作者簡介〕黃伯平，北京行政學院公共管理教研部講師，博士，北京 100044。

一、引言

2003年以來，中國政府進行了改革開放以來的第六輪宏觀調(diào)控。與以往歷次調(diào)控相比，本輪調(diào)控在所處背景、時間跨度、政策形態(tài)等諸多方面有著非同尋常的表現(xiàn)。正是因為根源于不同維度的政策困境，與這些不同尋常的方面互為映襯和影響，本輪宏觀調(diào)控表現(xiàn)得跌宕起伏和引人注目。

學界顯然敏銳地注意到本輪宏觀調(diào)控中的政策困境。在一些具有真知灼見的文獻中，王保安（2009）分析了國際金融危機以來由國內(nèi)外經(jīng)濟形勢、資源環(huán)境約束以及部分體制性因素帶給宏觀調(diào)控的困境〔1〕；張勇等人（2009）從中央與地方博弈關系入手，探討了政績考核制度和財政體制給宏觀調(diào)控帶來的困境〔2〕；楊全社、李江濤（2007）較為深刻地指出了“微觀規(guī)制職能宏觀政策化”這一困境及其體制性根源〔3〕。還有大量的相關文獻零星地涉及了這一問題，為系統(tǒng)深入地思考現(xiàn)階段宏觀調(diào)控的政策困境問題提供了有益啟發(fā)。

在上述研究的基礎上，存在三個可以推進的理論空間：第一，需要對現(xiàn)階段宏觀調(diào)控及其背景有一個整體性的把握；第二，需要對來源于不同維度的宏觀調(diào)控政策困境有一個性質(zhì)上的仔細甄別；第三，需要對宏觀調(diào)控政策困境的發(fā)生根源有一個機理上的深入分析。只有綜合這三個方面的考慮，方能對破解宏觀調(diào)控政策困境這一重大理論和實踐問題有所裨益。

二、對現(xiàn)階段宏觀調(diào)控的整體性認識

1.宏觀調(diào)控所處的經(jīng)濟周期不同尋常。我國以往歷次經(jīng)濟周期中，上升階段一般只有短短的兩年，而自2000年開始的經(jīng)濟周期的上升階段一直持續(xù)至2008年，長達8年多。這充分表明，中國經(jīng)濟周期出現(xiàn)了新的波動形態(tài)，或者說出現(xiàn)了平滑化的良性轉(zhuǎn)型，即經(jīng)濟周期波動的上升階段大大延長，經(jīng)濟在上升通道內(nèi)持續(xù)平穩(wěn)地高位運行。這在新中國成立以來的經(jīng)濟周期波動史上還是從未有過的。〔4〕

2.宏觀調(diào)控所處的改革起點不同尋常。這是我國社會主義市場經(jīng)濟體制初步建立之后發(fā)生的第一輪宏觀調(diào)控。我國市場化改革脫胎于計劃經(jīng)濟體制，至今經(jīng)歷了30多年的漸進過程：1978－1992年，明確了社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標；1992－2003年，初步建立了社會主義市場經(jīng)濟體制；2003年，以黨的十六屆三中全會為起點，我國經(jīng)濟體制改革踏上建成完善的社會主義市場經(jīng)濟體制的新征程，目前正處于完善社會主義市場經(jīng)濟體制階段。李曉西按照國際公認的標準測定，目前我國市場經(jīng)濟程度約為69%（2004）。〔5〕從當前的起點出發(fā)，宏觀調(diào)控面臨更為復雜的局面和更為嚴峻的挑戰(zhàn)：從微觀基礎看，經(jīng)濟主體、利益關系和所有制結構日趨多元化；從發(fā)展階段看，“黃金發(fā)展期”與“矛盾凸顯期”并存；從經(jīng)濟運行的體制環(huán)境看，社會主義市場經(jīng)濟體制初步建立與尚不完善交織在一起；從外部環(huán)境看，國內(nèi)外經(jīng)濟聯(lián)系更加密切，國內(nèi)國際各種因素交織在一起。〔6〕

3.宏觀調(diào)控的時間跨度不同尋常。以往緊縮型調(diào)控和擴張型調(diào)控之間會有一定緩沖期，并且針對經(jīng)濟過熱或下滑勢頭而集中出臺一系列調(diào)控措施，一個經(jīng)濟周期中只有一次；但2000年新一輪經(jīng)濟周期以來，已進行了多次比較集中的調(diào)控，并且在超過5年之久的緊縮型調(diào)控之后，擴張型調(diào)控接踵而至，經(jīng)過大約1年的調(diào)整，適度緊縮的調(diào)控緊接著交替出現(xiàn)，(注：2003年6月5日，以《中國人民銀行關于進一步加強房地產(chǎn)信貸業(yè)務管理的通知》為信號，新一輪緊縮型宏觀調(diào)控的序幕拉開；受國際金融危機嚴重影響，中國經(jīng)濟增長的過熱勢頭發(fā)生逆轉(zhuǎn)，以2008年10月17日國務院召開常務會議為標志，宏觀調(diào)控在2008年10月份由緊縮型全面轉(zhuǎn)向擴張型；2009年8月26日，國務院召開常務會議，研究部署抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復建設，宏觀調(diào)控在部分領域逐步轉(zhuǎn)向適度緊縮。)可謂是無縫銜接。改革開放以來，中國經(jīng)濟歷經(jīng)5次周期性波動，依次發(fā)生在1977-1981年、1982-1986年、1987-1990年、1991-1999年、2000-2009年。與之相對應，政府進行了6輪宏觀調(diào)控：1979-1981年、1985-1986年、1989-1990年、1993-1996年間集中進行了針對經(jīng)濟過熱的緊縮型宏觀調(diào)控；1998-2002年針對經(jīng)濟下滑實施了擴張型的宏觀調(diào)控；2003年以來則開始了新一輪跌宕起伏延續(xù)至今的宏觀調(diào)控。

4.宏觀調(diào)控在時機、力度與節(jié)奏的把握上更為成熟。汲取歷史上多次“大起大落”的經(jīng)驗教訓，調(diào)控表現(xiàn)出“預防性”“點控性”和“多頻次”的新特征。即在經(jīng)濟周期的上升過程中，及時地、有重點地、多次地進行調(diào)控，防止由偏快轉(zhuǎn)為過熱，防止由局部性問題轉(zhuǎn)為全局性問題。2000年以來經(jīng)濟周期波動之所以出現(xiàn)上升階段大大延長的良性轉(zhuǎn)型，(注：2003-2007年五年間，我國經(jīng)濟年均增長速度達到10.6%，年度之間波幅不超過1個百分點，避免了經(jīng)濟的大起大落。)除了經(jīng)濟體制改革使經(jīng)濟運行模式發(fā)生變化這個主要原因，宏觀調(diào)控技術的成熟功不可沒。

5.宏觀調(diào)控的目標和領域更加多元化。除了傳統(tǒng)的固定資產(chǎn)投資、農(nóng)業(yè)、價格、房地產(chǎn)、國際收支等調(diào)控領域外，以確保國家土地用途管制為目標的土地調(diào)控和以控制能耗總水平以及污染物排放總量的節(jié)能減排首次出現(xiàn)。

6.宏觀調(diào)控的政策手段有著顛覆性意義。2003年以來的宏觀調(diào)控雖然發(fā)生在我國市場經(jīng)濟體制初步建立之后，但是，行政手段卻沒有像主流經(jīng)濟理論昭示的那樣淡出宏觀調(diào)控，反倒是一再被倚重，以至于部分專家學者大呼有“體制復歸”之嫌。并且，本輪宏觀調(diào)控中利益多元化的問題格外突出，尤以中央政府與各級地方政府的博弈引人注目，以至于中央政府對地方政府的行政監(jiān)督頻頻出動，儼然成為一種特殊行政調(diào)控手段。

7.宏觀調(diào)控經(jīng)歷了更多的外部性沖擊。2003年一季度的SARS危機；2008年年初的低溫雨雪冰凍災害；5月12日的四川汶川大地震以及2007年4月開始并延續(xù)至今，波及全球的由美國“次貸危機”引發(fā)的國際金融危機都是改革開放以來所罕見的。特別是受國際金融危機嚴重影響，中國經(jīng)濟增長的過熱勢頭發(fā)生逆轉(zhuǎn)，宏觀調(diào)控在2008年10月份由緊縮型全面轉(zhuǎn)向擴張型。(注：2008年10月17日，國務院召開常務會議，認為國內(nèi)經(jīng)濟運行中出現(xiàn)了一些新情況、新問題。主要是經(jīng)濟增長放緩趨勢明顯，企業(yè)利潤和財政收入增速下降，資本市場持續(xù)波動和低迷。會議決定盡快出臺有針對性的財稅、信貸、外貿(mào)等政策措施，繼續(xù)保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長。此次會議標志著2003年以來緊縮型宏觀調(diào)控的結束。)

宏觀調(diào)控的上述表現(xiàn)，與宏觀調(diào)控自身的政策困境互為映襯、影響和加強。正是由于存在復雜的多維政策困境，強化了本輪宏觀調(diào)控的綿延跌宕之勢，約束著本輪宏觀調(diào)控在方向、時機、力度、節(jié)奏以及工具選擇上的審慎與無奈（特別是對于使用行政手段而言）；正是由于身處非同尋常的經(jīng)濟周期、歷史起點和外部沖擊的影響，豐富了本輪宏觀調(diào)控的目標、領域，這又使得政策困境在更廣范圍內(nèi)和更深程度上發(fā)生。

三、宏觀調(diào)控政策困境的表現(xiàn)及發(fā)生機理

根據(jù)瑪格麗特#8226;韋爾與西達#8226;斯考克波關于國家自主性的研究成果，政策過程從根本上受制于“國家結構與政策傳統(tǒng)”，同時受到“政治家與官員們的行動”“進入政治議題的社會集團的需求”“與政策相關的思想創(chuàng)新（知識體系）”這三大系統(tǒng)性要素的交叉影響。〔7〕與這一理論預見相一致的是，本輪宏觀調(diào)控中的政策困境主要來源于“國家結構和政策傳統(tǒng)”領域，并且依其發(fā)生的不同機理，具體表現(xiàn)為政府職能的內(nèi)在矛盾、財政體制的利益分歧、經(jīng)濟政策的目標沖突以及行政手段的功能悖論這四個維度。所有這些政策困境的一個集中體現(xiàn)便是宏觀調(diào)控中行政手段在一種政策沖突隔離器的意義上被頻繁使用。

1.政府職能的內(nèi)在矛盾。政府職能即政府必須承擔的職責和應當發(fā)揮的功能，是職責和功能兩個層面的有機統(tǒng)一。

從不同身份出發(fā)，政府至少有三重不同性質(zhì)的職責（見表1）：首先，作為公共管理者，在國內(nèi)事務方面，政府承擔著經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務四項職責；在國外事務方面，政府承擔著國防和外交等職責。其次，作為國有資產(chǎn)出資人代表，政府承擔著國有資產(chǎn)管理保值增值的職責。第三，作為理性市場主體，政府在國內(nèi)市場具有壟斷性，在國際市場具有競爭性。

從不同指向出發(fā)，政府活動需要發(fā)揮兩個方面的功能：對于外部性事務而言，政府的外部管理發(fā)揮著資源配置、經(jīng)濟穩(wěn)定和收入分配三大功能；對于主體自身而言，政府的內(nèi)部管理發(fā)揮著行政保障與行政監(jiān)督的功能，是對政府自身活動經(jīng)濟性與組織性的支撐與監(jiān)控。

具有復雜構成的政府職能并非內(nèi)生和諧，反而有著高概率的內(nèi)在矛盾，這從根本上制約著宏觀調(diào)控的政策沖突。同一身份或者不同身份帶來的不同性質(zhì)的職責之間可能存在沖突；同一指向或者不同指向需要政府活動發(fā)揮的不同功能之間也可能存在沖突。政府因此面臨重大利益權衡，往往左右為難。這也是當前政府改革各種深層次矛盾的癥結和根源所在。

2.財政體制的利益分歧。財政體制一般來說主要指的是不同層級政府之間事權劃分、財力劃分以及轉(zhuǎn)移支付關系的制度安排。由于政府擁有龐大的國有資產(chǎn)，因此政府和國有企業(yè)就資本收益發(fā)生的分配關系也是我國財政體制的重要內(nèi)容。政府職能的內(nèi)在矛盾是將政府作為一個整體進行考慮；而財政體制的利益分歧則是對于政府體系縱向關系以及政府與國有企業(yè)分配關系的深入考察。

現(xiàn)行財政體制是府際關系以及政企關系中造成宏觀調(diào)控政策困境最具實質(zhì)意義和典型意義的體制性誘因。政府推動經(jīng)濟增長有著多元化的目標訴求，除了政績考慮，還有發(fā)展民生、擴大就業(yè)、增加財政收入、增強國家實力等等。從客觀結果而言，與目前經(jīng)濟增長，特別是其中的結構性過熱聯(lián)系最為緊密的還是政府財政收入的增長；從主觀愿望而言，財政收入及分配又是“理性”政府自身的核心利益。經(jīng)濟增速雖然風光，但對于任何一屆“理性”的政府而言，更關心的顯然是能否從中得到實惠，即財政收入這一主要變量的增長。現(xiàn)行財政體制存在的四個方面弊端給宏觀調(diào)控帶來了嚴重的政策困境：

首先，以流轉(zhuǎn)稅為主體稅種的稅制結構作為財政體制的分配基礎存在如下缺陷：一是財政增收過于依賴生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)的價值增值，因而成為政府有意無意誘發(fā)經(jīng)濟過熱的根源之一；二是稅收增長較為隱蔽，與居民收入增長脫節(jié)，容易發(fā)生財政增收速度超常，由于GDP=消費+儲蓄+財政收入+對國外轉(zhuǎn)移，在財政收入連年超比例增長的情況下，必然會擠壓民間投資和居民消費能力；三是存在比較嚴重的重復征收和稅收轉(zhuǎn)嫁，對市場價格體系以及資源配置帶來負面影響；四是不但沒有發(fā)揮公平收入分配的應有功能，反而進一步加劇了收入分配以及國內(nèi)需求的惡化。

其次，地方政府收入結構不合理，財力與事權嚴重不匹配，造成相關調(diào)控領域的政策困境。一方面，地方稅種過度集中于土地和房屋領域，(注：目前實際征收的9個地方稅種有5個（城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅，耕地占用稅、契稅、土地增值稅）與土地和房屋直接相關。)且土地出讓收入成為政府的重要財源并具有支出上的便利，(注：2004－2009年，地方政府土地出讓收入占同期地方本級財政收入的比例超過42%，部分年份甚至超過55%。)地方政府顯然樂意看到固定資產(chǎn)投資拉動下的經(jīng)濟快速增長。另一方面，中央集中太多，地方各級政府財力與事權嚴重不匹配。1994年分稅制改革以來，中央和地方財政收支比重發(fā)生極大變化。以1993年為分界線，地方政府財政自給能力由1.03急遽下降為目前的0.6左右。也就是說，地方政府大約40%的財政支出依靠中央政府轉(zhuǎn)移支付完成。同時，對地方轉(zhuǎn)移支付支出已經(jīng)超過中央財政支出的50%(注：這一數(shù)據(jù)在2007年甚至高達61%。)。捉襟見肘的地方政府自然會想方設法增加財政收入。

第三，政府間轉(zhuǎn)移支付結構不合理，帶來效率和公平的雙重損失。中央對地方的轉(zhuǎn)移支付包括財力性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付，兩者之比大概1∶1.34(注：根據(jù)1995-2005年數(shù)據(jù)得來。)。財力性轉(zhuǎn)移支付中大約有不到60%（一般性轉(zhuǎn)移支付和民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付）具有均等化性質(zhì)；而各類專項轉(zhuǎn)移支付則附加了中央政府各部門的利益，成為各部門干預地方政府的重要載體。這種轉(zhuǎn)移支付結構帶來轉(zhuǎn)移支付渠道不暢、信息不對稱等諸多問題，考驗著地方政府的公關能力，因而造成轉(zhuǎn)移過程中的效率損失和公平問題。這無疑加劇了地方政府對于財政自給的饑渴，給宏觀調(diào)控帶來了進一步的政策困境。

第四，對于國有企業(yè)的收益權沒有及時跟進，造成企業(yè)部門利益坐大，對國家經(jīng)濟秩序和分配秩序帶來負面影響。自1994年分稅制改革以來，國家暫時決定在一段時期內(nèi)不向國有企業(yè)收取利潤，國企的稅后利潤作為國家再投資留給企業(yè)內(nèi)部作為企業(yè)發(fā)展基金。但是，在國有企業(yè)經(jīng)營狀況持續(xù)好轉(zhuǎn)的情況下（2006年國有企業(yè)實現(xiàn)利潤突破萬億大關），國家作為所有者對于企業(yè)的收益權沒有及時跟進，造成企業(yè)部門利益坐大，對國家經(jīng)濟秩序和分配秩序帶來負面影響，具體表現(xiàn)為亂投資（例如房地產(chǎn)投資中地王頻出）和亂發(fā)錢。雖然國家從2007年開始要求企業(yè)上繳利潤并著手安排其使用方向，但是提取比例以及對于公共財政的支持力度仍然顯著偏低。按照2008年的可比口徑，國家對于中央企業(yè)實現(xiàn)利潤的提取比例不到5.37%，并且基本上又都用在了企業(yè)自身發(fā)展上。

3.經(jīng)濟政策的目標沖突。中國問題的特殊性與復雜性就在于任何一項政策都要兼顧多重目標，甚至是多個相互沖突的目標。宏觀調(diào)控更是如此。不同于成熟市場經(jīng)濟國家單一貨幣政策目標的做法，我國宏觀調(diào)控具有多目標、多領域的特征。下面就以節(jié)能減排、價格調(diào)控和國際收支調(diào)控這三個領域的主體經(jīng)濟政策為例，推演政策目標沖突以及行政手段介入的必然性。

對于節(jié)能減排而言，最為主要的經(jīng)濟手段應當是大幅提高資源性產(chǎn)品價格、資源稅使用稅額標準和排污費標準，使資源性產(chǎn)品的取得和消耗真正反映資源的稀缺程度、供求關系和環(huán)境成本。但一個不得不考慮的后果是，大幅提高資源性產(chǎn)品價格及相關稅費標準，必然導致物價水平的全面上漲，從而給價格調(diào)控帶來巨大壓力。

對于價格調(diào)控而言，最為基本的經(jīng)濟手段應當是通過公開市場業(yè)務收緊貨幣供給。但一個不得不考慮的后果是，緊縮貨幣供給必然造成貨幣市場利率上升，刺激短期跨境資本的大量涌入，從而給國際收支調(diào)控帶來沖擊。

對于國際收支調(diào)控而言，最為有效的經(jīng)濟手段應當是人民幣升值一步到位。但一個不得不考慮的后果是，在經(jīng)濟增長和勞動就業(yè)對出口已經(jīng)存在較強依賴的背景下，采取人民幣升值一步到位這樣的斷然措施，極有可能導致國內(nèi)過剩生產(chǎn)能力急遽積壓，失業(yè)擴大、經(jīng)濟陷入蕭條。這樣的后果，又會反過來要求采取寬松的貨幣政策或財稅政策以刺激國內(nèi)消費。

顯而易見，在以節(jié)能減排為起點，到以國際收支調(diào)控為終點這樣一個環(huán)環(huán)相互制約的鏈條中，純粹的經(jīng)濟政策在起點和終點出現(xiàn)了自相矛盾。可以考慮這樣三種選擇：第一，完全使用行政手段限制、禁止甚至消滅以高耗能、高污染為特征的落后生產(chǎn)能力；第二；節(jié)能減排領域完全使用經(jīng)濟手段，而在價格領域?qū)嵤┤娓深A；第三，節(jié)能減排領域和價格調(diào)控領域完全使用經(jīng)濟手段，而在國際收支調(diào)控領域?qū)嵤┤轿坏墓苤啤Ｍㄟ^在某個調(diào)控領域使用純粹的行政手段，可以暫時切斷與其他調(diào)控領域的聯(lián)系，避免因政策效果的傳導而帶來的被動局面。但這都屬于極端做法，和純粹使用經(jīng)濟手段的做法一樣不可取，并且在現(xiàn)實中也是無法做到的。

于是便有了一邊穩(wěn)妥推進資源性產(chǎn)品價格改革和相關稅費標準調(diào)整，一邊使用各種非市場化規(guī)制；一邊緊縮貨幣，一邊采取必要價格干預；一邊加快人民幣升值步伐，一邊嚴格跨境資本監(jiān)管的折中性做法。同時，經(jīng)濟手段和行政手段雙方的力量存在此消彼長的態(tài)勢。可見，宏觀調(diào)控中經(jīng)濟政策目標之間存在沖突，必然要求行政手段參與其中予以化解。宏觀調(diào)控領域越多，經(jīng)濟政策目標之間的沖突越復雜（見表2）；根據(jù)“米德沖突”和“丁伯根法則”，行政手段的表現(xiàn)形式（種類）越豐富，行政手段發(fā)揮作用的空間越大。

注：①緊縮貨幣是固定資產(chǎn)投資調(diào)控、價格調(diào)控和房地產(chǎn)調(diào)控的主體經(jīng)濟政策，提高資源性產(chǎn)品價格及相關稅費是節(jié)能減排的主體經(jīng)濟政策，提高土地開發(fā)成本是土地調(diào)控的主體經(jīng)濟政策，人民幣升值是國際收支調(diào)控的主體經(jīng)濟政策。政策與調(diào)控目標之間存在主體手段、兼顧和沖突三種關系。其中，“兼顧”指的是某一調(diào)控領域的主體經(jīng)濟政策對其他領域的調(diào)控目標有間接促進作用，但這種作用可能是非常微弱的。②表2只是一個簡單的抽象，現(xiàn)實中有著更多的經(jīng)濟政策手段和不確定的調(diào)控領域，因而情況更為復雜。

實際上，政策目標之間的沖突根源于國內(nèi)經(jīng)濟增長中投資與消費的比例失衡，其邏輯鏈條為：投資與消費比例失衡，使得居民生活不能隨著經(jīng)濟快速增長而同步提高，導致國內(nèi)市場規(guī)模受限，生產(chǎn)能力相對過剩。消費率的持續(xù)下降，還對擴大內(nèi)需造成嚴重制約，使得經(jīng)濟增長對出口的依賴程度不斷提高，外貿(mào)順差和國際收支盈余過度積累。這又會造成國內(nèi)資金流動性過剩，反過來助長投資的高增長。更深一步考慮，投資與消費比例失衡的根本原因在于收入分配差距過大，而收入分配的問題已超出宏觀調(diào)控的范疇和能力所及，并且是一個非常艱巨的長期性問題。正是在這個意義上，本應是臨時化解政策目標沖突的行政手段卻有了常態(tài)化的表現(xiàn)。

4.行政手段的功能悖論。正是由于存在多維多重政策困境，行政手段不得不作為一種政策沖突隔離器頻繁介入宏觀調(diào)控，然而，行政手段自身卻存在不同程度的功能悖論。這在相當程度上限制了行政手段作用的發(fā)揮。

行政手段來源于行政規(guī)制和行政監(jiān)督。行政規(guī)制的目標是為了克服市場失靈，實現(xiàn)微觀經(jīng)濟福利的最大化；行政監(jiān)督的目標在于規(guī)范政府自身行為。兩者都是微觀層面的目標。這些微觀目標的實現(xiàn)，需要有適當?shù)恼吡Χ龋?guī)制（監(jiān)督）過度或不足都將傷及微觀經(jīng)濟福利和政府制度建設。然而，一旦成為宏觀調(diào)控的手段，行政規(guī)制和行政監(jiān)督的原初目標（微觀目標）便讓位于宏觀經(jīng)濟目標。當宏觀經(jīng)濟目標和微觀目標發(fā)生沖突時，即實現(xiàn)宏觀目標和微觀目標需要有不同政策力度的情況下，行政手段便面臨政策力度把握上的兩難選擇。

微觀目標與宏觀目標發(fā)生沖突存在兩種可能：第一，宏觀經(jīng)濟的大背景與微觀規(guī)制的要求在總體上發(fā)生沖突，比方說：發(fā)展地方經(jīng)濟與保護環(huán)境的矛盾、全力保障煤電油運與安全生產(chǎn)的矛盾。產(chǎn)生這種沖突的根本原因在于部分行政手段只能進行單向操作，比如，通過強化安全、環(huán)保規(guī)制和規(guī)范地方政府行為可以抑制投資沖動，但是經(jīng)濟形勢一旦發(fā)生逆轉(zhuǎn)，便不能以降低安全、環(huán)保門檻和縱容地方政府違法違規(guī)行為的方式，和以犧牲微觀福利與制度嚴肅性的代價刺激投資增長。第二，即使總體上不發(fā)生沖突，行政手段政策力度的非連續(xù)性（一刀切）也會造成規(guī)制過度或規(guī)制不足。

四、宏觀調(diào)控的政策突圍

1.建立統(tǒng)一布局下的政策聯(lián)動。由于經(jīng)濟運行中的突出矛盾與問題層出不窮，宏觀調(diào)控便呈現(xiàn)多領域、多目標的特征；并且領域之間互有交叉，各自領域的調(diào)控手段也互有促進或抵消。在這種情況下，如果缺乏統(tǒng)一布局下的政策聯(lián)動，就會導致各種不利局面的出現(xiàn)。根據(jù)調(diào)控領域和調(diào)控主體的對應情況，這種不利局面表現(xiàn)為：一方面，在單個調(diào)控部門需要進入多個調(diào)控領域的情況下，由于無法把握全面信息，容易出現(xiàn)束手束腳、拿捏不定甚至左右搖擺的困難局面；另一方面，在單個調(diào)控領域需要多個部門、多種手段參與的情況下，如果沒有其他部門的配合，就會出現(xiàn)孤軍奮戰(zhàn)或各自為政的尷尬局面。另外，從委托代理角度看，如果缺乏全局性的把握，紛繁復雜、相互割裂的調(diào)控活動中便難以防范部門或地區(qū)私利的附加或膨脹。

目前，國務院統(tǒng)一布局下的政策聯(lián)動主要有三種實現(xiàn)形式：一是國務院的議事協(xié)調(diào)機構和臨時機構，包括各種委員會和領導小組，一般由中央領導牽頭，在主要職能部門下設辦公室負責具體工作；二是針對各種自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件成立的應急指揮中心；三是國務院批準建立的形式較為松散的部際聯(lián)席會議。中共十七屆二中全會以來，國務院機構改革中提出了在國家發(fā)改委、財政部、中國人民銀行等部門建立健全協(xié)調(diào)機制的要求，但沒有明確具體采取何種形式。

①部分參考了赫伯特#8226;斯坦所著《美國的財政革命——應對現(xiàn)實的策略（第二版）》（上海財經(jīng)大學出版社，2010年）一書中的相關內(nèi)容。

對于宏觀調(diào)控而言，統(tǒng)一布局下的政策聯(lián)動機制還是相當薄弱的。具體表現(xiàn)為聯(lián)動機制覆蓋面窄，既有的聯(lián)動機制層次不一、存在領域分割。目前只是在節(jié)能減排領域成立了領導小組，房地產(chǎn)調(diào)控和價格調(diào)控領域先后建立了部際聯(lián)席會議制度，固定資產(chǎn)投資調(diào)控領域則提出建立部門聯(lián)席會議制度等協(xié)調(diào)機制的要求，土地調(diào)控領域也提出了關于各級財稅部門和國土資源部門加強土地稅收管理，建立部門協(xié)作配合的長效機制的要求。

為適應宏觀調(diào)控多領域、多目標的需要，化解政策困境，必須在更廣領域、更高層次建立統(tǒng)一布局下的政策聯(lián)動機制。具體設想是，在國務院名下單設一個全覆蓋、常設性的宏觀調(diào)控議事協(xié)調(diào)機構。之所以強調(diào)全覆蓋，是因為宏觀調(diào)控面臨的問題是層出不窮的，如果分別針對不同調(diào)控領域設置不同協(xié)調(diào)機構，那么協(xié)調(diào)機構是永遠都設置不完的，并且會造成不同協(xié)調(diào)機構在宏觀調(diào)控中的分割；之所以強調(diào)常設性，是因為宏觀調(diào)控作為政府主要職能而言是長期性的，盡管每一項宏觀調(diào)控政策都是短期的，是隨著情況的發(fā)展不斷變動的。這一機構的設立并不影響各調(diào)控部門日常性的管理活動，而僅僅是一個宏觀調(diào)控時期的溝通、協(xié)調(diào)、督促和評價機構。其主要任務應該有四個方面：第一，信息總攬和信息溝通。收集、整理和會商各部門上報的經(jīng)濟運行數(shù)據(jù)并將結果及時通報各相關部門，從而打破部門之間的信息壁壘。第二，政策建議與政策協(xié)商。在總攬信息的基礎上，通盤考慮經(jīng)濟運行中出現(xiàn)的突出矛盾與問題。對于需要多部門聯(lián)動予以解決的政策問題，向國務院提出政策建議，并牽頭組織各相關職能部門進行協(xié)商，在協(xié)商基本一致并經(jīng)國務院批準后發(fā)起宏觀調(diào)控。第三，督促政策實施。監(jiān)督和協(xié)調(diào)各部門根據(jù)各自職能獨立實施調(diào)控的步調(diào)，協(xié)調(diào)各部門之間以及部門和地區(qū)之間政策實施中的沖突或不配套，根據(jù)形勢的變化及時組織對調(diào)控政策進行必要的修正。第四，調(diào)控收尾的評估與評價。對調(diào)控效果進行評估，對各部門以及各地區(qū)的表現(xiàn)進行評價，總結調(diào)控工作中的經(jīng)驗教訓，并向國務院和全國人大匯報。

實際上，在宏觀經(jīng)濟政策決定方面，發(fā)達經(jīng)濟體政府或者議會一般都擁有近距離并且強有力的綜合性咨詢機構的規(guī)律也表明建立統(tǒng)一布局下政策聯(lián)動的必要性，以美國為例，大蕭條中誕生的《1946年就業(yè)法案》批準成立了常設性的以專業(yè)經(jīng)濟學家為主要構成的經(jīng)濟顧問委員會，作為總統(tǒng)的私人團隊負責起草經(jīng)濟方面的報告；1993年克林頓在總統(tǒng)行政辦公室經(jīng)濟事務部門的基礎上成立了由主任和相關職能部門官員組成的國家經(jīng)濟委員會，在相關領域?qū)＜业妮o佐下制定和協(xié)調(diào)經(jīng)濟政策并監(jiān)督執(zhí)行；金融危機中美國總統(tǒng)奧巴馬于2009年成立了經(jīng)濟復蘇顧問委員會等臨時性機構；此外，適應于美國的政治結構，美國國會擁有聯(lián)合經(jīng)濟委員會，美國商界擁有經(jīng)濟發(fā)展委員會。①

2.推進有利于科學發(fā)展的財政體制改革。宏觀調(diào)控涉及重大利益調(diào)整，而現(xiàn)有財政體制使得宏觀調(diào)控中中央政府和地方政府以及政府和國有企業(yè)之間產(chǎn)生了嚴重甚至對立的利益分歧。必須沿著科學發(fā)展的思路，尋求制度上的整體突破，以求在根本上解決宏觀調(diào)控中的逆向激勵問題。

首先，應形成有利于科學發(fā)展的財政收入體系。一是加快完善稅收制度，優(yōu)化稅制結構（核心是逐步提高直接稅的比重，更好地發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)收入分配的作用），公平稅收負擔，規(guī)范收入分配秩序；二是進一步規(guī)范地方政府非稅收入的分類管理；三是逐步加大對于國有資本利潤的公共財政汲取；四是妥善處理地方政府債務問題，形成收入統(tǒng)籌的硬約束。

其次，要健全中央與地方財力和事權相匹配的財政體制。一是合理劃分中央與地方的事權和支出責任，在加快政府職能轉(zhuǎn)變、明確政府和市場作用邊界的基礎上，按照法律規(guī)定、受益范圍、成本效率、基層優(yōu)先等原則，界定政府間的事權和支出責任；二是切斷地方財政收入增長與經(jīng)濟結構性過熱的高度關聯(lián)，將地方財政收入的增長與民生的改善直接聯(lián)系起來；三是完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，科學設置、合理搭配一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付，發(fā)揮各自的作用，增加一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，分類規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，提高資金分配透明度和使用效益；四是完善省以下財政體制，加快建立縣級基本財力保障機制，增強基層政府提供基本公共服務的能力，扎實推進社會主義新農(nóng)村建設；五是逐步減少財政管理層次，在注意處理好與現(xiàn)行行政管理體制關系的基礎上，積極推進“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”等財政管理方式改革，提高管理效率。〔8〕

3.完善切實改善民生的收入分配政策。收入分配差距過大是經(jīng)濟運行中投資與消費比例失衡的根本原因，最終使得經(jīng)濟政策目標之間發(fā)生多方?jīng)_突不可避免。因此，政策困局的破解必須有合理的收入分配政策的配套和保障。

現(xiàn)階段應當抓住經(jīng)濟穩(wěn)步回升向好和財政收入持續(xù)大幅增加的有利時機，加大對經(jīng)濟社會發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)的投入，加大對涉及群眾切身利益和關系經(jīng)濟長遠發(fā)展方面的投入，重點解決民生問題，積極解決歷史欠賬，讓經(jīng)濟發(fā)展成果更多體現(xiàn)為民生的改善。

一是合理調(diào)整國民收入分配結構，提高居民收入在國民收入分配中的比重。初次分配應更多地向勞動者傾斜，盡快建立職工工資正常增長機制，特別是應著手解決市場化條件下農(nóng)民工工資長期偏低的問題；確保勞動報酬增長速度與國家財政收入和企業(yè)利潤增幅相協(xié)調(diào)，避免利潤侵蝕工資；勞動報酬要全面反映體現(xiàn)勞動保護、勞動福利和社會保障要求的勞動成本。二是加大再分配調(diào)節(jié)力度。建立從收入、消費、財產(chǎn)等各個環(huán)節(jié)全方位調(diào)節(jié)貧富差距的現(xiàn)代稅制體系，著力提高低收入者收入水平，穩(wěn)步擴大中等收入者比重，有效調(diào)節(jié)過高收入，打擊非法收入。三是加大幫助困難群體解決生活問題的力度。要加大財政支出結構調(diào)整的力度，進一步增強政府公共產(chǎn)品和服務的供給能力，減輕群眾在教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等方面的支出負擔；政府在增加城鎮(zhèn)低收入群體生活補助的同時也要研究解決如何對農(nóng)民的生活補貼問題，特別是在當前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格持續(xù)上漲和居民消費價格農(nóng)村漲幅持續(xù)高于城鎮(zhèn)的情況下，應繼續(xù)根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格上漲幅度不斷提高對農(nóng)民的生產(chǎn)補貼，以避免因物價上漲造成農(nóng)民生活水平的下降。四是合理降低宏觀稅負，治理各種收費。收入分配調(diào)整，政府收入應當首先作出表率，當前收入結構下政府收入增長速度大大快于經(jīng)濟增長速度和居民收入增長速度，在一定程度上擠壓了私人消費能力，不利于中小企業(yè)生存環(huán)境的改善和就業(yè)容量的擴大。五是最大限度地消除各種不平等的制度分割。逐步消除勞動力流動的障礙，建設城鄉(xiāng)一體的勞動力市場，保證人們可以公平地獲得就業(yè)機會和勞動報酬；打破不合理的壟斷，為企業(yè)創(chuàng)造公平的市場競爭環(huán)境。六是面向所有勞動者，建立制度化、專業(yè)化、社會化的公共就業(yè)服務體系。

以上三個方面，是現(xiàn)階段化解宏觀調(diào)控政策困境最為緊迫的治本之策。當然，這一目標的徹底實現(xiàn)還有賴于其他方面改革的配套和保障。可以看到，宏觀調(diào)控政策困境破解之策遠遠超出了宏觀調(diào)控自身范疇。然而，也只有將短期調(diào)控政策和長期發(fā)展政策有機結合起來，加強各項政策的協(xié)調(diào)配合，在更大范圍和更高層次的制度環(huán)境中方能尋得突圍之路。

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（責任編輯：張 琦）