“十二五”約束性指標下中小城市經濟發展與環境保護研究

〔摘要〕 我國中小城市經濟發展與環境保護的關系日益突出，中小城市對資源、環境的保護不僅直接關系到城市發展問題，同時還將影響農村經濟發展?！笆濉奔s束性指標將對中小城市的發展帶來多方面的影響，必須在堅持節能減排，改善環境質量，推進城市農村經濟的可持續發展，讓城鄉群眾在生活更美好的目標下尋求未來發展路徑。

〔關鍵詞〕 中小城市發展；節能減排；環境保護；“十二五”規劃；約束性指標

〔中圖分類號〕F290 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2011）04－0038－03

①參見四川省污染源普查數據及四川省2008年統計年鑒。

〔基金項目〕2009年度國家社會科學基金重大招標課題“應對氣候變化下我國城市生態環境可持續發展與生態文明建設研究”（09ZD049）

〔作者簡介〕吳鈾生，西南民族大學學報編輯部副教授，四川成都 610041。

一、中小城市發展與生產污染情況

從總體發展水平看我國中小城市還處于較低階段，經濟建設與環境保護的關系日益突出。據國家統計局發布的第一次全國污染源普查公報顯示：全國主要污染物排放總量為廢水2092.81億噸，廢氣637203.69億立方米，工業固體廢物產生量38.52億噸，其中70%以上是由中小城市生產和排放的。四川省污染源普查工作報告顯示，截止2007年底，四川省工業廢水排放量達83303萬噸，占“三廢”排放總量的99.6%，污染物排放強度最大的市（州）是達州市、廣安市、樂山市和眉山市，這4個中等城市均為四川省的工業重鎮。2007年底，上述4個城市的工業增加值總計為1477.65億元，占四川省工業增加值的14.3%，①卻排放了占四川省21.3%的工業廢水、29.7%的工業廢氣和18.4%的工業廢棄物。

從我國中小城市發展現狀來看，有的城市發展戰略目標與城市資源比較優勢相互錯位；有的市政基礎設施建設不配套，城市管理和公共服務不完善；有的經濟實力基礎比較薄弱，產業發展滯后；有的將城市發展單一地視為城市規模擴張，向大城市建設的高標準看齊，使城市建設與城市產業發展嚴重脫節，未能形成產業支撐城市的良性格局；有的城市以犧牲環境資源為代價發展經濟，可持續發展能力弱化；有的在發展中只偏重資金、土地、建筑等，追求空間規模的擴張，卻忽視城市產業結構的調整與創新，直接導致中小城市發展后勁不足，影響了城市區域競爭力水平和可持續發展能力。

二、“十二五”規劃對城市發展提出的要求

為了使經濟得到較快發展，不少中小城市以犧牲資源、環境為代價保證GDP的快速增長，其結果是經濟速度上去了，資源、環境質量卻下降了。四川省1995-2005年期間，工業廢氣排放量總體呈緩慢上升態勢，平均每年增長2.5個百分點，2007年工業廢氣排放量急劇增至20585億立方米，比2005年增長了1.5倍；工業廢水排放量為11.5億噸，是1995年的38.6倍；工業固體廢棄物排放最多的攀西經濟區，總排放量達43.3萬噸，占全省60.8%；工業固體廢棄物排放最多的市（州）是涼山、雅安和甘孜州，分別達300724萬噸、107350萬噸和37819萬噸?！笆晃濉逼陂g全國各地許多城市規劃都將該地區GDP增長率確定為10%左右，大大超出全國GDP增長率7.5%的水平。更有甚者，一些地區層層加碼，使地市級平均值達到13%左右，縣級平均值達到14%。這種“低質量高增長模式”在片面追求GDP規模擴張、數量驅動、相互攀比高指標、高速度而忽視當地資源環境成本的發展思路影響下，最終導致了資源消耗和環境污染壓力加大，經濟結構調整滯后，投資消費比例失衡的結果。

早在“十一五”時期黨和政府就提出了經濟發展中要防止盲目追求GDP增長速度而造成環境污染和資源浪費的要求；“十二五”規劃則將節能減排作為約束性指標，提出單位國內生產總值能耗下降16%，二氧化碳排放強度下降17%，主要污染物排放總量減少8%-10%等具體目標，堅持將建設資源節約型、環境友好型社會作為加快轉變經濟發展方式的重要著力點。這些約束性指標對城市發展提出了嚴格的要求，一是經濟增長不再以犧牲生態環境質量為代價，注重當地生態環境效益，在經濟增長的同時，讓生態環境在一定程度上得到改善。二是加快結構調整，加大淘汰落后產能的力度，抑制高耗能產業過快增長，培育節能環保產業。三是建立節能減排的激勵和約束機制，增強企業節能減排的內生動力。四是強化管理和執法監督，將節能減排的政策和措施落到實處。

三、“十二五”約束性指標對中小城市發展的影響

1.能源短缺給中小城市經濟發展帶來巨大困難，甚至嚴峻挑戰。我國已向國際承諾到2020年，單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降40%-45%，為實現這一目標，2010-2020年，我國能源消耗總量平均每年只能增加8500萬噸標準煤，在這種狀況下，高耗費、高污染、高利潤企業的發展將受到嚴格控制和監督。以“高耗”、“小五”企業為支撐的城市發展將面臨GDP速降的境地，不言而喻該城市的財政收入也會下滑。

2.污染物總量控制促使中小城市經濟發展模式轉型。為了進一步削減我國水體和大氣中主要污染物的排放量，提高環境質量，“十二五”規劃中對主要污染物控制總量進行了規定，在“十一五”化學需氧量、二氧化碳兩個類別基礎上，增加了氨氮和氮氧化物兩個類別的污染物控制指標。這是強化城市經濟和環境保護協調發展，進一步推動城市經濟發展方式轉變的重要舉措。污染物總量控制的倒逼機制要求中小城市經濟發展中必須高度重視污染物排放強度約束與能耗總量控制相結合，加快城市經濟發展模式轉型與產業結構調整。同時，對落后產能企業要加大淘汰力度，抑制高污染產業過快增長，推進企業調結構、上水平，以增強城市發展對環境的保護貢獻。長期污染物控制不達標的企業將受到經濟處罰，甚至關閉，這對一些中小城市來講是不可挽回的“不小損失”。

3.以化石產業為基礎的能源價格形成機制與稅收政策改革將提升城市運營成本。“十二五”關于加快財稅體制改革，開征環境保護稅的規劃，體現出黨和政府充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用的決心。對高耗能、高污染行業執行差別電價和稅收政策，必將使高污染、高耗能企業成本直線上升，產品需求減少。由此必然影響一些中小城市的投融資環境，現有企業也將付出高昂的代價，客觀上增大了中小城市的建設成本。

4.大城市經濟發展模式轉型和產業結構調整將增加中小城市產業承接成本?！笆濉币巹澲性S多大城市都將建設綠色城市作為發展目標，原有的產業結構中高能耗、高污染產業將向中小城市轉移。中小城市承接大城市產業結構調整后的轉移企業，既是增強城市經濟總量、改善投資環境的有力舉措，但同時也會加重治理生態環境的成本與任務。

四、中小城市經濟發展的路徑選擇

1.將經濟結構調整，加快轉變經濟發展方式作為主攻方向。中小城市要推動經濟持續、較快、平穩增長，必須確立科學的發展模式，根據自然稟賦和當地實際選擇合理的發展路徑，以調整經濟結構為中心環節，通過創新驅動、優化結構、集約發展、產業互動、內生增長、城鄉統籌、生態立市等舉措，實現轉型發展、高端發展、和諧發展和綠色發展。在承接大城市產業轉移方面，除了應注意選擇市場機會多、潛力大、經濟基礎較好，產品穩定的企業，還應考察其能效、污染程度等指標。積極采取有效的政策方案，大力推行“低碳化”能源結構比例，改變當前“高碳化”的傳統能源結構，增加清潔能源的使用比例。同時，中小城市應通過技術、產品、產業等的優化組成，使其成為一個運行效率更高的復合系統，從而實現各類生產要素的優化配置和高效利用，以達到經濟結構和產業運行向高效、節能、環保的方向發展。

2.將加快轉變經濟發展方式的科技進步和創新作為重要支撐。一是加快建立和完善以企業技術中心為主體的技術創新體系，研究和制定政策措施鼓勵企業加大對節能減排、循環經濟研究開發活動的投入，從項目、資金等方面給予重點支持。二是鼓勵企業建立研發機構，加強對研發機構的運行機制、資金投入、人員結構及研發成果等方面的建設和管理，對取得國家、省部級工程技術（研究）中心的企業創新團隊應給予獎勵。三是支持企業大力開發具有自主知識產權的關鍵技術，形成企業的核心技術和專有技術，提高專利等自主知識產權的技術擁有量，努力增強核心競爭力。促使企業逐步成為循環經濟技術創新的決策、投資、開發和收益主體，不斷開發新產品，提高產品技術含量和附加值，實現市場開拓、技術創新和生產經營一體化。四是選擇具有清潔生產機會多、潛力大、經濟基礎較好，產品穩定的企業為試點單位，引入關鍵鏈接技術，開展能源和水的梯級利用，開發利用企業的廢棄物資源，形成廢棄物和副產品循環利用的工業生產鏈網，實現資源利用率最大化和廢物排放量最小化。

3.建設資源節約型、環境友好型、氣候安全型是中小城市轉變經濟發展方式的著力點。隨著工業化、城市化的加速發展和新增排放量的持續增加，我國環境問題將變得更為復雜，污染物介質將從以大氣和水為主繼續向大氣、水和土壤三種污染介質共存轉變，污染物來源由以工業和生活污染為主繼續向工業和農村、生活、面源污染并存轉變，污染物類型將從常規污染物為主繼續向常規污染物和新型污染物的復合型轉變，環境形勢嚴峻。因此，應將中小城市劃分為若干區域，明確不同區域的主體功能，使各個區域盡量減少廢物，達到污染“零排放”的目標。通過綜合分析自身區域的自然資源和基礎設施，從自然資源(如水資源、氣象資源、土地資源)的合理利用角度，考慮城市工業布局，使工業產業對生態環境的影響減到最小。首先，使同類產業相對集中，以利于能源資源的有效利用和廢物的集中處理、回收、循環再生，將可能形成共生體系的產業布局到一起，形成生態產業鏈。其次，建設城市工業副產品的集中回收、處置處理系統。該系統的功能是收集各個工業園區或分散企業不能自主消化的副產品(如廢油、非金屬等)，回收有用成分，形成有市場價值的產品，對暫時不能回收利用的作無害化處理。再次，根據城市主導產業構成特點，形成信息—廢物—回收利用一體的產業生態工業園區，并以此為基礎，構建生態工業園區，建立相關技術支撐體系。最后，運用循環經濟理念和生態工業理論的原理重新審視現有工業園區的經濟發展與資源環境的深層次矛盾，因地制宜，強化區域內企業間的內在聯系，補充和完善現有區域功能，建成生態工業園區。

4.加快城鄉統籌，努力構建生態文明的生產方式和消費模式。城市作為一個永續發展的地域空間，是經濟、文化、生態、人口等因素的綜合產物，其中人是主體，環境是條件，經濟是支柱。中小城市不僅要著力解決污染物排放量急劇增長，經濟社會可持續發展與資源環境約束的矛盾，還肩負著改善城鄉人民生活水平和群眾身體健康的責任，因此，加快城鄉統籌發展是以人為本的具體體現。在城鄉統籌發展中應逐步健全激勵和約束機制，加快構建生態文明的生產方式和消費模式，增強小城鎮交通、通信、供電、供排水等公共服務設施，為提高城鄉居民生產和生活水平奠定基礎。統籌城鄉關鍵在于推進城鄉規劃一體化，提高以城帶鄉的能力，〔1〕提高城鄉人民生態文明水平，加強資源節約和管理、加大環境保護力度、加強生態環境保護和防災減災體系建設。

〔參考文獻〕

〔1〕吳鈾生.農業生態環境建設是實現農業發展方式轉變的基礎〔J〕.農村經濟，2011，（2）.)

（責任編輯：謝 科）