論統治行政的“權治”特性及其政治哲學基礎

〔摘要〕 人類社會演進先后出現三種不同的社會治理模式。與農業社會相適應的統治行政特性是行政權力支配一切。統治行政的政治哲學基礎可以從其政治價值取向、政治合法性和政治功效角度加以理解。統治行政的政治價值取向是維護統治階級的階級正義，王權、神權和君權神授則是統治行政合法性的根源，而統治行政的基本功效是克服普遍的混亂、維持基本的社會政治秩序和強調道德。統治行政存在許多值得反思與批判的缺陷：法治缺失、運行非理性、公民權利衰微等。探討統治行政的政治哲學基礎，對于旨在完善學科體系的公共行政學具有尤其重要的意義。

〔關鍵詞〕 統治行政；權治；政治哲學基礎

〔中圖分類號〕D691.22 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2011）04－0050－06

〔基金項目〕 國家社會科學基金重大招標項目“地方服務型政府建構路徑與對策研究”（09ZD063）

〔作者簡介〕余敏江，蘇州大學政治與公共管理學院副教授，博士，江蘇蘇州 215123。

按照歷史與邏輯統一的方法考察，政府治理方式存有農業社會的統治行政、工業社會的管理行政和后工業社會的服務行政三種基本歷史類型。人類社會進入21世紀以后，政治學逐步形成圍繞社會治理重構政治學知識體系的趨勢，其基本關懷在于修正由科學精神、技術理性和機械文明構成的管理行政以及對服務行政之各種制度構建和工具設計上。而農業社會的統治行政這一先期形態卻幾乎被忽略，治理文明的歷史臍帶似乎被攔腰截斷。同時，由于不恰當的世界觀和歷史觀的影響，對統治行政的為數不多的既有認識和評價一直存在著過多的差異沖突，不同的研究主體或不同的研究階段在一系列基本問題的理解上缺少必要的一致和認同。這種差異沖突生成延續的一個主要緣由是缺乏統一的政治哲學基礎。政治哲學基礎的貧困已成為政府管理模式反思與重構的瓶頸。因此，本文立足于對統治行政的“權治”特性及其政治哲學基礎進行探討，對作為一門旨在完善學科體系的公共行政學來說，既是一種重要補遺，也是必要性的重釋。

一、統治行政的“權治”特性

馬克思在《政治經濟學批判》導言中寫道：“每種生產形式都產生出它所特有的法的關系、統治形式等等。”〔1〕農業社會的經濟特征集中表現在以自然經濟為主導，社會結構特征表現為家庭、社會及國家的一體性，社會以“家元共同體”為基本特征，血緣關系是一切社會關系的基礎，血緣與地緣的結合構成了人際交往的基本紐帶。這樣的社會交往結構，沒有使人們之間“形成任何的共同關系、形成任何全國性的聯系、形成任何一種政治組織……因此，他們不能以自己的名義來保護自己的利益……他們不能代表自己，一定要別人來代表他們。他們的代表一定要同時是他們的主宰，是高高站在他們上面的權威，是不受限制的政府權力……所以，歸根到底，小農的政治影響表現為行政權力支配社會。”〔2〕毋庸置疑，在農業社會，國家、政府對社會的管理方式主要是一種統治模式，因此，其行政模式就是統治行政。

統治行政以統治意志為中心。統治行政確認和維系社會等級差別和等級秩序，并通過暴力強化其統治的權力和強制性。與統治行政所規定的身份和等級相對應，來源于最高統治者的權力成為社會關系中的支配性力量，是最高的命令者。法律和其他規則只是權力運行的手段，附屬于權力，其發揮作用的范圍也極為有限。從古代到中世紀的歐洲，甚至到近代中國，權力本位一直統治著農業社會的漫長歷史階段。而在自然經濟發育越典型的地區，制度文明的權力本位特征表現得就越徹底。在農業社會的社會治理活動中，權力是比人更具有決定意義的因素，人因權力而獲得權威，因權力而能夠獲得權力意志，喪失了權力，雖然還是那個人，卻不再擁有權力意志。所以，這種社會治理應當屬于權治的范疇。〔3〕

在農業社會的權治下，“權力意志根植于統治他人并使他人受其影響和控制的欲望之中，而法律意志則源于人類反對權力沖動的傾向之中，即要求擺脫他人專制統治的欲望。”〔4〕可以說，“權力統治”與“限制權力”之間的對立，是權治與法治的根本性分歧。并且，權治意味著權力享有高于其他一切社會治理工具的至上權威。首先，權力不僅僅是社會治理的基本工具，更是衡量其他諸如法律、道德等社會治理工具的唯一標準。法律可以為權力而制定，也可以因權力而廢除，僅僅是依據法律是否符合權力統治的需求。其次，權治中的公共權力具有強制性。權治中的公共權力日益同人民大眾分離，成為一種強制性的物質力量，控制著整個社會運轉。馬克思在談到法國時指出:“在這里，國家管理、指揮、監視和監護著市民社會——從它那些重大的生活表現起，到最微小的生活表現止，從它的一般的生存形式起，直到個人的生活止；在這里，這個寄生的機體由于非常的集權而無處不在，無所不知，并且極其敏捷，極其靈活，同時現實的社會有機體又是極無自動性、極其軟弱、極無固定性。”〔5〕再次，出于社會治理的需要，一個權治的社會通常會發展出一套發達的權力體系，通過嚴密的層級控制和命令－服從的鏈式結構，權力可以滲透到社會領域中任何它希望到達的地方，其統治、壓迫的作用較為直接且不受多少阻礙。可見，權治的基本特征是任性和隨心所欲。統治者及其官員擁有極為寬泛的自由裁量權，基本不受其制定的規則的限制。他（們）支配一切，干預一切，控制著社會的每一領域。

由此可見，在農業社會，無論是西方還是中國，權治既是普遍存在的制度文明形態，也是整個社會的共同觀念認識。在西方，早期的“權力神授”理論為權治提供了超驗性的思想支持，而后來理論家提出的“絕對主權”學說，從世俗層面為權治提供了強有力的合法性論證，及至馬基雅維利時代，從現實主義的角度出發，權治進一步獲得了充分的論證。在中國，權治的合法性根源是與傳統的天道觀念密切相關的，而王權與天道之間往往有著內在的自洽聯系，因此王權的絕對統治有了終極依托。而在現實中，忠孝觀念和禮法兼用的思想為權治的具體實施也提供了充分的理論支持。

二、統治行政的政治哲學基礎

要探討統治行政的政治哲學基礎需要對政治哲學的理論架構進行厘定。從整個思想史來看，政治價值取向是它最重要、最獨特的論域，這是中西方政治哲學大家的共識。除此之外的論域，就是要探究合理的政治秩序并為政治秩序的合法性提供證明以及合理政治秩序實現的政治效用。也就是說，作為面向人類政治實踐并以追問最好或最正義政治秩序為目標的政治哲學，其基本理論架構應該包括政治價值取向、政治合法性和政治效用。

（一）統治行政的政治價值取向

價值取向是指主體在價值選擇和決策過程中的一定的傾向性，價值取向體現了主體的價值追求，表現為這個主體所信奉的而且影響其行為的價值標準。價值取向不是一種心理偏向、一種愛好，而是主體自覺地、有目的地對行為方向的選擇和把握，具有自覺性和能動性等特點。就統治行政的性質而言，統治行政以統治意志為中心，一切行政行為及其制度安排都是從屬于貫徹統治意志的要求，統治階級的利益永遠是統治行政時期政府行政活動的風向標，至于被統治者的愿望和利益要求，是不大可能直接反映在行政行為中的，即使行政行為有時可以使被統治者的愿望和利益要求得到實現，也依然是從屬于維護統治的目的的。統治行政的政府儼然成為了統治者為滿足其利益需要的私人性工具，正如威特福格爾所言，“統治者通過操縱它來維持其自身的地位和富貴，他們的政治就不可能是慈善的。當一個海盜駕船去販賣奴隸時，他的行為不會有仁慈因素……他可以對被他控制的人偶爾略施小惠，但不是主要的目的。一旦做出選擇，他將擴充自身的利益，而不是他人的利益。”〔6〕

在某種程度上，統治行政模式中貫穿的就是統治階級的階級正義的價值取向，即政府的首要的和根本的目的是服務于統治者個人利益以及統治者所代表的整個統治階級的階級利益，維持等級秩序與特權，以及既得利益。統治行政時期統治者的自由意志支配著整個政府的運行。權力的擁有者和行使者在欺壓愚弄人民的同時，居高臨下地統治著人民，防止人民起來反抗。行政活動過程的統治、壓迫的作用較為直接且不加掩飾。在許多情況下，統治者希望延續他的統治，他就不得不允許這些服務機構把某些社會群體的需要考慮在內，而為他們提供和平、秩序和公共基礎設施等服務。這也主要是為了便于統治者剝削人民和資源的目的而利用這些服務機構。韋伯指出，對這種政權而言，子民的存在乃是為了滿足統治者的需求，由此更進一步認為子民的經濟活動之配合賦役制的義務，乃其存在的理由。〔7〕當然統治者也會對子民的生計給予一定的關注。韋伯指出，統治者總是正當化其自己為子民福利的關懷者，因而用各種功利福利或絕對性價值等名目來推行相關的特殊的社會政策，滿足子民的一些需求。〔8〕但這并非表明統治者是善的，而是為了緩和階級矛盾所作的必要讓步和妥協，其本質不過是統治階級為了順利獲取自身的階級利益而添加一些合法性籌碼而已。

如何在統治行政過程中貫徹實質正義的價值取向，統治者采取的模式是將統治階級的成員與實施國家權力的行政機構糾結在一起并控制和支配執行該價值取向的行政機構和行政官吏。統治行政模式中統治者掌控著行政官吏的來源和收入，所以統治者可以任命忠于自己并具備任事之能者，（統治階級嚴重地左右著國家機器，他們在國家機器中任職，而國家特別是統治者也擁有無限的權力，無論是組織機構，還是官吏、民眾的命運都為統治者的意向所左右），同時統治行政模式中的官僚的行為取向就是為統治者（包括統治階級）提供服務，同時伴有官僚的自利取向，可以看出統治行政的活動過程中體現的是統治者與官僚之間的聯結而成的階級同盟。吉登斯曾說：“在傳統國家中，分配官職這種受俸形式，特別使得國家行政管理同貴族或士紳的特權結合起來。”〔9〕糾結在一起的階級同盟一直以實現階級正義為目標，并將自己的權力網絡滲透于除政治領域以外的經濟和思想文化等各個領域，對社會進行全面控制，進而為統治階級獲利提供更為細化的渠道。

（二）統治行政的政治合法性

政治合法性是政治哲學的核心概念，它主要探討“統治與服從的關系”以及統治者“統治權利的來源”。政治合法性作為一個政治哲學用語，意味著某種政治秩序被認可的價值。〔10〕合法性問題一直為政治權力主體所關注與重視。甚至可以這么說，一部人類的政治史就是一部政治權力主體的自我合法性證明的歷史。丹尼斯#8226;朗認為，合法性權威可以“建立起比其他權威形式大得多的預期反應可靠性，正像內在化的社會規范比更依賴于環境約束或臨時談判其意義與可行性的規范，在保證遵守方面有更大的可靠性。”〔11〕這正是政治合法性問題歷來為政治權力占有者所重視的根本原因所在。

一般來說，任何一種政府治理形式的長期維系都必須有民眾基于內心的認同、忠誠與服從，而這種認同、忠誠與服從很大程度上又產生于對這種統治合法性的信仰以及政治統治在社會中獲得正當性的資格與權利。在世界范圍內，持續了長達數千年之久的君主政體在相當長的歷史時期是得到其民眾的普遍認可的，至少沒有受到普遍的懷疑和反對，否則，它不可能持續這么長的時間。問題在于，建立在經濟、政治嚴重不平等基礎之上，并以人的支配和占有為主要特征的君主專制是怎樣獲得民眾的認同和服從的呢？

毋庸置疑，在君主政體下普遍存在的超經濟強制對維持專制等級秩序有著重要的作用。但是，單純地依靠強制力是不能贏得民心的。要說明君主政體獲得合法性的來源，只能從當時的統治者如何運用意識形態的力量去建立思想的絕對統治，利用滲透性極強的手段控制了社會化過程，并通過神圣化的手段為政權披上合法外衣，即“自上的合法性”，從而實現對民眾的精神上的占有和支配的角度來說明。在農業社會，各奴隸主、君主專制國家在形成過程中都表現出如下鮮明的特征：為了適應形成統一的國家的需要，一是把原始社會自發的宗教變成人為的宗教；二是由崇拜多神變為主要信仰一個最高神；三是將神與王權結合，神變成了王權的保護者和合法性的根據。〔12〕這些奴隸主、封建主都無一例外地把自己比作“先知”、“圣人”、“超人”或“救世主”。在這些人看來，民眾服從他們，是因為只有他們才能改變民眾的生活。人們服從權力的統治，乃是服從于一種超驗的法則或力量。荷馬史詩中的國王都自稱繼承了眾神之王宙斯的血統，而日本天皇自稱是太陽神的后裔。歷史上，從中世紀開始，教會通過加冕儀式，負責君主的合法性。而君主為了鞏固自己的權威，也一再強調“君權神授”這一信條。正如費朗茲#8226;紐曼指出的那樣，“那些揮舞政治權力的人們被迫在他們所統治的人中間建立感情上和理智上的反應，以誘導他們隱含地或公開地接受統治者的命令”。〔13〕

將政治權力神圣化會產生雙重功能：它以某種宗教化的語言來解釋既已存在的秩序，為其提供道德的基礎，并顯示它是建立在“公正、合理”基礎上的權力關系，使現存的政治權力關系和機構合法化；同時，使人們產生一種理性無法予以合理化的敬畏和服從，以及懼怕不服從會帶來褻瀆神靈的處罰的意識，從而形成人們對政治權威的依附，不僅是制度上的，而且是內在的心理依附。〔14〕

如果把外在的政治關系上的依附轉化為內在的心理依附視為一個過程的話，那么，這一轉化過程的內在機理就表現為：從人與人之間的外部關系經過人與神的關系的轉化環節再內化于人自身，形成“超我”對“自我”的約束關系，結果是喪失自我，依附權威。〔15〕“神的旨意”和教會支持成為王權合法的重要基礎。基督教的神權政治文化傳統，在思想觀念的層面上包含著“王權神授”的政治理想，在制度層面上則體現為象征著“王權神授”的國王的涂油加冕典禮。這一傳統有力地促進了封建王權的興起、神化與強化，同時也提高了教會在國家事務中的政治地位，是封建王權與教會政治聯合的思想基礎。加上封建主慣用的神圣體驗，即人們對于神圣對象（如太陽、雷、電、上帝、真主）所形成的、并引發體驗者產生極度敬畏和依賴反應的內心感受和精神體驗，促使信徒民眾對王權的神圣、合法和正統的權威的認可，最終深化為王權合法性的信仰。

這種外在的帶有強制性的支配與服從的權力結構和內在的心理依附結構的結合，使盲從依附型的權力關系具有了一定程度的穩定性。此時統治者的命令在下列兩種情況下具有合法性：一是命令的內容在傳統上被認為是妥當的；二是命令是在傳統賦予支配者（統治者）可自由行使權力的范圍內做出的。〔16〕在一定意義上，人對自主權利的放棄，甘愿依附于強權，是專制制度得以存在的真正基礎和源頭。

（三）統治行政的政治效用

人類社會的發展必須依靠由組織的人類活動來完成，而一個各自為政的農業社會顯然無法實現人類社會發展的要求。國家和政府的存在是社會經濟發展的關鍵，沒有國家和政府辦不成事。從這個意義上說，以維護統治階級利益為目的的統治行政在一定歷史時期對社會經濟的發展起到了積極的促進作用，是人類的一個進步。

統治行政的最大貢獻是為農業社會確定了一種社會秩序。在農業社會中，權力的統治在對內方面可以有效解決沖突，在對外方面又能防止侵擾。因此，以王權為中心的權力統治為農業社會帶來了持久的穩定。正像基佐描述的：“眾雄逐鹿，風云莫測的時代，或者出于無知、殘忍、腐敗，一些人私欲橫流，社會淪為個人意志角逐的戰場不能自拔，因為社會缺乏一個自由結合而成的廣泛的共同意志，這時候，人們會熱烈希望出現一個平息天下的君王。任何一種具有絕對統治權特征之一的制度在這時出現，向社會提出安邦定國之計，社會就會群起支持，熱誠擁護，就像逃亡者奔赴教堂尋求避難一樣。”〔17〕恩格斯也說過：“在這種普遍的混亂狀態中，王權是進步的因素”；“王權在混亂中代表著秩序，代表著正在形成的民族與分裂或叛亂的各附庸國的狀態對抗。”〔18〕在論證了歐洲各國在中世紀末期紛紛在王權的主導下建立民族國家的歷史之后，恩格斯指出：“全歐洲只剩下兩個國家，那里沒有王權，也沒有那時無王權便不可能出現的民族統一，或者說，它們只是名義上存在，這就是意大利和德意志。”〔19〕在當時的意大利，教會自身既無力統治，便也不允許其他的權力做到這一點。這便是意大利始終不能處于一個統一的領導力量之下，而是一直被一些君主所分裂割據的根本原因。意大利處于這樣一種紛爭不已、極端軟弱的狀態之下，以致她不僅成為那些強大的野蠻人的獵物，而且任何人都可以向她伸手。這樣一來，在當時紛亂而腐敗的意大利，要完成統一而“確立某種秩序的唯一的途徑……就是建立一個君主制的政府；因為在那些人民已經徹底墮落，法律毫無約束力的地方，必須確立某種至高無上的權力，通過這種權力，以一雙高貴的手，以充分的專斷的力量，才能控制那些權勢之人過分的野心和腐敗。”〔20〕

統治行政強調道德，在一定程度上具有倫理特征。統治行政的代表性特征就反映在：對官吏的要求是通過修齊治平而獲得忠君事主的素質。〔21〕所以，統治行政對人的德性提出較高要求，這一點中西方都是一樣的。雖然在西方國家的歷史上不像中國古代那樣形成了典型化的統治型社會治理方式，但是思想家們對這種社會治理方式下的統治者的思考還是很多的。在阿奎那那里，我們就看到這樣的論述：“就像一個人總是受到他的理性靈魂的支配一樣，一個社會也總是會受到某個人的智慧的統治。而這就是君主的職責。因此，一位君主應該認識到：他對他的國家所承擔的職責，實際上就類似于靈魂對于肉體、上帝對于宇宙所承擔的那種職責。如果他對這一點能有充分的認識，他就會一方面感到自己是被指派以上帝的名義對他的國家實施仁政，從而激發他的為政以德的熱誠，另一方面又會在品行上日益敦厚，把受其統治的人們看作是他自己身體的各個部分。”〔22〕

三、統治行政的政治哲學基礎反思

依據美國行政學家文森特#8226;奧斯特羅姆所言，“如果根據運用于公共行政實踐的知識所作出的行為之結果損害了人類的福利，我們就不得不斷定這樣的知識引起了社會病癥”。〔23〕由此可以判斷，統治行政是一種過渡性的、不道德的行政活動。

1.統治行政下的法治之闕如。統治行政中政府或工作人員的行為依據主要是統治者對慣例或舊俗的解釋，而這些慣例或舊俗被認為是神圣不可侵犯的。但統治者對慣例或舊俗的遵循也會表現出其靈活性的一面，即對慣例或舊俗加上符合其當時需要的新的解釋。所以從根本上說，統治行政的行為依據是最高統治者的個人意愿，甚至是情緒化或個性化的個人意愿，從而使這種模式表現出濃厚的人治色彩。在這種治理模式下，雖然也會有一些法律制度，但這些法律制度主要是用來約束公民的，“統治者自己不受法律約束”，“法律作為他的統治權的產物不能限制他或他那個權力”。〔24〕即使間或有一些賢明的君主提出所謂的“王子犯法與庶民同罪”的主張，但執行的結果只能是如我國三國演義中，曹操的“割發代首”的徒具形式而已。

2.統治行政運行非理性。其一，由于政府是由統治者私人支配的，因而政府異化為統治者為滿足其利益需要的私人性工具，這樣，行政活動也就缺乏公共事務與私人事務的劃分，國家公共事務與統治者家政服務不可避免地混合在一起，因而國家“公共機構”的性質未凸顯。政治的管理被視為統治者純個人性的事務，政治權力被當作其個人財產的一部分，可以通過收取貢租與規費等方式加以利用。其權利的行使因此乃是全然恣意性的，至少在并未受到（或多或少）神圣傳統的干涉的范圍內是如此。〔25〕其二，統治者個人的任意決定了官吏的權限。最初統治者往往隨其喜好，任意授予官職。雖然官職在設立之初的確都有某些具體的目標與任務，但其界限通常含混不清，因而官職的權限常常是變動不大的。其三，官吏的地位來自其對統治者的人身性的隸屬關系。官吏的任用是基于統治者與官吏之間的人身依附關系，而不是以某種技術、技能方面的特殊素質與素養為任職資格，官吏也沒有受過理性的專業訓練。行政所需要的乃是“經驗”——最多也不過是具體的“技能”（例如書寫）——而非理性化的“專門知識”。因此，官吏的職務忠誠并非對即事化任務的一種切實性的職務忠誠，而是一種奠基于對統治者的嚴格人身隸屬關系和原則上無限恭順基礎上的婢仆式的忠誠。〔26〕其四，基于純粹人身依附關系的官職完全缺乏即事化的官職義務的觀念。權力的行使基本上被視為官吏個人的支配權，只要神圣的傳統沒有明確規定的領域，他可以像統治者一樣任憑個人意志隨意專斷和恩惠。一切事務都明顯地以“對象為誰”為其考量重點，換言之。事務的處理是取決于對個別具體的申請者以及具體要求的態度，同時也取決于純粹個人性的關系、偏好、承諾與特權。〔27〕

3.統治行政下的公民權利日益衰微。統治行政模式下的政府與民眾間的權力關系呈現政府權力獨大的局面，政府憑借在國家政治生活中的統治優勢極力擴展政府的權力，公民的私人空間在這種政府管理模式下一直在縮小，個人沒有任何真正屬于自己的權利和自由，個人生活受到政府嚴重的干預和支配，正如托克維爾所說：“在舊制度下，像今天一樣，法國沒有一個城市、鄉鎮、村莊、小村、工場、修道院、學院能在各自的事務中擁有獨立意志，能夠按照自己意愿處置自己的財產。當時，就像今天一樣，政府把全體法國置于管理監督之下，如果說這個蠻橫的字眼當時尚未造出，至少它在事實上已經存在。”〔28〕當然這種監管僅限于民眾，他們喪失了自身的獨立意志和權利，只有統治階級才是唯一自由的私人。

在統治行政占主導的社會時期，國家是統治者的私有物，政府管理也只不過是統治者的私人管理的延伸。因此，維護統治階級的階級利益便成為政府的首要出發點和根本歸屬點，戰爭、征兵、征稅、控制、鎮壓成為政府的核心工作，權力的運行帶有鮮明的強制性色彩，體現為一種赤裸裸的暴力。這是一種壓制性統治。諾內特和塞爾茲尼克指出：“如果統治政權對被統治者的利益漠不關心，換言之，如果統治政權傾向于不顧被統治者的利益或者否認他們的正統性，那么它就是壓制性的。”〔29〕壓制最顯著的形式就是為了確認支配權、鎮壓離經叛道或平息抗議而無限制地使用強制。在農業社會，由于社會分工的程度不高、組織和制度的資源不足，因此造成統治者可以利用的政治資源極為貧乏。在這樣一種權力充分而資源缺乏的情況下，統治者除去暴力和欺詐別無他法。而且統治者也無法指望獲得公眾的無限忠誠，對反抗和背叛的擔憂困擾著他（們），因而他（們）必須不斷訴諸他（們）的那些強制手段——武力和嚴刑酷法。這樣，每個人的生命有絕大部分都生活在統治者的專制之下，他的一切行為實際上不是由法律而是由反復無常的一種統治所控制著。〔30〕在壓制性統治下，公民的人格尊嚴可以說都喪失殆盡。孟德斯鳩曾譏諷道：“在專制國家，人人平等是因為每個人什么都不是。”〔31〕這種不平等的社會使人脫離自己的普遍本質，把人變成直接受本身的規定性所擺布的動物，由此導致人的異化。

總的來說，農業社會的統治行政模式以統治者為中心，以實現統治階級利益最大化為宗旨，其權力運行模式是專制、等級特權與奴役，強調臣民的效忠與服從；政府與國家高度融合，政府沒有從國家權力體系中獨立出來，政治與行政合二為一，行政從屬于統治；統治行政服務于統治者利益，缺乏公共性政府，國家缺乏法律和社會制約，對社會擁有絕對控制權，社會公眾只是統治者的工具。這實質上是一種不平等的統治，是一種輕視人，蔑視人，使人不成其為人的管理模式。并且，統治行政的專斷性使資本主義在它的發展歷程中很難有一種“可計算性”的模式，所以消除專制壓力，廢除專制獨行，建立持久穩定的、科學的和可預計的行政管理，便成為社會的共同的強烈呼聲，由此推動著一種更為理性的行政模式（管理行政）的出現，即一種強調以政府為中心，以經濟、效率等工具理性為主要價值取向，以為社會經濟發展創造良好條件為主要任務，以民主、法治為運行體制基礎，以法治為管理方式的政府管理模式。

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（責任編輯：石本惠）