土地流轉占補平衡:典型模式與制度缺陷

〔摘要〕 土地流轉占補平衡模式的典型案例包括嘉興“兩分兩換”、天津“宅基地換房”、重慶和成都“地票”以及四川地震災區土地流轉等模式。該模式在包含制度創新的同時，也隱含政府主導帶來的先天利益沖動、集體理性與個人理性博弈、喪失發展權、偏好工具理性忽視價值理性等制度缺陷，需要嚴格限定其適用范圍，完善其中的利益協調機制、利益補償機制及利益監督機制。

〔關鍵詞〕 土地流轉；占補平衡；典型模式；制度缺陷；利益協調

〔中圖分類號〕F301.1 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2011）04－0041－05

〔基金項目〕2009年度國家社會科學基金西部項目“利益協調推進農村土地流轉制度研究”（XJY015）；2007年度國家社會科學基金重大招標項目“中國特色農業現代化道路研究”（07ZD027）

〔作者簡介〕劉潤秋，四川大學公共管理學院副教授，四川大學政治學院博士研究生，四川成都610064。

一、土地流轉占補平衡的幾種典型模式

1.天津“宅基地換房”

所謂“宅基地換房”，即農民用自己的宅基地，按照規定的置換標準換取小城鎮內一套住宅，遷入小城鎮居住。華明鎮是天津“宅基地換房”首批試點鎮，并作為“新農村建設的先行者”入選上海世博會城市最佳實踐區。以華明鎮為例，其操作流程如圖1。〔1〕

由于當地村民所擁有的土地大都是鹽堿地，農業種植收入不高，農民對土地的依戀程度相對較低，加之當地多數人從事第三產業或外出打工，單純靠種地為生的人所剩無幾，因此農民對土地依附性不強，如該鎮“宅基地換房”的簽約率較高。然而，在全國影響很大的天津“宅基地換房”模式，其實施效果并非盡如人意。如該鎮貫莊村866戶、3368名村民曾委托北京市農權律師事務所，欲起訴貫莊村委會、華明鎮政府和東麗區政府；赤土村農戶也曾提起同類訴訟。〔2〕

天津“宅基地換房”糾紛的主要起因為利益分配問題：一是農民換房后還需要補錢，同時居住面積縮水。幾萬元的購房款加裝修費對有的農民來說是一筆巨款，沒錢搬家，或搬家后生活無著。二是農民換房后生活成本上升，收入水平下降。換房上樓后，不僅失去庭院經濟收入來源，水、電、氣、物管等費用對農民來說也是沉重負擔。另外，居住地遠離耕地，給農民的生產生活帶來極大的不便，有農民換房后每天花費5元坐公交車去20里之外的地方種葡萄。〔3〕三是宅基地整理節余的建設用地和土地收益并沒有留在農村集體，而是通過指標流轉，變成國有建設用地用于“招拍掛”，其收益多少和去向農民不得而知。四是農民在換房過程中并沒有真正的選擇權。置換方案往往由政府單方面制定，農民只能被動地接受或者不接受，有的地方沒有充分的協商程序，沒有按規定召開村民代表會議，甚至采取“強制清理”和斷水斷電等方法強行推進“宅基地換房”。天津華明鎮街道委員會發布《關于強勢推進貫莊村整體搬遷工作的決定》的文件，以停發獎金乃至辭退作為威脅，要求與貫莊未搬遷戶有親屬關系的華明街道辦事處工作人員、管委會及物業聘用人員、貫莊村兩委會成員、企業負責人等必須在規定時間內勸說親屬搬遷。〔4〕

2.嘉興“兩分兩換”

“兩分兩換”是2008年5月嘉興市被列為浙江省統籌城鄉發展綜合配套改革試點區之后啟動的農村土地改革新政策。“兩分”是指“將宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉分開”。“兩換”是指“以承包地換股、換租、換保障，推進集約經營，轉換生產方式；以宅基地換錢、換房、換地方，推進集中居住，轉換生活方式”。其操作流程如圖2：

“兩分兩換”模式的核心是以宅基地集中置換為突破口，鼓勵農民放棄承包地和宅基地，集中居住，借此實現城鄉建設用地增減掛鉤，推進土地集約利用，降低城市化成本。其最大特點在于以土地使用制度改革為核心，涉及包括戶籍制度、規劃管理制度、公共服務均等化、新市鎮建設在內的“十改聯動”。

“兩分兩換”加速了城市化進程，促使農村規劃建設全面優化，節約了大量宅基地，土地集約使用效果明顯，部分農民資產實現增值，在改善農民生活環境和質量的同時，也為地方政府帶來了土地方面的財政收入。但是，“兩分兩換”作為由政府推動的制度創新也面臨一系列問題：（1）巨大的資金壓力。宅基地置換中進行土地整理及安置點建設需要巨大的資金投入，土地換社保中將放棄土地承包經營權的農民納入社會保障也需要長期的財政支持。（2）土地方面的法律和政策障礙。“永久放棄”土地承包經營權存在法律上的障礙。擬參加二次流轉的農業開發商普遍要求給予一定量的農業生產配套用地，這也涉及到改變耕地性質的合法性。〔5〕（3）放棄土地承包經營權的農民缺少穩定的非農就業機會。由于在就業等方面顧慮較多，很多地方實質上推行的是“一分一換”，即單純的宅基地流轉，土地承包經營權換社保對農民吸引力不大。置換完成后，部分農村勞動力就業困難。（4）農民的身份及附著其上的權利問題、村集體資產的管理主體和經營風險問題等很多后續難題。〔6〕

3.重慶“地票”

按照《重慶農村土地交易所管理暫行辦法》，所謂“地票”即“建設用地掛鉤指標”，特指農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和公益事業建設用地等農村集體建設用地復墾為耕地后可用于建設的用地指標。“地票”購買用途是增加等量城鎮建設用地；指標落地時，沖抵新增建設用地有償使用費和耕地開墾費。重慶地票交易制度也是利用掛鉤試點政策，通過城市建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤，一方面盤活農村空置或低效率使用的集體建設用地，另一方面緩解城鎮建設用地的巨大需求缺口。

“地票”模式是重慶首創的一種農村土地流轉創新模式，其制度內涵及實施效果備受關注。有學者高度肯定其積極意義，認為是“開發權轉移制”的創新，拍賣地票的價格實際上是農民所放棄的土地開發權的價格，兼顧了“漲價歸公”和“漲價歸農”。〔7〕地票交易是體制內城鄉建設用地結構調整下的產業聚集模式，能有效緩解城市化進程中的土地短缺難題，讓農民通過初次分配直接享受貨幣化的土地增值收益，通過級差收益分配實現城市反哺農村的利益分配格局（程世勇，2010）。〔8〕地票交易作為由誘致性土地制度創新引發的強制性土地制度創新，符合帕累托改進，是一項在現行法律制度框架內兼容耕地保護紅線、城市建設用地需求和農民享受土地增值收益三方利益的制度創新（張鵬等，2010）。〔9〕

“地票”模式在創新的同時，也面臨深層次體制問題和潛在風險：“地票”交易可能導致城鄉區域間經濟發展的“馬太效應”，經濟落后地區通過“地票”交易獲得了短期收益，但喪失了長期發展權（張鵬等，2010）；〔10〕“地票”模式的單一性在一定程度上扼殺了市場經濟多樣性的產權交易模式，“地票”交易強化了地方政府壟斷土地發展權的非均衡的利益分配模式（程世勇，2010）；〔11〕地票交易的制度設計通過強制性征地將被征地農民排除在利益分配機制之外，地票打包組合方式的缺陷給管理者和開發商提供了合謀的余地，政府的無意創租和巨大經濟利益誘惑使得村干部與農民具有合謀的空間，加之復墾農民與政府之間存在信息不對稱，導致具有逐利傾向的政府無法最大化農民利益，損害其他開發商和復墾農民的利益（譚新龍，2010）。〔12〕

4.成都“地票”

繼重慶“地票”模式之后，成都也出現了土地競拍持證準入制度（即地票）與招拍掛掛鉤新政，規定招拍掛出讓的土地，競買者必須持有“地票”（ 指相應面積的《建設用地指標證書》）才能參與土地競標。更進一步的是，成都“地票”將所有國有經營性建設用地納入其中，凡是建設用地出讓必須憑證入場，這是對政府土地儲備機構的土地收儲方式以及開發商拿地方式的根本改變。〔13〕

與重慶相似，成都模式中政府部門仍然占主導地位，農民和農村集體在操作過程中處于邊緣角色，被動接受土地整治和流轉，仍然被排斥在“地票”升值收益分享機制的主體之外，只能分得較少部分土地增值收益。政府的逐利沖動使得社會資本通過強制性力量而非市場機制進入農村整治，地票交易各利益主體博弈中政府成為強勢方，有可能損害農民和開發商的利益。此外，強制性地讓開發商競拍“地票”，既不符合市場運作規則，還具有推高地價和房價的風險。成都“地票”很快被有關部門緊急叫停。

5.四川地震災區集體建設用地流轉模式

為解決“5#8226;12”四川汶川地震后重建資金缺口大的問題，各級政府先后出臺了有關恢復重建的特殊土地政策，將城鄉建設用地掛鉤試點擴大掛鉤半徑等政策突破為農村土地流轉模式創新創造了契機。比較各種模式在土地流轉中選擇的不同路徑，有助于分析土地流轉占補平衡模式的利與弊。災區集體建設用地流轉的具體運作情況〔14〕見下表：

二、土地流轉占補平衡模式的制度創新與制度缺陷

1.制度創新

（1）突破了流轉的范圍。不同于零散的自發流轉，而是一種大規模、大范圍的流轉。

（2）突破了土地的實體形式。指標流轉是一種土地制度創新，它并不是土地實體的流轉，且具有融資功能。

（3）突破了單一的流轉形式。是一種包含承包經營權和宅基地流轉等在內的前所未有的復雜流轉方式。

（4）突破了流轉的城鄉界限。通過指標掛鉤使得土地流轉在城鄉之間交換資源，促進了城鄉一體化。

2.制度缺陷

（1）自上而下的外生性制度。該模式并非農村內部自發產生的制度變革，而是根源于農村之外的外生性制度。制度變革的外生性決定了制度設計的出發點并不一定基于農村和農民利益，例如，嘉興市“兩分兩換”試點將直接推動湘家蕩旅游開發區的發展，“以后拆遷任務沒有了，就剩征地了。”〔15〕可見，解決開發區建設是推動“兩分兩換”的初衷之一。事實上，無論是重慶還是成都的“地票”制度，都曾被質疑到底是為了農村和農民，還是為了滿足城市建設需要而想方設法獲取農民的土地？如果制度設計的出發點是為了增加城市建設用地，推動城鄉一體化成為變相征地的代名詞，將使這種農地流轉創新蒙上難以消除的陰影。

（2）政府主導而非農村和農民主導。該模式的政府主導性非常明顯。政府主導的變革模式有集中資源、快速推動等優勢，但也有明顯劣勢，可能導致農村土地流轉主體由農民變成政府，農民被迫上樓，利益被剝奪。就目前實施該模式的地區看，土地增值收益大部分并非用于農村建設和農民，例如，成都郫縣的第一個掛鉤項目區通過拆村集中居住獲得凈增耕地263畝，多余的建設用地指標作為經營性用地公開拍賣總價達到11億元人民幣，而原來的村莊只獲得1.35億元收入，僅相當于賣地收入的12%，農民實際得到的收益與地方政府和開發商相比是小頭，土地增值產生的利益分配明顯向城市傾斜。〔16〕

（3）集體理性與個人理性博弈。這是由制度結構決定的土地流轉過程中所必然出現的。從整體利益看，集中居住和集體流轉將獲得最大的集體效益，如果有個別農戶不流轉，將極大地影響土地的整體流轉效率。然而，從農民自身利益出發則不難發現，集中居住后其潛在利益可能減少、個人利益可能受損。當個人利益與集體利益發生矛盾時，個人理性和集體理性將產生博弈，甚至導致激烈的沖突和矛盾，例如，嘉興“兩分兩換”試點中，余新鎮明星村的簽約率已高達97.5%，余西村面積簽約率高達99.14%，但如果剩下三四戶沒拆，將影響當地的整體規劃。在不符合個人利益的情況下，個別農戶會堅持拒絕土地流轉和集中居住。地方政府面對這種情況，很容易選擇維護集體利益，犧牲個人利益的做法。盡管國家一再明令不允許強拆，但現實中集中居住很難不引起類似的沖突，嘉興東進村一戶未簽約農戶的房子就被斷水甚至強行拆除了一半，屋主一度和拆遷隊人員發生肢體沖突。〔17〕

（4）土地指標流轉以喪失發展權為代價。在該模式下，通過土地整理產生的建設用地指標用于交易，最終仍然是通過征地實現的。指標交易的主體是地方政府而非農民，交易的也不是土地而是建設用地指標，其本質是一種發展權。當地通過指標流轉雖然換得了資金，卻喪失了發展權。在此過程中，要取得政府需要的建設用地指標，必然發生農民宅基地以及承包經營權的流轉。對于這場以占補平衡為名義的規模宏大的農村土地綜合整治運動，最大的疑義是指標的產權主體應該是政府還是農民。地方政府往往以誰投資土地整理誰受益的邏輯占有節余指標，然而如果站在農村土地產權主體的角度，農村土地整理中產生的收益無疑應留在農村內部。從這個意義上說，該模式的形式本身并無錯誤，需要調整的只是利益分配方式。如果以農民為主體推進這場改革，產生的利益真正用于農村和農民，該模式將不失為一種能同時解決當前農村土地浪費和城市用地短缺矛盾的農地流轉創新模式。

（5）政策取向具有工具理性偏好而忽視價值理性。德國社會學家馬克斯#8226;韋伯（Max Weber）將合理性分為價值理性和工具理性兩個維度。公共政策的選擇必須從工具理性和價值理性的雙重維度進行考量，對工具理性的過分追逐，將導致對價值理性的忽視和漠視。〔18〕在土地流轉的政策選擇中，如果只做工具理性的考量，僅限于發現實現目的的最佳手段和途徑，則可能忽略價值理性，導致公平與效率的失衡。從技術角度看，土地流轉占補平衡模式的政策設計可謂精巧而復雜，充分體現了地方政府和官員在政績等利益驅動力下對工具理性的追求。然而，通過不顧條件大規模遷村并居，甚至讓農民“被上樓”的方式實現城鄉一體化，無疑是對價值理性的背離。如果在土地流轉的政策設計中一味追求效率最大化，而漠視農民的情感和精神價值，忘記土地流轉政策本應有的價值取向，就可能陷入工具理性霸權，帶來難以估量的惡果。

（6）影響耕地質量威脅糧食安全。土地占補平衡的前提是進行農村土地整理，整理過程中復墾耕地的質量往往得不到保障，同時這種流轉模式可能造成農地“非農化”、耕地“非糧化”，進而威脅糧食安全。〔19〕

三、土地流轉占補平衡模式的適用范圍與運行機制

1.適用范圍

土地流轉占補平衡模式并非放之四海而皆準，其適用范圍有很強的限制條件，最根本的前提就是當地是否具有相當多的非農就業機會，以及農民的生活方式和生產方式是否與集中居住模式相匹配。在蘇南等經濟相對發達地區或某些大城市郊區，農民從事非農產業的機會較多，很多農民實際上早已轉變身份，在城市擁有工作和住房，其生活方式和生產方式發生轉變。這種情況下，基于農民自愿的前提，通過該模式置換農民的宅基地和承包地，有利于釋放固化在農村的生產要素，盤活閑置的土地資源，節約利用土地，推動城市化、工業化和農業現代化共同發展。而在經濟不夠發達、產業基礎薄弱、城市難以提供更多就業機會、農民仍然離不開傳統農業的地區，強行推進占補平衡模式下的農村土地流轉，強迫農民集中居住，會人為提高農民的生產和生活成本，嚴重影響農村社會穩定和鄉村文化傳承，導致尖銳的社會矛盾和隱患。

2.運行機制及其完善

（1）建立農民的意愿表達和利益協調機制。土地流轉具體方案的制定和最終決定權應該由農民掌握，由農民決定是否流轉土地、如何流轉。農民的參與和協商必須按規定的流程，并以書面形式予以表達。在賦予農民決定權的同時，農民會根據自身利益充分協商，農村社會內部的非正式制度也會發揮作用，從而解決集體利益與個人利益的矛盾沖突。經驗證明，農民自發形成的制度變革，比政府通過強制手段強迫農民進行制度變遷，其長遠的制度成本反而更小。

（2）建立土地流轉過程中的個人利益補償機制。農村土地流轉過程中，個人利益與集體利益的沖突在所難免，必須建立對土地流轉過程中個人利益的補償機制，協調集體利益和個人利益，在追求集體利益的整體目標下，達到集體理性和個人理性的兼顧，消除社會矛盾和沖突。

（3）建立強有力的土地流轉利益監督機制。政府主導的特點導致農民在這種模式中必然成為弱勢方，因此必須建立有力的監督機制，通過制度和輿論對政府行為進行約束，對流轉過程中侵犯農民利益的行為進行嚴格監管和嚴厲懲罰。

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〔19〕劉潤秋. 耕地占補平衡模式運行異化風險及其防范〔J〕四川大學學報，2010，（3） .)

（責任編輯：張 琦）