環(huán)境管制:從管理到治理的轉變

摘要：環(huán)境管制旨在應對因資源環(huán)境消費而產(chǎn)生的外部性問題，它通過三種不同類型政策工具的運用得以實施，即：命令與控制型、基于市場型以及自愿型。對政府而言，這意味著三種具有不同交易成本發(fā)生和負擔機制的管制手段選擇。環(huán)境管制的發(fā)展沿革包含了一種政府在管制過程中不斷減少交易成本的嘗試，這種努力使得在最新的環(huán)境管制形態(tài)——自愿環(huán)境協(xié)議中，企業(yè)、非政府組織等多元社會主體共同形成決策并參與管制的實施，分擔改善環(huán)境質量的社會責任與成本投入，環(huán)境管制因而實現(xiàn)了從管理到治理的轉變。

關鍵詞：環(huán)境管制；交易成本：治理

中圖分類號：F205 文獻標識碼：A 文章編號：1003－3890(2011)03－0005－07

一、引言

資源環(huán)境是一種不具有排他性但具有競爭性的共有資源。前者意味著要將特定的個人排除在享受這種物品的效用之外，通常很難做到或者不可能做到；后者則是因為人類對這種物品的消費超越了自然界的承載能力，僅僅依靠自然因素作用于資源環(huán)境的再生和恢復，非但不能滿足人類發(fā)展的需要，甚至會對人類生存構成現(xiàn)實而緊迫的威脅。倘若要將資源環(huán)境的供給水平維持在人類社會可賴以持續(xù)發(fā)展的基線之上，則離不開人類勞動的介入，而這意味著每增加一個單位的資源環(huán)境消費必然發(fā)生相應的成本投入。這種投入，諸如節(jié)能降耗或是污染整治等各種改善資源環(huán)境供給水平的活動，其受益對象必定是不特定的多數(shù)人。也就是說，資源環(huán)境所固有的非排他性阻礙了私人主體從對這種準公共物品的供給之中獲得與其供給水平具線性關系之經(jīng)濟利益的市場機制發(fā)揮作用，即存在所謂的外部性問題。因而私人主體基于自身利益的考慮，往往不愿意投身于資源節(jié)約與環(huán)境保護，但這并不等同于他們會自覺地減少對這些共有資源的消費。市場配置資源的失敗需要政府的干預和介入，這種干預和介入構成了環(huán)境管制的內容。

政府管制的目的在于制止不充分重視社會效益的私人決策。作為一種社會性管制，環(huán)境管制專門針對資源環(huán)境消費中產(chǎn)生的外部性問題由“政府通過制定相應的政策與措施對企業(yè)的經(jīng)濟活動進行調節(jié)，以達到保持環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調的目標”。環(huán)境管制可以通過三種不同類型政策工具的運用得以實施：其一，命令與控制型(command andcontrol approach，以下簡稱CAC)，又有學者稱之為直接強制型，這類手段以環(huán)境法律法規(guī)為基礎，采用標準、許可證和配額等形式；其二，基于市場型(market-based instrument，以下簡稱MBI)，這類手段遵循價格機制，采用稅費、補貼、可交易之許可證或配額等形式，以相關領域立法為強制實施的保障；其三，自愿型，這類手段具有當事方自愿和多元協(xié)商合作的成分，采用自愿環(huán)境協(xié)議的形式，旨在建立以改善環(huán)境質量，提高資源利用效率為目標的政府、企業(yè)與其他組織間的相互制約關系。環(huán)境管制自20世紀60年代出現(xiàn)以來，一度以CAC為絕對主導，但為應對不斷變化發(fā)展的環(huán)境問題和在管制實踐中呈現(xiàn)的諸種紛繁復雜癥狀，MBI以及自愿型政策工具先后于20世紀八九十年代被投入使用，并與CAC共同構成了當今環(huán)境管制手段的完整集合。環(huán)境管制的沿革反映了管制主體一政府對改善管制效費比的不斷嘗試，這種努力的結果使得更多的社會力量參與到環(huán)境管制中來，多元主體共同形成決策并參與管制的實施，分擔改善環(huán)境質量的社會責任與成本投入，使環(huán)境管制實現(xiàn)了由公共部門對私人部門的單向度“管理(management)”向公私部門以及社會上其他行動者之間多向度“治理(governance)”的轉變。

二、交易成本范式下的政府環(huán)境管制

一項環(huán)境政策是否能夠獲得成功，一個關鍵的評估標準就在于其是否成本有效，即需要回答這樣一個問題：在投入一定成本的情況下，政策實施是否最大限度地改善了環(huán)境質量?或者說，在環(huán)境質量得到一定改善的情況下，政策實施是否耗費了最小的成本?傳統(tǒng)的政府干預經(jīng)濟理論認為，政府擁有完全信息，政府所做的決策總是更周全、更明智，政府運作總是高效率低成本的，因此在出現(xiàn)“市場失靈”的情況下，政府的干預和介入一定能解決問題。換言之，政府管制總是有效的。但事實并非如此，原因在于這種政府干預經(jīng)濟理論離不開新古典經(jīng)濟學的一個重要前提假設即交易成本為零，而現(xiàn)實世界中的情形往往是交易成本為正。科斯將交易成本視為“使用價格機制的成本”或“市場交易成本”；邁克爾·屈迪奇把交易成本定義為三個因素：調查和信息成本、談判和決策成本以及制定和實施政策的成本嘲；馬修斯則認為，交易成本包括事前準備合同和事后監(jiān)督及強制合同執(zhí)行的費用。王俊豪教授將政府管制的立法和運行成本等予以加總得到政府管制成本，通過與政府管制收益，即消費者支出數(shù)量的減少和生產(chǎn)者因效率提高而增加的收益相比較，得出只有當政府管制的收益大于其成本時，這種管制方才是必要的結論。而這種政府管制的立法和運行成本，亦屬于西方學者使用的“交易成本”這一術語所表達的概念范疇。包括環(huán)境管制在內的任何政府管制都不能滿足新古典經(jīng)濟學的理論假設：在制定一項環(huán)境政策并選擇將其依托于某種政策工具的運用得以執(zhí)行，進而最終實現(xiàn)既定政策目標的過程中，交易成本就像是物理世界中的摩擦力或者噪音一般的存在。具體的管制在被付諸實施之前，管制主體如果不能將因設計某項環(huán)境政策的目標和內容而發(fā)生的交易成本予以很好地消化，則往往容易造成這種目標和內容與客觀現(xiàn)實相偏離的結果，即最終得到的環(huán)境政策是扭曲的政策。而扭曲的政策不僅需要管制的實施主體投入更多的資源來保障既定目標的實現(xiàn)，還要就實施中得到的反饋通過各種各樣正式抑或是非正式的程序對管制內容進行修正，以確保管制所內含的政策不僅對環(huán)境領域外部性的削減而言是有效的，在現(xiàn)實世界包括交易成本在內的各種約束條件之下又是可行的。政府作為環(huán)境管制的主體，CAC、MBI以及自愿型政策工具代表了三種使其面臨不同質交易成本的手段選擇，與特定的環(huán)境政策工具類型相對應的交易成本發(fā)生和負擔機制在確定這種政策工具得到適用、在多大的范圍內發(fā)揮作用以及會對管制對象產(chǎn)生什么樣影響的過程中發(fā)揮了至關重要的作用。

(一)CAC

CAC的運用雖然表現(xiàn)為執(zhí)行標準、許可證或配額等多種形式，但其中仍以環(huán)境標準為其核心與靈魂。環(huán)境標準是“環(huán)境資源法制定與實施的重要基礎與依據(jù)”，是“國家為了維護環(huán)境質量、控制污染、促進環(huán)境資源的永續(xù)利用、保護人群健康、社會財富和生態(tài)平衡，按照法定程序制定的各種技術規(guī)范的總稱”。環(huán)境標準用具體的數(shù)字來體現(xiàn)環(huán)境質量和污染物排放控制的界限，違反了這些界限，就是違反了環(huán)境法。巴里c·菲爾德和瑪莎K·菲爾德教授將環(huán)境標準分為三種類型：周邊環(huán)境標準、排放標準和技術標準。其中，排放標準和技術標準直接作用于企業(yè)，前者規(guī)定了企業(yè)排污水平的上限，后者要求企業(yè)必須采用一定的生產(chǎn)工藝、技術或措施。

從本質上講，CAC代表了一種數(shù)量性管制工具，這種類型的管制是針對資源、能源消費／污染排放數(shù)量的直接管制，主要是通過邊際整治成本與社會邊際損害成本相等的條件，決定社會最優(yōu)資源、能源消費，污染排放水平，實現(xiàn)環(huán)境品質的改善。換言之，CAC要求企業(yè)的外部性產(chǎn)出水平，如污染物排放數(shù)量、濃度或單位產(chǎn)出之資源、能源投入，與管制的預期目標相吻合。對排放標準而言，效率意味著標準設定在企業(yè)的邊際環(huán)境損害與邊際整治成本相等的水平；對技術標準而言，效率意味著標準采納了企業(yè)當前所能應用的最好方法或者工藝。現(xiàn)實中，不同企業(yè)不僅面臨不同質的環(huán)境損害成本，又擁有不同質的環(huán)境整治成本，因而就在成本一定的條件下，實現(xiàn)最大量的資源、能源節(jié)約或污染排放削減這一目標而言，有效率的環(huán)境標準體系應當為不同企業(yè)設置與其“個性”相適應的不同排放標準和技術標準。不過，這樣做雖然能在企業(yè)之間實現(xiàn)實質公平，但卻會使政府面臨令其難以承受的信息和調查成本：因為它需要政府對邊際環(huán)境損害與邊際整治成本的掌握，包括其中附帶的各種管理和技術上的細節(jié)，精確到個別企業(yè)的程度。作為一種妥協(xié)，政府在運用環(huán)境標準限制企業(yè)的外部性產(chǎn)出水平時，通常傾向于設定統(tǒng)一的標準，“這樣做既減輕了政府部門的工作負擔，又使人覺得政府很公正，能夠一視同仁地對待所有企業(yè)”。這種妥協(xié)的后果，致使環(huán)境政策不能區(qū)別對待各企業(yè)不同質的邊際整治成本，管制便因此喪失了在企業(yè)之間合理分配環(huán)境質量改善任務的可能。一些擁有較高邊際整治成本的企業(yè)，并不情愿為達到政府管制的目標而做出巨大的經(jīng)濟利益犧牲。CAC的實施進而在政府和企業(yè)之間埋下了摩擦的隱患。

必須指出的是，作為一種環(huán)境管制手段的CAC自始便無法回避兩種政府成本：一是管制賴以為基礎的環(huán)境立法所發(fā)生的成本。它不僅來自于前期調研工作的開展，還源自于向各種利益集團以及更為廣泛的公眾征詢意見。二是對企業(yè)環(huán)境立法執(zhí)行狀況進行監(jiān)督所發(fā)生的成本。環(huán)境問題技術性很強，對企業(yè)CAC實施情況的監(jiān)督往往需要政府具備相應的專業(yè)知識。并且，這種能力必須與環(huán)境問題的發(fā)展變化和相關領域的技術進步相適應，即有關的人力、物力和財力投入必須與時俱進。解決更多的環(huán)境問題固然需要更多的環(huán)境法，而法律所固有的不周延性亦使其不能覆蓋特定時期的所有環(huán)境問題。這使得立足長期觀察、構筑于環(huán)境法之上的CAC，其作用范圍總是呈現(xiàn)泛化的趨勢。例如：美國1970年的《清潔空氣法修正案》中，只有7種化工產(chǎn)品被規(guī)定為有害品種，而在1990年的《清潔空氣法修正案》中，這個數(shù)字上升到191種。這種趨勢意味著上述兩種政府成本會隨著時間的推移因管制的深入而必然地發(fā)生增長。并且，正如上文中所分析的那樣，CAC以環(huán)境立法為其強制實施的保障，它迫使不同企業(yè)一起遵行政府設定的相同排放和技術標準，卻無視這些企業(yè)服從管制的成本幾何。而政府對于技術進步的響應，又往往表現(xiàn)為這些標準的愈發(fā)嚴苛。日漸高昂的環(huán)境整治成本開支為追求利潤最大化之企業(yè)所不愿接受、不能接受：它們一方面開始對環(huán)境標準的設立與更新施加各種各樣的影響，必要的談判和決策過程因而成為了公私部門之間曠日持久的戰(zhàn)場；另一方面，企業(yè)想方設法逃避管制，在政策執(zhí)行的信息反饋中弄虛作假，致使政府對企業(yè)服從管制情況的監(jiān)督必須如影隨形，方能保證環(huán)境標準得到持續(xù)有效的遵行。久而久之，政府與企業(yè)之間因對公私利益的不同追求而形成了一種對抗的關系。敵對而非合作，使得CAC這種管制手段本已十分高昂的交易成本更有愈演愈烈之勢。縱觀先進工業(yè)化國家的實踐，不難發(fā)現(xiàn)CAC的運用被限定在了一個較為狹隘的范圍之內：它被用來減少最為重要的一系列污染物，如一氧化碳、鉛、磷、氯氟化烴(CFCs)等的排放，以及發(fā)電廠、化學工業(yè)、鋼鐵廠、建筑公司等大型企業(yè)環(huán)境績效的改善。

(二)MBI

“一般說來，只要有外部性，社會成本與私人成本之間就有一個差額”，社會收益與私人收益之間也有一個差額，這種差額被認為是外部性存在的根源。倘若借助政府的力量對市場價格體系施加影響，使其能夠真實反映包括上述差額在內的企業(yè)決策的全部成本或全部收益，則所謂的外部性問題就不復存在。諸如環(huán)境稅費、可交易的許可證或配額等MBI就是這種思路的體現(xiàn)，它代表了一種價格性管制工具。

如果說，政府未能逐一明確市場中數(shù)以千萬計之企業(yè)的邊際整治成本是調查費用過高所致的話，那么政府有關企業(yè)邊際環(huán)境損害信息的缺失則不僅僅是因為管理交易參與者的龐大數(shù)量，還在于“邊際外部成本的確定是一個從生產(chǎn)轉換到污染的物理性損害，再轉換到人們對這種損害的反應和感受，并用貨幣價值來計量的過程”，即“劑量—反應”關系。技術上的復雜性和不同利益集團的干預共同作用于邊際外部成本的度量，容易造成結果的失真。政府對單個企業(yè)信息掌握的不完備，必然導致其所推導出的由各企業(yè)邊際環(huán)境損害和邊際整治成本加總而成的社會邊際環(huán)境損害和社會邊際整治成本不真實，因而根據(jù)這些信息設定的資源環(huán)境價格也就不能保證對私人成本與社會成本、私人收益與社會收益之間差額的矯正。MBI雖然不能扭轉政府不具備完全信息的局面，但只要政府干預之后形成的單位資源環(huán)境價格，如單位污染物的應納稅額或是單位環(huán)境容量使用權費用高于企業(yè)自身的邊際整治成本，企業(yè)便存在持續(xù)改善其環(huán)境績效的經(jīng)濟激勵，直至邊際整治成本與上述費用的應繳數(shù)額相等這一對單個企業(yè)而言是具有效率的結果出現(xiàn)。顯然，MBI相比CAC增加了企業(yè)在環(huán)境管理方面的靈活性，更容易實現(xiàn)企業(yè)對管制之服從的成本有效。

但是，作為不完全信息的代價，政府并不能預知既定環(huán)境稅費水平之下的資源、能源節(jié)約或污染排放削減數(shù)量，因為這取決于企業(yè)自身的反應。政府惟有在管制實施之后再行觀察環(huán)境質量的改善有沒有達到預期目標，并就調研的結果藉由復雜的立法和政治程序對政策內容進行調整。在這個過程中，環(huán)境稅費實施結果的不確定性令一些風險厭惡型的政治家覺得難以接受，無疑也加劇了立法層面的博弈，促使談判和決策更費周折。有所不同的是，對可交易的許可證或配額而言，與之相對應的環(huán)境產(chǎn)權政府定價及其在適用企業(yè)之間的初始分配或許并不是那么重要，因為一旦由這種權利的行使而發(fā)生的成本一收益能被納入市場價格體系進行比較，則相關資源環(huán)境的稀缺性會自動透過價格機制得到及時反映，許可證或配額及其附帶的環(huán)境產(chǎn)權便能以交易的形式在企業(yè)之間完成重新分配。但是，取得量化的環(huán)境質量改善目標作為可交易之許可證或配額的制度追求，意味著政府必須就與欲開展交易之許可證或配額所對應的資源環(huán)境承載能力進行先期測算，借以形成總量控制的依據(jù)。

值得注意的是，MBI還受到來自于部分政府官僚體系成員、環(huán)境專家甚至是私人部門代言人的抵制，這些人士對自身人力資本的消散有著深切的憂慮。他們往往對CAC所需要掌握的專業(yè)技能較為熟悉，實踐經(jīng)驗也較為豐富，但MBI要求管理者具備市場觀念，不僅學習掌握并最終應用價格性管制工具是要付出相應的機會成本的，而且現(xiàn)成的經(jīng)濟學人才顯然更能勝任MBI的實務操作。公眾有時也會參與到抵制MBI的隊伍中來。不同于CAC給人以一種不斷迫使企業(yè)提升環(huán)境績效的印象，MBI旨在實現(xiàn)企業(yè)環(huán)境產(chǎn)權的有償行使，如果企業(yè)提供的產(chǎn)品和服務不具備足夠的需求彈性，則其使用資源環(huán)境的代價將很快地透過相關產(chǎn)品和服務價格的上漲反映出來，這顯然等同于公眾可支配收入在實質意義上的減少，公眾就有理由對管制顯現(xiàn)或潛在的收入效應表現(xiàn)出反感。一旦出現(xiàn)了這些情況，推崇MBI的立法者就不得不為使這種管制手段能夠獲得更廣泛的支持而進行投資。

不同于政府在CAC的執(zhí)行環(huán)節(jié)對企業(yè)達標與否的關注，MBI的實施需要對企業(yè)的環(huán)境績效予以量化，因為這直接關系到接受管制的企業(yè)需要為其環(huán)境產(chǎn)權的行使支付一個什么樣的代價。政府必須計算出各個企業(yè)的排污率，資源、能源消費率與其排污時間／資源、能源消費時間精確到立法規(guī)定之監(jiān)測精度的乘積，才能取得對所有企業(yè)來說都是公正的結果。而這惟有通過高質量監(jiān)控設備的使用并保證其長時間的正常運行，或是在已經(jīng)掌握目標企業(yè)生產(chǎn)工藝、技術、措施等重要信息的情況下，安排較為頻繁的定期檢查再行通過工程研究方法計算得出。并且，MBI作為一種將企業(yè)的經(jīng)濟績效與環(huán)境績效相聯(lián)系的管制形態(tài)，企業(yè)有足夠的激勵對后者的量化結果施加影響以降低最終的費用支出。這些因素共同導致了MBI需要政府投入的監(jiān)督管理成本較CAC而言只能是更高而不是降低。如果是采用可交易之許可證或配額形式的管制，政府還必須對許可證或配額交易市場本身投入必要的監(jiān)管力量以保障相關交易的正常進行。可以這么認為，高昂的執(zhí)行成本是MBI在環(huán)境管制領域得到更廣泛運用的最大障礙。

(三)自愿環(huán)境協(xié)議

自愿環(huán)境協(xié)議代表了政府與企業(yè)之間就為實現(xiàn)當前法律沒有規(guī)定或者是高于現(xiàn)行立法規(guī)定之標準的環(huán)境目標而達成的合意。這種協(xié)議建立在公私部門之間“公平讓步”的基礎之上，即企業(yè)為了公共環(huán)境利益而讓渡一定的經(jīng)濟性自由，政府則對這種行為給予相應的支持。由于議定的環(huán)境目標是一種清晰的“量化目標”，即采用具體數(shù)據(jù)形式予以明確的環(huán)境質量改善狀況，自愿環(huán)境協(xié)議應當被納入數(shù)量性管制工具的范疇。但與CAC不同的是，目標議定意味著協(xié)議并不是企業(yè)對政府絕對服從的產(chǎn)物，在單邊承諾和經(jīng)談判達成的協(xié)議中，企業(yè)不同程度地參與了環(huán)境目標的形成；公共自愿方案之中的環(huán)境目標雖然由政府制定，但是否加入方案則由企業(yè)自行選擇，不接受方案的約束也不會被追究法律責任。

無論選擇何種管制手段，環(huán)境政策的制定均離不開政府對企業(yè)部門環(huán)境整治成本的掌握，即企業(yè)究竟需要為節(jié)能降耗或是污染整治等行為支付多少代價。但在市場體系中，準確的環(huán)境整治成本大部分是“私人信息”。對于企業(yè)或行業(yè)面對的真實環(huán)境整治成本信息，公共政策制定者通常無法全面掌握。經(jīng)濟學家稱這種情況為“信息不對稱”㈣，誠然，政府逐一了解各個企業(yè)環(huán)境整治成本的過程本就過于繁瑣，以至于不切實際。但這種信息獲取的高成本更多地來自于在CAC和MBI的管制體系之下，企業(yè)向政府透露自身的私人信息可能意味著更嚴苛的環(huán)境標準、更沉重的稅收負擔、更斂縮的總量控制或者是更高昂的許可證，配額價格，以至于包括以商業(yè)機密為由在內的各種不透露，或者讓政府獲悉虛假的或者是無關緊要的信息往往是更“明智”的選擇。政府為取信于企業(yè)，承諾對那些良好地遵行環(huán)境法，又樂于進一步提升環(huán)境績效的企業(yè)給予補貼、稅收減免、稅收返還等經(jīng)濟激勵，或是提供投融資以及有關行政許可的優(yōu)惠條件和便捷程序，或是授予其用以彰顯自身實力的榮譽稱號和權威認證，并在通常情況下，讓這些“綠色企業(yè)”免于適用更嚴苛的新環(huán)境法。在自愿環(huán)境協(xié)議這種政府信用得以記錄、企業(yè)權利得以保障的政策工具能夠被援用的情況下，企業(yè)便愿意與政府交換環(huán)境信息，以最終形成協(xié)議各方都能接受的環(huán)境政策內容。這種信息劣勢一方采取引起信息優(yōu)勢一方披露私人信息的行動，稱為“信息篩選(screening)”。咱愿環(huán)境協(xié)議內在的信息篩選機制，雖然不能取代政府與企業(yè)之間必要的談判和磋商，但卻大幅削減了環(huán)境政策制定過程中的信息和調查成本。企業(yè)合作的態(tài)度是改善環(huán)境管制信息流的關鍵，不僅有助于較正式的立法程序更迅捷地形成具有針對性的環(huán)境決策，而且不至于以這種決策內容的質量和可操作性為犧牲。

在行業(yè)協(xié)會發(fā)展較為成熟且其在行業(yè)企業(yè)中具有一定組織能力和威信的國家，自愿環(huán)境協(xié)議往往采用政府直接與行業(yè)協(xié)會而非個別企業(yè)簽訂的模式，如荷蘭工業(yè)(或服務業(yè)、商業(yè))部門與經(jīng)濟事務部之間的能效長期協(xié)議(LTA)；或者是直接由行業(yè)協(xié)會做出單邊承諾，如德國鋁制品工業(yè)協(xié)會減少溫室氣體排放量的自愿協(xié)議。行業(yè)協(xié)會作為協(xié)議當事一方，其義務不局限于實現(xiàn)議定的環(huán)境目標，而是要同時“促進政府與企業(yè)間的充分溝通，傳遞信息，激勵行業(yè)內的企業(yè)盡可能多地參與到協(xié)議中來”。以荷蘭鋼鐵制造工業(yè)協(xié)會(NUSI)為例，來自NIJSI與經(jīng)濟事務部的代表組成工作組，共同參與對協(xié)議實施情況的監(jiān)督并編制年度報告、告知經(jīng)濟事務部協(xié)議的進展，就與NIJSI有關之節(jié)能政策的主要問題向經(jīng)濟事務部部長提出建議，同時亦負責溝通和協(xié)調協(xié)議各方，并確保LTA與環(huán)境領域正在進行的其他活動彼此互補；在英國鋼鐵行業(yè)氣候變化傘型協(xié)議中，作為“本協(xié)議”當事方的行業(yè)協(xié)會不僅要對協(xié)議進行定期評估、向國務大臣提供有關協(xié)議總體實施情況的報告和經(jīng)過整理匯總的協(xié)議企業(yè)信息，還負責鼓勵協(xié)會成員企業(yè)與國務大臣簽訂“基礎協(xié)議”。

對協(xié)議實施前后的企業(yè)環(huán)境績效進行審計和潛力評估不單單是自愿環(huán)境協(xié)議目標設定的重要前提和基礎，也是政府、企業(yè)乃至更廣泛的公眾借以掌握協(xié)議履行狀況并依此設計協(xié)議下一步發(fā)展走向的關鍵參考和依據(jù)。但是，企業(yè)環(huán)境管理的專業(yè)性和技術因素使得政府難以插手其中，而單純依靠企業(yè)的自我報告終究不能保證其真實性，政府因此將這些審計和評估工作交由經(jīng)其認可的專業(yè)機構來進行。在丹麥工業(yè)能效協(xié)議的實踐中，經(jīng)政府認證的專家所組成的獨立認證機構或直接參與企業(yè)能源審計，或對企業(yè)自行審計的結果予以查核，而在企業(yè)建立能源管理系統(tǒng)(EMS)之后，則對EMS進行年度認證。在英國，政府指定的民間機構作為獨立的監(jiān)察人對參與氣候變化稅協(xié)議之企業(yè)的節(jié)能減排情況進行審查，如若完成議定目標則予以核發(fā)認定證，稅務當局憑該認定證對符合條件之企業(yè)適用氣候變化稅低稅率。在德國，獨立的科研機構——Rhine－Westphalia經(jīng)濟研究院負責監(jiān)督工業(yè)氣候保護宣言的實施并報告每年的成果。在我國工業(yè)行業(yè)節(jié)能自愿協(xié)議的山東省試點項目中，中國節(jié)能協(xié)會(cECA)作為協(xié)議獨立的第三方，通過組織專家技術組為試點企業(yè)節(jié)能潛力評估提供技術支持；在獲取試點企業(yè)節(jié)能潛力等信息之后，專家技術組會同試點企業(yè)和地方政府的代表，為試點企業(yè)設定能實現(xiàn)但具有挑戰(zhàn)性的節(jié)能目標；CECA及其技術組還就試點企業(yè)具體節(jié)能計劃的制定提供幫助，節(jié)能計劃必須通過CECA及其技術組的最終評估方能付諸執(zhí)行；試點企業(yè)每年把所要求的信息上報給CECA及其組建的試點實施領導組、管理辦公室和技術組，用于試點項目年度進展情況的監(jiān)督和評估。

企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、科研院所、非政府組織以及其他經(jīng)由政府認可的、具有自愿環(huán)境協(xié)議相關領域專業(yè)資質的獨立機構，或作為協(xié)議當事方即協(xié)議的正式主體，或作為協(xié)議第三方或相關方即協(xié)議的參與主體加入到協(xié)議的制定與實施環(huán)節(jié)，不僅有益于形成自愿環(huán)境協(xié)議獨特的信息交換、技術支持、目標設定和監(jiān)督評價機制，而且對于推廣以這一政策工具為依托之環(huán)境管制的覆蓋面，以及使這種管制所內含的政策目標能夠在實施主體之間進行合理分配，進而實現(xiàn)環(huán)境質量的切實改善即最終獲得一個真正富有效率又不失公平的環(huán)境政策實施結果，均起到了推波助瀾的作用。自愿環(huán)境協(xié)議意味著改善資源環(huán)境供給水平的社會責任，以及因環(huán)境管制而發(fā)生的交易成本在全社會范圍內的分擔和分散。環(huán)境問題的解決，因而不再是政府或少數(shù)公共機構的獨角戲，它是一項立足于各種社會主體的共同參與與合作之上的系統(tǒng)工程。自愿環(huán)境協(xié)議作為環(huán)境管制的最新形態(tài)，幾乎在所有發(fā)達國家都得到了應用：早在1996年，歐盟就已經(jīng)記錄到300多項志愿協(xié)議，其中荷蘭(107項)和德國(93項)最多。協(xié)議覆蓋了多個領域，包括能源、工業(yè)、氣候變化、廢物管理和空氣污染。并且，上述數(shù)字只包括在國家層次上締結的協(xié)議，在地區(qū)或地方層次上達成的協(xié)議數(shù)目肯定更高。在美國，僅33／50計劃一項就吸引了1300多個企業(yè)的參與，對于苯、鎘及其化合物、四氯化碳等17種特定化學物質，計劃內企業(yè)承諾2年之內削減1／3的排放量，5年之內完成半數(shù)削減。在加拿大，目前已經(jīng)有超過1400家企業(yè)和行業(yè)協(xié)會加入到始于1975年的工業(yè)節(jié)能計劃(cIPEC)中來。1992－1993年，日本的地方政府的商業(yè)部門達成了超過2000個自愿性環(huán)境協(xié)議，這個數(shù)字在2001年上升到3000多個。

三、環(huán)境管制向治理時代的轉變

在引入交易成本的概念之后，有關外部性問題的實質，便能被認為是因為在交易中對這種溢出效應定價的測度和監(jiān)督費用太高，即旨在消除這種效應的環(huán)境產(chǎn)權確定和執(zhí)行成本——因資源環(huán)境所具有的非排他性之存在——對當事人來說過于高昂，致使相關專有權以及合約安排缺乏，最終導致了產(chǎn)生和抵減外部性的行為所發(fā)生的成本和收益難以納入市場價格體系進行比較。CAC、MBI以及自愿環(huán)境協(xié)議，本質上代表了三種不同質的專有權以及合約安排形式，通過直接或間接地作用于外部性溢出單位——企業(yè)，降低使外部性得到評價即因界定和度量產(chǎn)權而發(fā)生的交易成本，以期改變市場機制在相關領域難以自發(fā)形成有效資源配置的格局。在環(huán)境產(chǎn)權邊界模糊不清的情況下，CAC借助政府的力量弱化企業(yè)的資源環(huán)境獨占權，藉此限制造成負外部性之產(chǎn)權的實施；而MBI的本質則可被描述為政府將某些資源環(huán)境的使用權從環(huán)境產(chǎn)權的集合中分割出來，賦予這種權利的行使以必須支付的、能夠反映其被使用之社會成本的價格，或者更進一步地，允許這種權利在市場上進行交易，即通過產(chǎn)權的分割或新建來實現(xiàn)外部成本的內部化；在既存CAC和MBI兩種環(huán)境管制形態(tài)的情況下，如果環(huán)境產(chǎn)權邊界仍然模糊不清或尚存未設定邊界的區(qū)域，政府與企業(yè)之間便可通過自愿環(huán)境協(xié)議這種博弈程序達成一致，調整各自對環(huán)境產(chǎn)權的認知邊界，藉由合作使雙方均能獲得相較于現(xiàn)有產(chǎn)權安排更大的收益。

但是，環(huán)境管制并不意味著評價外部性是免費的，界定和度量產(chǎn)權的交易成本通過管制的實施所獲得的結果是減少而不是消滅。并且，管制的實施又會帶來新的執(zhí)行成本。對政府而言，這是一種監(jiān)督和管理成本的附加。在依靠CAC、MBI或是自愿環(huán)境協(xié)議等政策工具的運用予以確定和執(zhí)行環(huán)境產(chǎn)權的過程中，發(fā)生的各種交易成本共同構成了這些環(huán)境管制手段各自的運行邊界，這種運行邊界直接決定了某種環(huán)境管制手段作用于多大的范圍以及會對管制對象的行為產(chǎn)生何種程度的影響。通過某種環(huán)境管制的實施，本來未曾得到界定或不夠明晰的環(huán)境產(chǎn)權因這種界定和度量的交易成本下降而得到確定，并表現(xiàn)為外部效應的削減，但倘若這種產(chǎn)權評價費用的節(jié)省不能高于因實施管制而帶來的產(chǎn)權確定和執(zhí)行費用，包括調研、談判、監(jiān)督和管理等成本的增加，則這種管制在取得實際的環(huán)境質量改善效果之前，它就將喪失被選擇和適用的可能，因為它看上去將是如此的得不償失。在環(huán)境管制的沿革路徑中，老邁的管制手段不斷地撞擊制度的運行邊界，基于成本有效性的考慮，促使政府和企業(yè)雙方就通過新政策工具的運用來應對環(huán)境問題產(chǎn)生了需求。毫無疑問，自愿環(huán)境協(xié)議回應了這種需求，作為一種不同于CAC和MBI的公私部門合約，其被選擇和適用的合理性基礎，正在于以這種政策工具為手段的環(huán)境管制對政府而言內在地包含了一種在環(huán)境產(chǎn)權的確定和執(zhí)行過程中降低交易成本的可能：財稅、行政、立法等各種激勵機制的綜合運用令自始追求相互沖突之不同利益的政府與企業(yè)得以調和并持續(xù)地投入到改善環(huán)境質量的聯(lián)合行動之中。政府之外的包括私人部門和第三部門在內的諸多利益相關者，共同參與了協(xié)議從談判磋商至達成共識并付諸執(zhí)行進而最終實現(xiàn)議定環(huán)境目標的全過程，致力于使環(huán)境問題的解決在獲得更高凈收益的同時實現(xiàn)更低的凈損失。

自愿環(huán)境協(xié)議標志著環(huán)境管制步入治理時代。治理之所以受到越來越多的關注，原因在于“政策制定者、環(huán)境主義者、甚至工業(yè)行業(yè)都愈來愈認識到，改善環(huán)境所要求的不僅僅是簡單建立適當?shù)沫h(huán)境行政管理機構和法規(guī)”，而是要通過“不同利益相關者之間的合作，有政府、企業(yè)、非政府和行業(yè)部門”。不同于CAC、MBI這些管理模式將政府公共機構視作維護公共利益、行使公共權力的管理主體，而企業(yè)等私人組織只能是公共秩序的潛在威脅者即管理對象，治理模式主張“將各種公共事物視作治理對象”，“所有公共關系主體都是治理主體”，不僅包括各類公共權力主體，還包括諸如企業(yè)等私人組織即權利主體；不同于管理模式之中管理對象只能對從居于上位的管理者處流淌而至的公共意志惟命是從，治理模式主張“各種治理主體在公域之治中扮演不同角色，平等參與公共治理過程，各展其長、各得其所，形成多元治理格局”。在“管理式”制度安排中，政府需要獨攬出臺環(huán)境管制所需的調研、有關管制內容的決策以及對管制實施情況的監(jiān)督。上述過程中高昂的交易成本使得政府陷入環(huán)境管理的兩難境地：如若選擇規(guī)避這種交易成本，則政府環(huán)境管制必將陷入信息不對稱所造成的政策扭曲與監(jiān)管不力所導致的“執(zhí)行赤字”之往復循環(huán)；如若選擇任由交易成本肆意增長，則恐將擠占旨在維持其他經(jīng)常性事務正常運作的政府資源；而在自愿環(huán)境協(xié)議這種“治理式”制度安排中，政府、企業(yè)、非政府組織以及其他社會成員共同構建多主體的政策制定與執(zhí)行網(wǎng)絡，政府權力在自愿進入這一網(wǎng)絡并完成與其他治理主體的資源交換和信息共享的政策議程中，實現(xiàn)了從公共部門向私人部門以及社會上其他行動者的擴散和轉移——企業(yè)、非政府組織以及其他社會主體在參與環(huán)境管制這種公共物品之供給的同時，亦實現(xiàn)了對政府職權的部分替代；因環(huán)境管制而發(fā)生的交易成本，連同這種政府權力向私人部門、第三部門的擴散和轉移一道在治理環(huán)境事務的公共行動網(wǎng)絡中得到消解與分擔。并且，政府與利益團體等行動者基于信賴的原則而建立的這種預期較為穩(wěn)定的伙伴關系，將繼續(xù)通過策略的互動、信息交換以及協(xié)商合作，作用于公共環(huán)境政策的執(zhí)行與發(fā)展。這使得依托于自愿環(huán)境協(xié)議的使用所獲得的環(huán)境問題解決方案，不僅對政府而言是具有最小扭曲的環(huán)境政策，對企業(yè)來說亦是挑戰(zhàn)性與可執(zhí)行性兼?zhèn)涞沫h(huán)境績效升級計劃，因而全社會環(huán)境利益的改善能就此取得預期的卓著成效也就不足為奇。

責任編輯：王巖云