新型生態補償機制構建的思考

摘要：“單中心”的政府補償這一現行生態補償機制存在缺少橫向轉移支付、缺乏穩定性和補償標準偏低等問題。生態補償機制的實現形式包括政府機制、市場機制和自主機制。多中心主體和相應機制可以對“單中心”的政府補償機制的缺陷進行修復，成為中國構建新型生態補償機制的一種理性選擇。

關鍵詞：生態補償機制；多中心；橫向轉移

中圖分類號：F062.2 文獻標識碼：A 文章編號：1003－3890(2011)03－0012－03

改革開放以來，中國經濟高速持續增長，生態環境問題日益突出，已經成為影響經濟發展和社會穩定的重要因素。2003年，黨中央提出了科學發展觀，強調經濟社會的全面、協調和可持續發展，對生態環境問題更加重視。在2010年7月召開的西部大開發工作會議上，中央明確將生態補償政策作為西部大開發的一項重要政策內容；10月舉行的黨的十七屆五中全會審議通過的關于國民經濟和社會發展的“十二五”規劃建議，也強調進一步加快建立生態補償機制；國務院審議通過的《全國主體功能區規劃》，又為建立生態補償機制確立了空間布局框架。在這一宏觀大背景下，構建和選擇一個什么樣的生態補償機制，不僅關乎到能否找到解決嚴峻生態環境問題的有效手段，而且也關系到經濟發展方式能否順利轉變、生態文明建設以及和諧社會構建。

一、現行生態補償機制及其問題

長期以來，中國的生態補償機制，以“單中心”的政府補償為主，其存在的問題主要有如下三個方面。

(一)縱向補償為主，缺少橫向轉移

目前在中國生態補償的財政轉移支付中，中央對地方的縱向轉移支付占主導地位。財政轉移支付為生態補償的實施提供了重要的資金支持，對生態保護地區因保護生態環境所犧牲的經濟利益給予了相應的補償。與此同時，西部集中了中國主要的生態環境屏障區，是生態環境的多數供給者，而中東部則是生態環境的受益者，生態環境的供給者和受益者在空間上的不對應導致西部生態環境供給者無法得到有效補償，生態系統服務利益相關者之間缺少橫向轉移支付方式。

(二)補償方式以項目工程為主，缺乏穩定性

目前中國以政府為主體的生態補償多以項目工程方式進行。例如在生態補償項目“退耕還林”和“退牧還草”中，在項目期內的5～8年中，當地農戶能夠得到相應的補償金額，從而他們會保護生態環境，限制自己的生產和開發行為。同時，當地農戶需要調整生產和生活方式，不再過分依附土地進行生產活動。但目前農戶能夠成功實現轉型的比較少，大多數還是依附土地進行生產活動。由此，如果農戶的利益在項目期后無法得到補償，為了生活和發展需要，他們就不會限制自己的生產活動，可能會引發新一輪的生態環境破壞。這種有明確時限的項目工程的組織實施方式給政策實施的效果帶來較大的變數和風險。

(三)補償標準偏低，難以激勵生態補償行為

生態補償標準關系到生態補償行為的實施效果。過低的補償標準導致生態補償項目的實施難以達到預期效果。例如，在生態公益林補償項目中，一些地區的補償標準低于其所產生的經濟效益和生態效益，無法滿足農戶的基本生活需要，難以激勵生態補償行為。

二、多中心視角下生態補償機制的要素分析

以“單中心”政府為主體的生態補償機制所存在的問題在很大程度上忽視了市場機制和社會民眾為主體的自主機制導致的，市場和社會民眾是參與生態補償的重要補充，構建多中心的生態補償機制可以對政府“單中心”的生態補償機制的缺陷進行修復。

(一)多元的補償主體

生態補償主體是生態補償行為的參與者和實施者。在組織形式上，除了強調政府責任外，更要根據生態補償利益相關者，打破傳統的“單中心”政府主體模式，使補償主體既有官方的政府組織，也有非官方的私營部門和民間組織，形成政府、私營部門和公民社會共同參與的多元主體組織形式。

(二)多維的權力向度

生態補償中的權力向度在生態補償行為中發揮著穿針引線的作用。在多元補償主體作用下，生態補償應打破自上而下的權力向度，依靠彼此間合作和交叉的、多維的、分散的、上下互動的權力向度，通過合作、協調、談判、契約、伙伴合作等確定集體行動目標方式，實施生態補償行為。這種多維的權力向度的實質是建立在市場原則、公共利益和認同基礎之上的相互合作。

(三)多中心的治理機制

多元的補償主體和多維的權力向度共同構成了多中心的治理機制。埃莉諾·奧斯特羅姆的公共事務自主治理理論把多中心秩序與社群利益關聯起來，在政府機制與市場機制之外進一步拓展了自主治理機制，為公共事務治理的實踐提供了處理問題的新思路。因此面對不同類型的生態補償問題，可以選擇用政府機制、市場機制和自主機制的多中心的治理機制共同治理。

三、多中心視角下的生態補償機制的實現形式

改革開放三十多年來，隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善、市場化改革不斷深化，構建一種多中心的生態補償機制即突破政府機制、市場機制和自主機制“非此即彼”的單一僵化的制度設計，針對生態環境的具體屬性相關利益主體所面臨的激勵因素以及業已存在的正式的、非正式的制度實踐，選擇適當的生態補償機制可以成為構建中國生態補償機制的一種理性選擇。

(一)政府機制

生態環境具有非排他性和非競爭性，是應由政府提供的公共產品。在建立生態補償機制中，強調的是政府主體責任，一方面政府要承擔起生態環境公共物品的供給責任，另一方面要引導社會中的其他成員參與到生態環境的治理中并提供相應的制度保障。政府在生態補償的主體作用主要是由政府的強制性和權威性所決定的。這種強制性和權威性為生態環境公共物品的供給提供了一種制度環境和秩序。同時政府代表了公共利益，具有“公仆人”的行為動機。

政府在生態補償機制中的作用可以表述為：政府擁有公共資源和公共財政的支配權，在公共利益和“公仆人”動機下，在賦有公共責任和履行公共監督后，提供公共物品和公共福利。生態環境作為一種公共物品，是由政府提供的。政府供給公共物品的目的，是為了維持一種公共秩序。政府供給公共物品的動力，來自維護公共利益“公仆人”的行為動機，即在一系列制度框架下，由政府代表民眾實現公共利益。因此，政府作為公共利益的代表，在公共物品供給中發揮著重要作用。政府經由民眾權力讓渡后會擁有公共權力。由此政府可以動用公共資源實現公共物品的供給和社會福利的最大化，使政府在公共物品供給中須承擔公共責任，接受公共監督。

(二)市場機制

市場參與生態補償源于“經濟人”的動機以及消費者對于生態公共物品的超額需求。市場參與生態補償的前提是能夠在增進社會福利的同時也能夠帶來自身效益最大化。消費者對于生態公共物品的超額需求和“經濟人”動機的有機結合是市場機制參與生態補償的前提。為了激勵市場參與生態補償行為，政府在相關政策方面要有一定的誘導性，包括優惠政策、稅金減免等。市場參與生態補償有效作用的制約條件是明晰生態環境資源的產權。對物品產權的界定通常是在政府指導下做出的。對于生態環境資源來說，需要政府明確產權界定的規則和提供產權交易的市場。只有這樣才能實現市場有效參與生態補償。同時，市場經濟條件下所需法律制度的構建也需要政府保障。因此，市場參與生態補償的運行更需要理性政府的保障。

(三)自主機制

生態補償的自主機制可以表現為以下兩種形式。

1.自主補償的組織及其制度安排。在小規模的生態補償實施中，可以通過彼此信任和有效地溝通實現自主治理。這是因為在這種條件下，利益相關者掌握大多數生態環境資源屬性的信息，通過其建立的長期低溝通成本的網絡，利益相關者能夠自主實現生態環境資源的永續利用，而不過分依賴政府和市場的制度安排。在這種情況下形成的組織形式和制度安排可以成為生態補償的自主機制。埃莉諾·奧斯特羅姆等學者實證研究了森林資源、近海漁場、農業灌溉系統等生態環境資源可持續發展和利用的自主治理制度，并指出了這些自主治理制度運行的內在規律。她認為，在政府機制與市場機制這兩種主要的公共事務治理機制之外，還應該注意由社區自主形成的機制。自主補償機制不是唯一和萬能的，但在一定的條件下，它卻是一種高效率的制度安排。

2.非政府組織。這類組織與政府和企業不同，它們追求生態效益的最大化。在生態補償行為中，非政府組織往往發揮著獨特作用。在不同的生態補償領域，這些組織和機構往往擁有豐富和充分的專門知識或具體信息，有些甚至是其他部門或組織所不具有的，大大提高了生態補償活動的績效。因此，有學者將這類生態環境保護組織稱為政府和企業之外的“第三部門”。通過志愿的形式為人們提供公益性服務的“第三部門”迅猛發展的根本原因在于生態補償中不可避免地存在著政府失靈和市場失靈，而“第三部門”這一組織能在一定程度上有效地解決了上述問題，從而成為政府部門和市場的有效補充。

四、主要結論和政策建議

針對生態環境的利益相關者所面臨的激勵因素，通過構建多元補償主體和多維權力向度，構建一種多中心的生態補償機制即突破政府機制、市場機制和自主機制“非此即彼”的單一僵化的制度設計，可以成為解決生態補償問題的新思路。

(一)進一步完善政府補償機制

進一步加大財政對生態補償的支持力度，加大對自然保護區和生態功能脆弱區的保護和投入力度，增強各種資源稅(費)的生態補償功能，進一步區分中央與地方在生態補償實施中的控制范圍，積極探索區域間生態補償模式。

(二)積極探索市場補償機制

積極探索資源使用權、排污權交易等的市場化生態補償模式。逐步實現區(流)域內污染物排放指標的有償調配機制，逐步建立政府監管下的排污權交易模式及機制。引導鼓勵生態環境保護者和受益者通過自愿協商實現合理的生態補償。

(三)逐步建立自主補償機制

政府要加大宣傳生態補償的重要意義，逐步提高民眾生態環境的保護意識和法律意識，鼓勵民眾積極參與生態環境保護活動。鼓勵建立非政府類環保組織，多渠道籌集社會閑散資金投入到生態補償項目中。逐步轉變政府在生態補償中的角色，構建一個對個人參與者開放的制度環境和市場，促進社會自治組織發展，鼓勵社會自治組織通過各種途徑參與生態補償。

責任編輯：關華