中國地方稅體系存在的問題及完善構想

摘要：地方稅體系是現代公共財政制度的基本要件和重要內容，它在組織地方財源。保證地方公共產品和公共服務供給上起著關鍵作用。但從建立規范的分級分稅財政管理體制的要求看，中國目前仍存在著諸如地方稅體系缺乏完整設計，主體稅種貧乏等亟待解決的問題。對此，應完善地方稅體系的構架，推進地方稅權法制化，鞏固和完善管理稅主體地位，改革財產稅、個人所得稅及資源和環境稅，配合中央政府的特定宏觀調控，引導地方資源合理配置，發揮地方特色，促進地方經濟又好又快發展。

關鍵詞：地方稅體系；稅權配置；主體稅種

中圖分類號：F812 文獻標識碼：A 文章編號：1003－3890(2011)03－0063－04

地方稅體系是現代公共財政制度的重要組成部分，是政府組織結構問題具體體現。地方稅是由中央或地方立法、地方征收管理、收入歸地方分配使用的稅，地方稅體系的特征，就是在立法、執法、收入分配等方面地方的參與度明顯。可見，地方稅體系的建立和完善是分稅制財政體制改革的必然要求和結果。地方稅體系有其特殊重要的地位，中央稅體系與地方稅體系之間比較，具有稅源同一性、稅種相對獨立性、稅權平行和交叉性、稅收管理相互滲透性關系。因此，無論中央和地方，在立法時相互溝通，在征管上加強聯手，在稅源建設上共創稅源，這才是基本選擇。這不僅符合國際一般經驗，也是現代組織管理理論的現實要求。本文就目前中國地方稅體系建設方面存在的問題和改進建議做些探討。

一、中國地方稅體系存在的問題

分稅制改革以來，中國綜合國力保持明顯上升勢頭，財政收入占GDP比例不斷上升，地方收入也在持續增加。財政部統計數據顯示，1994－2000年間，地方收入增幅達89％。但是在此過程中，出現了財權重心上移而管理權重心下移的現象，基層財政困難日益凸顯，雖然中央轉移支付在一定程度上緩解了這方面的矛盾，但并未根本解決。另外，這幾年在資源制約條件下，不動產對整個經濟的影響越來越大，與此有關的對“土地財政”的指責之聲不絕于耳，很多討論認為是由于分稅制導致地方財政收入不足，使得地方政府把更多興趣放在辦企業、搞建設項目、抬高地價增加土地批租收入等短期行為上。這些體制方面的不順，其中一個重要原因和基本事實是，中國地方稅體系改革滯后，沒有形成真正的分稅制。

(一)稅收立法權過于集中，不利于地方行使職能

目前，中國在地方稅體系建設上缺乏基本依據和規范，對中央與地方的稅收立法權和管理權、地方稅種開征及調節范圍等重大問題上沒有做出權威的、具體的規定。如房產稅、城鎮土地使用稅問題，目前世界上有超過130個國家和地區有房地產稅或類似稅種，大多數國家或地區對房產、土地不分設稅種，房地不分割，統一征收房地產稅或財產稅。在大多數國家和地區房地產稅作為地方稅，地方政府或議會都有確定稅率和計稅依據等方面的自主權。

另外，從統計數據看，中國2001--2006年地方政府預算收入占全國各級政府預算收入的比重為45，1％～47，7％，而地方財政支出占全國財政總支出的比重為69，5％～75，3％。這種比例的失衡，也揭示了地方政府稅權與事權的不平衡。

(二)地方稅收收入規模較小，與地方財政支出需要有差距

稅制改革以來，除營業稅、企業所得稅、個人所得稅等幾個共享性質的稅種以外，大部分地方稅種收入規模小、稅源分散、征收難度大。這種格局的突出表現是，地方稅收收入占整體稅收收入、地方財政收入和地方財政支出的比重均偏低。據統計數據顯示，1995－2006年全國地方稅收收入占地方財政支出的比重為33，1％～38，8％，遠遠低于國際70％～80％標準水平。而在現實經濟社會發展過程中，地方政府又承擔了大量的發展重任，比如轄區義務教育、公共衛生和道路、農田水利、基礎設施建設等，讓地方政府“心有余而財不足”。由此看出，地方稅收收入規模偏小，造成財力匱乏，難以保障地方財政經常性支出的需要。

(三)地方稅制結構不合理，缺乏有影響力的主體稅種

據統計顯示，1996－2004年，中國地方與中央共享的稅收收入所占比重每年均在75％以上，地方稅收入所占比重每年均在26％以下。而在這些屬于地方稅體系的10余個稅種中，收入規模能達到百億元的也僅有城市維護建設稅和房產稅。從目前稅制結構看，在地方稅種收入中，共享稅占比過大，地方稅占比過小，這種情況限制了地方稅在經濟發展中的職能發揮。可以說，現行地方稅體系缺乏對地方財力具有決定性影響且長期穩定有效的主體稅種。這種現象會造成地方稅收收入不穩定，規模難增長，進而誘發各種各樣的地方費，最終導致削弱地方政府自主調控經濟的能力。

二、改革和完善中國地方稅體系的必要性分析

隨著中國經濟社會的不斷發展，公共財政體制的健全要求地方政府擁有自己的稅收權，在滿足地方公共支出需要的同時，提高調控和優化資源配置的能力。近日，財政部部長謝旭人在《求是》雜志上發表題為《堅定不移深化財稅體制改革》的文章指出，要堅定不移深化財稅體制改革，研究賦予地方適當的稅政管理權，從而培育地方支柱財源，盡可能增加地方本級收入。

(一)有助于為市場營造更加統一、規范、公平、透明的稅收制度環境

隨著市場經濟體制框架的確立，世界范圍內的減稅趨勢，以及順應經濟全球化和區域一體化的國內外新形勢，地方稅體系作為國家稅收體系重要組成部分也應做出相應的變革，以拓展稅基，涵養稅源，創造有競爭性的市場稅收環境，保障地方經濟持續、快速、良性發展。地方稅體系的建設，必須兼顧中央與地方利益，兼顧本地利益和其他地區尤其是相鄰地區的利益，還應該體現地區間社會經濟發展不平衡、區域稅源分布的差異性，并促進國家稅收體系向更加完善、規范、公平和更有效率方向發展。

(二)有助于調動地方政府積極性，提高地方保障能力

綜觀國外實行分稅制的實踐，各國都十分注意地方稅制在整個稅制建設中的重要地位。主要從效率與受益的角度考慮建設地方稅制，大致有分稅種式、分成式、稅率分享式三種劃分形式。中國的分稅制改革，為明確各級政府權責，規范政府行為、提高行政效率奠定了基礎，進一步理順了財政體制，提高了地方政府保障能力和發展經濟的積極性。但從分稅制改革的實踐看，現行分稅制下的地方財力仍相對薄弱，不能保證地方管理權的有效支出。縮小地方財政支出缺口，不能無限制地施行中央轉移支付向地方資助，而只有充分調動地方政府的積極性，利用地方所特有的資源來改革稅制，建設地方稅源，壯大地方財源，才能創造富有彈性的稅收體系。

(三)有助于調控地方經濟，促進經濟繁榮發展

稅收政策對地方市場主體有重大的行為選擇影響。建立和完善地方稅體系，可以加強地方政府管理社會的能力，營造公平競爭的地區環境，有效發揮稅收對地方經濟的調控作用，促進地方經濟繁榮發展。地方稅不僅是地方政府收入的主體部分，也是對國家全部稅收的初始分配，更是地方政府調控區域經濟發展的重要手段。在中國要充分發揮社會主義制度的優越性，以市場經濟的資源配置方式為主體，需要加強各級政府的宏觀調控作用，以矯正市場缺陷，促進市場經濟又好又快發展。

(四)有助于規范政府間財政關系，促進財力事權相匹配

完善地方稅體系的一個基本要點，就是在政府間建立穩定、科學的財政關系基礎。在保持分稅制財政體制框架基本穩定的前提下，圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，合理劃分中央與地方的事權和支出責任，促進地區和城鄉協調發展。在轉變政府職能、明確政府和市場作用邊界的基礎上，按照法律規定、受益范圍、成本效率、基層優先等原則，界定政府間事權和支出責任。應通過法律的程序，科學合理地劃分中央與地方各自的事權，并在此基礎之上劃分財權，規范地方財政收入和政府支出責任劃分，促進地方政府真正履行職能。要建立完善縣級基本財力保障機制，將部分適合更高一級政府承擔的事權和支出責任上移；強化省級政府在義務教育、醫療衛生、水利設施、社會保障等基本公共服務領域的支出責任，提高民生支出保障程度，增強基層政府提供基本公共服務的能力；要發揮地方稅在調節社會公平、均衡區域發展以及保護環境等領域的作用，實現維護社會公平、地區平衡和環境保護的政府職能。

三、改革和完善中國地方稅體系的相關對策

從中國地方稅改革方向上看，我們應該把握世界稅制改革與發展趨勢，有效地運用各國稅制改革的成功經驗，緊密地結合中國基本國情，堅持兼顧稅收效率與稅收公平的原則，科學選擇地方稅主體稅種，構建主、輔稅種合理配置、收入調節功能互相協同的地方稅體系，以適應社會主義市場經濟、加快地方稅體系公平、科學、法制化進程，為中國經濟社會全面協調可持續發展創造科學的稅制環境。

(一)稅權劃分法制化。賦予地方政府一定的地方稅種設置權力

從西方各國的情況來看，以法律的形式將中央與地方的稅權劃分確定下來是一種普遍做法。按照公共產品受惠效用的外溢性理論劃分，全國性公共產品由中央政府來提供，地方性公共產品由地方政府來提供，幾個地區共同受惠的公共產品主要由有關地區聯合提供。依此，西方財政在各級之間將收入與支出都加以明確劃分，保證各級政府都有獨立的收入和支出，法律為各級政府財政活動范圍提供了基本準則和依據。這就避免了中央和地方政府之間討價還價，互相扯皮的現象。從中國的實際情況出發，稅權的縱向劃分應該遵循中央有選擇性集權與地方適度分權相結合的原則，配以轉移支付等相應的財政補助制度，建立各自相對獨立的稅收體系。如此在稅權劃分法制化環境下，形成以中央集權為約束，地方政府積極履行職責，各級政府達到公平和規范的良性局面。而科學劃分地方各級稅收，選擇和確立地方稅主體稅種，是構建地方稅收體系的關鍵。

(二)鞏固和完善營業稅主體地位，加強地方稅的配置作用

以營業稅作為地方主體稅種，主要出于以下考慮：一是營業稅稅基堅實，稅源豐富，增長潛力大，能夠保證地方財政收AN，定增長。2003年地方營業稅占地方稅收入的42％，到2008年該稅種所占地方稅收入達到了55，7％，同時營業稅稅收范圍覆蓋了整個第三產業，隨著國民生產總值的提高，第三產業發展壯大，營業稅可為政府收入持續增長提供可靠保證。二是營業稅是一種服務業稅，便于地方征管，對促進地方經濟發展至關重要，適合作為地方稅的主體稅種。營業稅作為地方稅的主體稅種，調節目標具有明顯的區域性特征，既兼顧了中央政府調控全國經濟的目標，又不搶中央稅源而影響中央政府的財政收入。三是以營業稅的稅基特點看，它的堅實度和廣度，仍然為地方政府對配置資源及產業結構調整起著重要的決策作用，勢必會成為引導地方資源配置的主體稅種。地方稅體系以營業稅為主、財產稅等為輔的構建形式在一定時期內長期存在。營業稅的改革，主要是擴大征收范圍，調整稅率差異來區別產業和行業。

(三)改革財產稅和個人所得稅，發揮分配調節功能

財產稅的稅基具有不可移動性、地域性和普遍性的特點，是理想的地方稅稅基。在一些經濟較發達的省份，非公有制經濟對國民生產總值和財政收入的貢獻已超過50％，因此，對轄區內的財產課稅，極大地體現了負稅與受益對等的原則，企業和居民理應承擔相應的納稅義務。另外，鑒于財產稅稅基的非流動性和直接性等特點，其稅收收入穩定可靠、不易波動且便于地方監控和征管，能有效彌補營業稅的功能缺陷。

隨著社會經濟發展，個人收入項目、規模變化很大，也使得個人所得稅在公平效益上大打折扣。本著以重視弱勢群體的生存和發展要求，促進社會和諧發展為核心，個稅改革的中心應該是：調整所得稅征收范圍和稅率，修訂扣除標準，建立以按個人實際情況分類，工薪、勞務、獎金等“打包”相結合的綜合個人所得稅制度。通過調整征收范圍，使個稅的征收與現實生活更貼近；通過調整稅率，解決個稅存在“逆調節”問題。

(四)改革資源稅和環境稅，促進經濟發展方式的轉變

資源稅改革和完善的重點，在于擴大征收范圍，強化收入功能、兼顧級差調節。中國目前的資源稅，征稅范圍僅限于礦產品和鹽等，對促進環境保護和資源能源節約利用未能完全發揮作用，應該擴大資源稅的征收范圍，增加資源稅的稅目。具體應包括：原油、天然氣、煤炭、地熱、礦泉水、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦等；要對非再生性資源征稅，以實現資源有效利用，促進企業的技術升級換代，減少資源使用，鼓勵發展新能源、可再生能源等替代能源；資源稅應實行從價計征，提高資源稅稅率，通過提高資源稅稅負水平，增加資源開采地的財政收入；在強化收入功能的同時，適當兼顧調節因自然資源稟賦產生的級差收入和因市場價格差異產生的不同資源收益。資源稅改革，看起來會增加地方財政收入、增加企業成本。實際上在穩定資源省份財政收入，體現稅源和稅收一致性，引導地方政府在轉變經濟發展方式上的主動性和積極性，提升地方社會發展水平、人均收入水平及其基本公共服務水平方面，在提升政府社會責任意識、提升企業納稅責任意識、促進資源節約、環境友好的和諧社會建設等方面，都具有一定的現實和歷史意義。

征收環境稅，根本目的在于提高國民的生活環境質量，而不是為了增加稅收或增加消費者的負擔，其本意是從源頭上遏制污染源的產生，同時主導倡導綠色消費，實現環境保護與經濟發展相協調。可考慮建立起獨立的環境保護稅種，將現行的排污、水污染、大氣污染，工業廢棄物，城市生活垃圾廢棄物，噪音等收費制度改為征收環境保護稅，充分發揮稅收對環保工作的促進作用，讓企業承擔更多的社會責任，讓更多消費者承擔應有的公民責任，而這些責任歸根結底是人類生存的環境責任，不只是由企業和消費者來承擔，在很大程度上國家應承擔更多的責任。中國環保新道路，就是代價小、效益好、排放低、可持續。

(五)改革城建稅，體現國家發展小城鎮和新農村建設的戰略

目前的城市維護建設稅是一種附加征收稅種，凡繳納消費稅、增值稅、營業稅的單位和個人是納稅義務人，而且市區、縣城、鄉鎮稅負不一。改革和完善城市維護建設稅：一是改變城建稅附征性質，改變稅種名稱，設置為獨立稅種，將城市維護建設稅改名為城鄉建設稅，這樣更能反映其征收對象、范圍和稅款的用途，以體現國家大力發展小城鎮和新農村建設的戰略方針；二是擴大征收范圍，凡在中華人民共和國境內所有享受公共設施、社會公益服務并有生產經營收入的單位和個人，不分內外資企業，都是城建稅納稅人，均應繳納；三是修改計稅依據，按照城建設施收益與稅收負擔相一致的原則，將納稅人銷售(營業)收入作為城建稅的計稅依據；四是科學設定稅率。中央可設置幅度比例稅率，設置最高限和最低限，可參照現行城建稅實際稅負，保持持平或略有提高。

責任編輯：焦世玲