對行政事業單位公共資源參與收益分配的幾點建議

編者按：

近期，《人民日報》連續四次刊載評論文章，從各個層面分析解讀中國的收入差距問題。在“十二五”開局之年、全國“兩會”即將召開之際，黨報此舉給人以收入分配議題或將邁出有力一步的信號，令人關注。本期我們約請中國人事科學研究院的有關專家，給廣大讀者暢談一些關于收入分配的話題。

在去年召開的“兩會”上，溫家寶總理在提到收入分配問題時說：“我們不僅要通過發展經濟，把社會財富這個蛋糕做大”，“還要通過合理的收入分配制度把蛋糕分好”。如果說這件事在社會引起特別的關注，那是因為，許多年以來，這是第一次對財富分配的重視超過財富本身。社會關注收入分配問題，既有對收入分配差距過大的關注，更有對收入分配不公的關注。當前我國正處在由計劃經濟體制向市場經濟體制轉型的過程中，新的規則體系沒有建立，而舊的計劃經濟時代的規則體系正在逐漸廢棄，由此形成了一定的“規則真空地帶”。這種情況下，失去制約的收入分配領域就出現了一種“普力奪”的現象：強力決定一切。公共部門公共資源參與收益分配則處于此真空地帶。在轉軌過程中，由于一些體制上的障礙和制度上的缺失，公共部門仍舊享有公共資源的占有權和使用權。由此導致占有公共資源參與收益分配所帶來的收益造成社會收益分配差距的拉大。如何對公共資源進行重新定位，消除分配不公，使其成為真正意義上的公共資源，已成為亟待解決的問題。

一、明確產權關系，建立財政與主管部門相結合的二元管理結構

非經營性國有資產體現的基本權利有兩個：一個是所有權，一個是經營權。優化非經營性國有資產的管理，最根本的問題就是要使所有權與經營權相分離。所謂所有權與經營權相分離是指國家享有非經營性國有資產的所有權，而直接使用非經營性國有資產的單位則享有使用權，同時負有與享有的使用權對等的責任。在國有資產的使用過程中，建立起財政與主管部門相結合的二元管理結構，主管部門著重實物管理，確保資產的安全、完整，具體負責國有資產的登記、統計工作，在公共財政模式下，明確國家與單位之間的產權關系，合理劃分中央和地方政府之間監督管理的范圍和職責權限，這有利于實現行政事業單位國有資產的合理配置和節約有效使用，從而確保行政事業單位國有資產的安全、完整。

二、將行政事業性國有資產納入產權交易機構公開處置，完善產權登記制度

國有資產管理部門，應切實行使國有資產所有權管理，將原先各行政事業單位自行負責國有資產的具體處置權收回，交由產權交易機構進行面向社會的公開處置，并接受國資部門指導和申請處置單位的監督；建立國資處理專戶，納入國庫管理（或預算外資金專戶），產權交易機構將資產處置資金轉入國資處理專戶。當前迫切需要進行的一項工作是，盡快開展事業單位的清產核資工作，摸清家底，建立完備的產權登記制度。一方面可為深入開展事業單位國有資產管理工作打下基礎，另一方面也可為科學分配預算，準確評估單位績效，提高資金使用效益提供基礎數據。事業單位國有資產產權登記的目的，一是在于明晰國家享有資產的所有權和事業單位享有資產的占有、使用權，改變了過去將三者混為一談的模糊概念；二是明確各自責任，有利于各司其職，各負其責，從而加強資產管理工作；三是可以保障國有資產的安全完整，有效防止資產的流失，降低政府的運行成本。

三、制定科學合理的國有資產配置標準

制定科學合理的國有資產配置標準是行政事業單位國有資產管理的基礎和條件。是解決目前事業單位國有資產配置隨意性強、配置不合理等問題的一個行之有效的方法。首先，既要堅持原則又要考慮靈活性，使每一個單位都在確定的標準下既不導致資產的閑置和浪費，又能保證公共管理需要，實行高效運轉；二要考慮人員標準、單位標準和結構標準；三要以實物標準為主，價值標準為輔；四是資產配置標準經有關資產管理部門制定頒發后，應具有強制性；五要堅持動態性標準，即隨著經濟發展的變化調整，事業單位對國有資產的具體職責與履行職責所需的物質手段也在不斷發展變化，其配置標準不是長期固定不變的。

四、建立科學的資源收益分配體系，規定合理的資源稅稅率，確保公共資源創收所獲收益在國家社會和單位之間合理分配

為了確保公共資源參與收益分配所獲收益能夠合理分配，根據公共資源的性質數量和收益額的狀況，國家應明確規定各種資源稅稅率，確保資源所獲收益在國家社會和單位之間合理分配。現階段，考慮到我國目前轉變經濟發展方式的要求以及資源的利用現狀，應該在條件成熟時逐步擴大資源稅的征收范圍，逐步增加現有稅目，適當提高資源稅的征稅標準，由各省、市（區）政府決定征收或暫緩征收資源稅，并報財政部和國家稅務總局備案。

五、加強行政事業性單位創收收入的管理，規范核算創收成本，制訂科學合理的創收分配制度

首先加強創收收入的管理，保證收入及時足額入賬。其次，采用權責發生制的原則核算創收的成本費用，摒棄收付實現制，采用權責發生制的原則是準確計算創收成本費用的保證。再次，應盡快制訂一套科學合理的創收分配制度，為使創收的利益落到實處，必須對已分配創收收入的用途進行明文界定，制定相關規章制度，審計、紀委等部門定期對該項收入使用情況進行監督檢查。

六、制定并完善相應的法律法規，加強“非轉經”國有資產管理制度建設

各級人大和政府則應當把行政事業單位國有資產管理立法工作提到議事日程上來，通過立法的形式把新的管理形式、成熟的改革內容規定下來，以立法推動改革，以立法保障改革，實現行政事業單位國有資產的法制化管理。加緊出臺《國有資產管理法》；建立“非轉經”資產的審批制度、專項管理制度、投資收益的監管制度、有償使用制度、檢查制度。

七、進一步規范公共部門公共資源市場化運作，提高資源利用率

公共部門應結合國情通過深化改革來探索對公共資源市場化運作的方式。公共資源的投入巨大而社會需求迫切，往往超過政府同期的資金負擔能力，需要通過市場融資、合作建設、分期償付等方式來及時滿足社會需求。對于一些特殊和高端的公共需求，可以利用市場化的方式予以滿足。在配置范圍上，要以易于滋生違法違紀違規問題的六類公共資源項目為重點；在配置方式和收益處置上，要以公開招標、拍賣為主要配置方式。在具體實施上，要采取明確監督重點、完善監督制度、健全監督機制、嚴格責任追究的舉措。在評估上，要進行政治、經濟、社會、環境等綜合可行性評價，廣泛聽取社會各界的意見。在審核上，要依法做好配置項目的有關審核、批準、確認、管理、監督和備案審查等工作。在交易上，要進一步健全陽光操作機制，切實規范中介機構的行為。在監管上，要進一步加強招投標后的監管，切實規范招標人、投標人、評委的行為。同時，要對資源出讓的收益執行收支兩條線規定的情況加強督察。

八、消除行政性行業壟斷，推進政府體制改革，強化對權力的約束，防止權力“尋租”，減少公共服務領域腐敗造成的公共資源的浪費和流失

行政性行業壟斷的存在，是造成收入分配的嚴重不平等的又一個重要原因。必須借鑒成熟的市場經濟國家的經驗，以法律和規則的形式，對行政性壟斷的范圍和價格等加以限制。按照國際慣例提高一些壟斷行業的市場準入程度。

由于公共服務的供給過程在很大程度上就是公共權力和社會資源的運用過程，因而公共服務領域的腐敗的實質，就是濫用公共權力和社會資源謀取私利。其結果是公共服務領域的腐敗轉嫁或加重了社會負擔；降低了政府公信力。具體來講，政府需要做好兩件事情：一方面，要向服務型政府方向發展，以政府行政管理體制改革作為重點，強化政府公共服務職能，增強公務人員辦事過程的公開性、透明性和程序性，完善權力的制約機制，進行市場化操作，減少政府官員權力尋租的機會；逐步取消各種行政審批權，減少審批項目，不斷減少政府對經濟活動的干預，降低因“尋租”和“共謀”等濫用權力的行為而使“權力精英”和“經濟精英”獲得不當利益而引發的貧富差距。另一方面，政府要在二次分配中發揮作用，通過稅收和轉移支付這兩個途徑來實現收入再分配，發揮縮小收入差距的功能。

（作者單位：中國人事科學研究院工資福利研究室）