北京迎來“人口超限時代”?

北京人口規模快速膨脹，城市運轉壓力空前；目前的人口規模已經接近甚至超過北京環境資源的承載極限

近年來，北京城市人口規模呈現快速膨脹趨勢，城市資源承載和運行保障壓力不斷加大。“努力遏制人口無序過快增長”已被北京市“十二五”規劃綱要列為未來五年工作的重中之重，市長郭金龍在今年的政府工作報告中明確提出，“加強人口調控管理”，“抓緊研究制定人口有序管理的一攬子政策措施”。

首都北京調控人口規模箭在弦上，市民矚目，全國關注。

常住總人口已突破2020年的控制目標

“如果將駐京部隊、在社會上散居未登記的和短期從外地來京探親訪友、旅游觀光、就醫療養的流動人口估算在內，北京流動人口的總量已超過1000萬。”

2010年，北京市人大常委會和北京市政協常委會相繼組織專題調研組調研北京人口規模問題，并就此提出專題報告，記者采訪相關人士了解到，依據這兩個專項調研，北京人口規模快速膨脹具有四大表現。

一是常住總人口已突破2020年的控制目標。

相關調研數據表明，截至2009年底，北京市實際常住人口總數為1972萬人，已經突破了國務院批復的《北京城市總體規劃(2004年-2020年)》確定的到2020年北京市常住人口總量控制在1800萬人的目標，更大大突破了北京“十一五”規劃末常住人口1625萬人的控制目標。

二是流動人口總量估算已超過1000萬。北京快速增長的主要是流動人口“十一五”前四年流動人口增量逐年加大，共增加151.8萬人，年均增長37.9萬，占常住人口增加總量的69.9%。如果將駐京部隊、在社會上散居未登記的和短期從外地來京探親訪友、旅游觀光、就醫療養的流動人口估算在內，北京流動人口的總量已超過1000萬。

從登記就業情況看，北京流動人口登記為“已就業”的占57.4%，行業分布主要集中在建筑、制造、住宿餐飲、批發零售以及居民服務等行業。其中從事第三產業的有305萬人，占已就業總數的69.7%。

從居住分布看，流動人口在北京城市核心區已經處于飽和并相對穩定的狀態，主要集中在城市功能拓展區和發展新區，這兩個功能區的流動人口占登記總數的88%，而且發展新區的流動人口逐年加速增長的趨勢明顯。

流動人口在京居住半年以上的有726.4萬人，占95.1%；居住時間超過五年的有123.2萬人，占16.1%；舉家遷移的比例逐年提高，達到41.2%。

三是戶籍人口快速增長。《北京城市總體規劃(2004年-2020年)》提出2020年北京戶籍人口控制目標為1350萬人。2009年底，北京戶籍人口為1246萬人。近年首都戶籍人口快速增長，平均每年增長約16萬人。如果繼續按這個速度增長，預計到2016年將達到2020年的戶籍人口控制目標。

四是加速增長的趨勢十分明顯“十一五”前四年，北京年均增長54.3萬人，比“十五”期間年均多增近20萬人，加速增長的趨勢十分明顯，特別是前兩年每年增加超過60萬人。如果不進一步加大調控力度，2015年北京市常住人口勢必達到2300萬人，2020年勢必突破2500萬人。

超過資源承載極限？

“專家分析，單就解決垃圾填埋問題，從2011年到2020年，北京將需要3200畝土地。”

目前的人口規模已經接近甚至超過北京環境資源的承載極限，致使水、電、氣、熱、煤的供應常年緊張，特別是水資源短缺已經到了十分嚴重的程度，糧、油、蛋、菜、奶等生活必需品絕大部分靠從外埠調入，穩定保障供給的難度很大。

首先，目前的人口增長與有限的資源、環境承載力之間矛盾尖銳。資源供給增量有限給北京市城市運轉帶來很大風險和不確定性。以水資源為例，北京市年均可利用水資源僅為26億立方米，實際年均用水約36億立方米，超出部分靠消耗水庫庫容、超采地下水以及應急水源常態化維持，僅2000年至2007年全市就累計超采地下水56億立方米。由于人口快速增長，生活用水已占用水總量的44%，如果人口持續膨脹，南水北調的水量將被快速增長的人口所吞噬。由于南水北調工程因工程進度問題給北京供水的時間從2010年推遲到2014年，加上北京連續12年干旱導致可利用水資源量大幅衰減，以及隨著城市規模和人口規模增長加速帶來的用水剛性需求，北京的供水安全已受到嚴重威脅。

其次，基本公共服務與社會管理的壓力空前。北京道路擁堵日益嚴重、公共交通不堪重負；生活垃圾處理困難。在義務教育、醫療、住房、社會保障、計劃生育、就業服務諸多方面，對流動人口的社會管理和公共服務滯后，帶來許多社會矛盾。

以垃圾處理為例，人口快速膨脹使生活垃圾大增。2009年，全市生活垃圾產生量669萬噸，日產生量1.83萬噸，但全市垃圾處理能力僅1.27萬噸/日，缺口較大。北京目前的垃圾處理結構不盡合理，主要以填埋為主，焚燒和生化處理比例很低。按照現在垃圾產生量和填埋速度，全市大部分垃圾填埋場將在4-5年內填滿封場，由于垃圾焚燒設施建設緩慢，北京目前深陷“垃圾圍城”窘境。專家分析，單就解決垃圾填埋問題，從2011年到2020年，北京將需要3200畝土地。

外地人購房需求旺盛成為助推北京房價猛漲的重要因素之一。據統計，2005年-2009年全市成交商品住宅中，外埠個人購買的26.6萬套，占32.3%。

流動人口子女在京入托入學加劇了北京的“入托難”“入學難”，北京的教育資源被大量占用。2008年在京接受義務教育的流動人口子女有41.8萬人，占北京學生總數的40%。部分區縣教育支出的一半用于流動人口的子女。

三是給社會穩定帶來壓力。在一些流動人口聚居的地方，居住環境惡劣，安全缺乏保障，無照經營、“黑車”營運、制販假冒偽劣商品、非法行醫問題多發。北京流動人口登記狀態為已就業的只約57.4%，一部分流動人口因工作不穩定、生活沒保障而成為潛在的不安定因素。

北京城鄉結合部流動人口聚居區治安隱患嚴重。2007年全市共打掉以地緣糾合的流動人口犯罪團伙870個，同比上升33%。全市流動人口涉案數由2001年的35314件增加到2008年的56098件，占全市案件的比重由71.4%上升到89.5%。

流動人口增長最快

“北京人口規劃與管理的對象應從戶籍人口為主轉為以常住人口為主，調控管理手段也需要從以行政手段為主轉為行政、經濟、法律、社會等手段綜合運用。”

以戶籍人口為例，中央、軍隊和北京市三大系統進京戶口審批機制缺乏制約。單位、部門之間彼此獨立，進京準入條件不統一，且進京戶口均自行決定，造成審批進京人數規模較大，造成戶籍人口規模調控困難。

相關調研報告分析，北京人口規模快速膨脹有深刻的經濟、社會原因。首先是我國正處于城市化、工業化加速發展的歷史時期，大量農村人口涌向北京這樣的大城市是大勢所趨；其次，由于經濟快速發展，提供了大量就業崗位，本地新增勞動力無法滿足需求，流動人口來京就業也是經濟社會發展的必然；再次，北京集中了全國優質的經濟、教育、醫療、文化、行政資源，就像一條巨大的吸水龍把全國各地各種需求的人吸引過來。

此外，相關人士表示，北京人口快速增長還有一些自身的深層原因。比如認識問題。北京市人大常委會的相關人士透露，從他們調查的情況看，“對于首都人口規模調控這一全局性、根本性的問題，各級領導認識并不完全一致。一些部門和地方沒有將調控人口規模擺上重要位置，處于目標游移不明，政策導向不一，甚至放任自流、無所作為的狀況。”

其次是協調問題。相關專家表示，以戶籍人口為例，中央、軍隊和北京市三大系統進京戶口審批機制缺乏制約。單位、部門之間彼此獨立，進京準入條件不統一，且進京戶口均自行決定，造成審批進京人數規模較大，造成戶籍人口規模調控困難。

此外，調控方法也存在一些局限。專門研究人口問題的北京市政協委員、北京大學教授陸杰華表示，北京調控人口最難的是對增長最快的流動人口缺乏調控手段。北京人口規劃與管理的對象應從戶籍人口為主轉為以常住人口為主，調控管理手段也需要從以行政手段為主轉為行政、經濟、法律、社會等手段綜合運用，提高調控的能力。

直面難題，指標調控

“居住證如果與就業、住房、社會保障、養老、戶籍、教育、醫療、計劃生育等政策結合起來，就會具有調控管理流動人口總量的實際功能。”

專家分析，北京對進京指標的控制無疑會進一步收緊，不排除指標在一個時期逐年遞減，外地戶口進京的難度只會越來越大。這一點已得到北京有關部門初步證實。

在北京市今年的政府工作報告和北京市“十二五”規劃綱要中，均旗幟鮮明地提出對人口進行總量控制，并提出了基本原則和思路。

相關人士透露，這次調控既針對戶籍人口也針對流動人口，既強調總量控制也強調優化結構“直面難題，力求實效”。

一是實行戶籍指標調控“以指標管人”。北京市明確提出“堅持總量控制、優化結構，在嚴格執行準入政策同時，實行戶籍指標調控。合理配置進京戶籍指標，優先解決好符合首都發展需要的專業管理和技術人才的落戶需求。”

如何確定“指標”，這些指標又如何“合理配置”并確保不被各個系統突破，“優先解決”的具體對象如何界定，這些目前還沒有答案。但專家分析，北京對進京指標的控制無疑會進一步收緊，不排除指標在一個時期逐年遞減，外地戶口進京的難度只會越來越大。這一點已得到北京有關部門初步證實。北京市人力資源和社會保障局副局長張祖德透露，今年對戶籍進京不會出臺具體的數量控制指標，“不過人數上會延續逐年降低的趨勢”，將著重提升引進質量。

二是研究實施居住證制度“以證管人”。北京過去對流動人口的調控缺乏有效手段，準確統計流動人口也很難。這次明確提出，以居住證為載體，按照“來有登記、走有核銷”的基本要求對流動人口進行實時動態監控。

居住證制度究竟如何設計，與暫住證區別何在，對獲得居住證是否設立“門檻”(比如在京常住多少年)，對居住證發放是否像車牌一樣實施總量控制，拿到居住證可享受哪些權利和需要承擔什么義務，拿不到居住證的流動人口如何在北京生存(比如是否不能租房買房、不能就業)，相信北京的流動人口都期待盡快揭曉謎底。

專家分析，居住證制度無疑是直接針對北京增加最快最多也最難調控的流動人口。居住證如果只是一張紙就缺乏實質意義，如果與就業、住房、社會保障、養老、戶籍、教育、醫療、計劃生育等政策結合起來，就會具有調控管理流動人口總量的實際功能。

三是引導人口合理布局，有序疏解核心區人口。北京早已開始有計劃地將首都功能核心區的部分戶籍人口疏解到其他區縣特別是一些發展很快的新城，以緩解中心城人口過度集聚帶來的壓力。北京市劃撥建設用地建設定向安置房，用于首都功能核心區人口疏解對接安置，原東城區對接順義、原西城區對接昌平、原宣武區對接豐臺和大興、原崇文區對接朝陽。北京將集中力量聚焦通州的發展，讓其全面承接中心城功能疏解。順義、亦莊—大興、昌平和房山等重點發展新城，也是疏解中心城功能和人口的主要目標地。