論政治合法性的構(gòu)成要素

摘要：政治合法性的基本構(gòu)成要素有：法律規(guī)范、意識形態(tài)、治理績效和認(rèn)同機(jī)制。法律規(guī)范既是建構(gòu)合法性的對象和內(nèi)容，又是評價(jià)合法性的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。意識形態(tài)能為合法性提供道義詮釋和正當(dāng)說明，將政治權(quán)力轉(zhuǎn)換成權(quán)威和影響力，實(shí)現(xiàn)社會共同政治理想與價(jià)值信念的重建，但意識形態(tài)對合法性的支撐受經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的制約，意識形態(tài)“祛魅”的進(jìn)程也在加速。治理績效是統(tǒng)治集團(tuán)獲取民眾認(rèn)同和支持的重要手段，持久的治理績效可以鞏固和提升政治合法性，但治理績效不能取代其他因素，更不能等同于政治合法性。認(rèn)同機(jī)制是統(tǒng)治集團(tuán)與民眾之間進(jìn)行政治溝通和政治對話的一種制度設(shè)計(jì)，政治合法性的切實(shí)鞏固和有效提升，有賴于認(rèn)同機(jī)制的逐步完善和有效運(yùn)行。

關(guān)鍵詞：政治合法性；法律規(guī)范；意識形態(tài)；治理績效；認(rèn)同機(jī)制

中圖分類號：D0 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003－1502(2011)01－0052－08

政治系統(tǒng)的合法性不是與生俱來的，也不是一勞永逸的，政治系統(tǒng)的合法性建構(gòu)是一個動態(tài)的發(fā)展變化過程。即使已經(jīng)擁有合法性的政治系統(tǒng)也無法長期確保其合法性的穩(wěn)固，即使政治系統(tǒng)擁有了“歷史的合法性”，也不能推論它將擁有“現(xiàn)實(shí)的合法性”。要建構(gòu)和提升現(xiàn)實(shí)的政治合法性，有必要探究其最基本的構(gòu)成要素。

政治合法性關(guān)注的核心論題是“統(tǒng)治與服從”的關(guān)系問題，影響“統(tǒng)治與服從”關(guān)系的現(xiàn)實(shí)社會政治因素紛繁復(fù)雜，這些現(xiàn)實(shí)的社會政治因素從不同側(cè)面影響到既定政治系統(tǒng)政治合法性的獲得、維系與發(fā)展。筆者認(rèn)為，在這些紛繁復(fù)雜的因素之中，政治合法性的構(gòu)成要素主要是：法律規(guī)范、意識形態(tài)、治理績效和認(rèn)同機(jī)制。

一、法律規(guī)范

“合法性”與“符合法律規(guī)范”既有緊密聯(lián)系又有明確區(qū)別。理解合法性與法律規(guī)范之間關(guān)系的關(guān)鍵在于：作為建構(gòu)政治權(quán)力的重要方面，法律規(guī)范既是建構(gòu)政治合法性的對象和內(nèi)容，又是評價(jià)政治合法性的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。其一，法律規(guī)范作為現(xiàn)代社會必要的治理手段，必然要求對其自身的解釋、論證、評價(jià)、批判等合法化過程。其二，政治系統(tǒng)和政治行為也可以通過合乎法律規(guī)范獲得政治合法性解釋，從這個角度看，法律規(guī)范又成為衡量政治系統(tǒng)合法性的依據(jù)。近代以來的西方社會，以法律規(guī)范特別是憲法作為評價(jià)政治系統(tǒng)和政治行為合法性的重要依據(jù)。

合法性是人們對于政治權(quán)力和政治系統(tǒng)的認(rèn)可，這種認(rèn)可建立在一系列基礎(chǔ)條件之上，如認(rèn)同、價(jià)值觀、法律和同一性等。法律規(guī)范是合法性的基礎(chǔ)條件之一，就此而論，合法性與法律規(guī)范是緊密相連的。在合法性概念產(chǎn)生伊始，其主要意指那些與法律規(guī)范相一致的東西。特別是在那些與司法案例相關(guān)的領(lǐng)域，這一詞匯得到了比較廣泛的應(yīng)用，并且具有明確的政治內(nèi)涵。合法性一詞首次在中世紀(jì)的文獻(xiàn)中使用時(shí)，其詞義仍然保留著“與法律相一致”這一基本理念。而同時(shí)，通過思考對權(quán)力授予是否合乎正義的證明，合法性概念的政治特性得到了強(qiáng)化。因而政治合法性被等同于一種基于法律規(guī)范而被普遍認(rèn)可的“統(tǒng)治資格”，并被當(dāng)作一種以法律為主要途徑而獲得統(tǒng)治有效性的政治活動。中世紀(jì)“君權(quán)神授”的統(tǒng)治理念逐漸衰落之后，現(xiàn)代立憲主義不斷發(fā)展，統(tǒng)治者對統(tǒng)治權(quán)力的應(yīng)用不斷趨向理性化，在推進(jìn)統(tǒng)治權(quán)力合法化的進(jìn)程中，人為法的作用不斷增強(qiáng)，合法律性標(biāo)準(zhǔn)的重要性不斷提升，以至于法律實(shí)證主義趨向于將“合法統(tǒng)治”歸結(jié)為“合乎法律的統(tǒng)治”。法律本身應(yīng)具備合法性，這就根本區(qū)別于以暴力方式所掠取的權(quán)力，具備合法性的法律以一種具體的方式界定了統(tǒng)治權(quán)力與服從義務(wù)，確定了公共權(quán)力與個人權(quán)利各自不能逾越的界限，并因此成為既能支配統(tǒng)治者又能支配被統(tǒng)治者的規(guī)則。這也就使我們得以說出，掌控權(quán)力的人并非是至高無上的，只有法律才是至高無上的。正如中世紀(jì)的一條箴言所說：法律創(chuàng)造統(tǒng)治。這充分表明了法律規(guī)范在政治合法性建構(gòu)中的重要作用。

馬克斯·韋伯認(rèn)為，現(xiàn)代政治系統(tǒng)維護(hù)政治合法性最根本的要素就在于法律規(guī)范，在現(xiàn)代國家中，嚴(yán)格按照一定的法律程序所形成的決定實(shí)施統(tǒng)治，就足以建立起政治系統(tǒng)的合法性。在法理型統(tǒng)治模式中，統(tǒng)治者依靠法的力量獲得合法性，人們認(rèn)同政治統(tǒng)治，最根本的就是因?yàn)橐罁?jù)正式制定和修改的法律規(guī)范。也就是說，韋伯把政治合法性的基礎(chǔ)簡化為對遵守法律規(guī)范、合乎法律程序的信念。一個政治系統(tǒng)和統(tǒng)治結(jié)構(gòu)不管它維護(hù)哪個階層或哪個集團(tuán)的利益，被統(tǒng)治者群體的基本信念就是，只要政治系統(tǒng)和政治行為是根據(jù)既定法律程序確立和實(shí)施的，并能成功地使民眾對它忠誠，它就是合法的。“今天，流傳最廣的合法性形式是對合法律性的信仰，換句話說，接受那些形式上正確的、按照與法律的一致性所構(gòu)建的規(guī)則。”

法律規(guī)范是統(tǒng)治權(quán)力的政治合法性得以維系和發(fā)展的重要前提條件，但法律規(guī)范并不是一種獨(dú)立的政治合法性要素，它是政治合法性的必要條件，但并不能構(gòu)成政治合法性的充分條件，因?yàn)樗陨硪餐瑯有枰玫阶C明。為了使“合法律性”在提升政治合法性的進(jìn)程中發(fā)揮積極作用，為了使法治成為政治合法性的標(biāo)志，法律本身就必須與被統(tǒng)治者的普遍利益和要求、被統(tǒng)治者所普遍認(rèn)可的價(jià)值規(guī)范體系相一致。

在當(dāng)代政治體系中，要維系和提升政治合法性就必須實(shí)現(xiàn)從人治向法治轉(zhuǎn)變。人治把國家和人們的前途與命運(yùn)完全交給少數(shù)官員，尤其是最高統(tǒng)治者掌握。人治之下，禮義法度是約束百姓的，統(tǒng)治者則超越于禮義法度之上。法度只是統(tǒng)治者“牧民”、“馭民”的工具，且法度依附于禮義。它賦予君主超越法律之上的特權(quán)。人治的根本特征是權(quán)力至上，統(tǒng)治者意志至上。統(tǒng)治者支配著公共權(quán)力，權(quán)力依附于權(quán)力的擁有者，而不是處于其外的法律。“唯天子受命于天，天下受命于天子。”人治之下，權(quán)力支配法律。它直接導(dǎo)致了法律與社會的分離，因?yàn)榉刹惑w現(xiàn)民眾的共同意志，不反映社會的基本訴求。民眾不是基于保障自身權(quán)利發(fā)自內(nèi)心地尊重和服從法律，而是基于權(quán)力的強(qiáng)制被迫服從法律。權(quán)力支配法律會導(dǎo)致法律對權(quán)力的屈從和消解，權(quán)力借助法律，侵犯甚至剝奪公民的基本權(quán)利。法律的地位和作用是由法律與權(quán)力的關(guān)系所決定的。中國傳統(tǒng)社會至上的王權(quán)要求規(guī)則的絕對從屬，其社會規(guī)則體系對權(quán)力的奴隸般屈從是世所罕見的。這集中表現(xiàn)為法律的地位卑下和工具性質(zhì)，法律只是權(quán)力的婢女，它僅是權(quán)力運(yùn)行所依憑的工具，法律的廢立僅在君主的一念之間。且法律的作用集中體現(xiàn)在刑法領(lǐng)域。這意味著，用暴力維持社會秩序和政府生存是法律的首要任務(wù)。權(quán)力的絕對化和法律的卑微必然導(dǎo)致權(quán)力崇拜和官本位情結(jié)。當(dāng)法律不能承載人們對自由、民主、平等、公平和正義的價(jià)值追求時(shí)，“法律的統(tǒng)治”自然無從談起。個體的正當(dāng)訴求不能通過合法渠道得到解決，轉(zhuǎn)而求助于權(quán)力的直接干預(yù)，而且會變得有效而快捷。權(quán)力在社會生活中的地位如此之重要，以至獲得權(quán)力成為榮耀的事業(yè)，接近權(quán)力便有利可圖。其結(jié)果不可避免的是法律權(quán)威的蕩然無存和對權(quán)力的崇拜與迷信，當(dāng)受壓迫者的利益訴求長期無法通過正常渠道得到有效表達(dá)時(shí)，他們通常運(yùn)用暴力手段進(jìn)行反抗。人治是當(dāng)代社會政治腐敗、政局動蕩、社會不公的主要根源所在。

建構(gòu)政治合法性要求實(shí)現(xiàn)從人治向法治的轉(zhuǎn)變，把法律而不是把某個人或少數(shù)人的意志作為社會公共政治生活管理的最高準(zhǔn)則。法治思想由來已久，古希臘先哲亞里士多德就明確指出“法治優(yōu)于一人之治”，并且認(rèn)為法治包含兩重涵義：“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律。”即“法治=法律至上+良法之治”。這一精辟觀點(diǎn)至今仍為法治論者所傳承。可以成為政治合法性根據(jù)的是“良法”而非“惡法”。“良法”與“惡法”的劃分主要來自于對法律自身的價(jià)值取向和設(shè)定程序的追問。“良法”應(yīng)追求內(nèi)容和形式的統(tǒng)一。在內(nèi)容上，良法應(yīng)具備三個基本特征：一是科學(xué)性，良法應(yīng)體現(xiàn)和遵循自然規(guī)律、人類社會發(fā)展規(guī)律和法律自身的發(fā)展規(guī)律。二是民主性，良法的制定過程民眾應(yīng)有足夠的政治參與，應(yīng)充分體現(xiàn)大多數(shù)民眾的意志、愿望和要求，保障公民的基本權(quán)利和自由，促進(jìn)大多數(shù)民眾的利益。三是正義性，良法應(yīng)反映和體現(xiàn)當(dāng)時(shí)社會核心的價(jià)值取向，維護(hù)社會公平正義。在形式上，良法的制定必須嚴(yán)格遵循既定的立法程序，充分體現(xiàn)其程序正義。良法之治是現(xiàn)代法治的題中應(yīng)有之義。

法治作為一種現(xiàn)代治國方略，包含三個方面的核心思想。一是法律至上。這是區(qū)分法治和人治最根本的標(biāo)志，“凡是法律權(quán)威高于任何個人意志的治國方式都是法治，凡是法律權(quán)威屈從于個人意志的治國方式都是人治。”法治要求全體社會成員普遍地服從法律體系的規(guī)約，不得有任何個人、集團(tuán)或權(quán)力超然于法律之上、游離于法律之外，它從根本上否定特權(quán)意志和特權(quán)現(xiàn)象。二是保障權(quán)利。公民社會的建構(gòu)有賴于個體基本權(quán)利的有效保護(hù)。切實(shí)保障基本人權(quán)是法治的邏輯起點(diǎn)和價(jià)值前提。這意味著憲法和法律可以修改，但人的基本權(quán)利不可侵犯、不可剝奪，維護(hù)這些權(quán)利的目標(biāo)不得背棄。法律必須根植于社會生活，反映多數(shù)人的利益和社會發(fā)展的要求，破除人民對權(quán)力的高度依附，塑造具有獨(dú)立自主人格和良好法治意識的新型公民。法律是否體現(xiàn)了這些原則，不僅是基于國家意志和利益的判斷，而主要是公民社會的多元價(jià)值評判經(jīng)過公共領(lǐng)域，進(jìn)行公開的、自由的、理性的討論而整合為公共輿論，進(jìn)而通過政治系統(tǒng)成為制定法律和公共政策的依據(jù)和監(jiān)督力量。它不僅構(gòu)成了國家權(quán)力的正當(dāng)性基礎(chǔ)，而且為憲法和法律制度的變革開辟了道路。三是制約權(quán)力。“法律的基本作用之一乃是約束和限制權(quán)力”。“治權(quán)”是法治的重要功能之一，法治要求嚴(yán)格界定、約束和規(guī)范政府權(quán)力與政府行為，有效控制權(quán)力的自我擴(kuò)張、自我腐化。法治要求政府不得違背其價(jià)值前提——保障公民的基本權(quán)利，直至最終把國家政治生活的基本規(guī)則納入憲法的軌道，使政府權(quán)力受到理性的、透明的、穩(wěn)定的憲法性規(guī)約，使憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利得到真正的實(shí)現(xiàn)。

合法性與遵循法律規(guī)范之間存在著緊密聯(lián)系，但“合法性”不能完全等同于“合法律性”，兩者也有著明確的區(qū)別。法律規(guī)范本身難以獨(dú)立構(gòu)成政治合法性的基礎(chǔ)，因?yàn)榉梢?guī)范和法律程序本身無法考慮和實(shí)現(xiàn)其自身的公正。如果法定的一切都具備合法性，那么面對統(tǒng)治者和高高在上的權(quán)力，人們只能是被動的和無所作為的，這嚴(yán)重違背了政治合法性的精神實(shí)質(zhì)。如果“將合法律性——實(shí)證秩序提升為評價(jià)政治合法性最終標(biāo)準(zhǔn)的地位，這意味著對國家的一種屈從，這種屈從與合法性理念是完全相違背的。事實(shí)上，如果凡是符合法律的，只是由于它符合法律，就因而是合法性的，那么從權(quán)力的角度來說，自其中就會產(chǎn)生出一種消極性，它與合法性精神是相反的。”

在現(xiàn)實(shí)的社會政治生活中，當(dāng)我們追問一件事情是否“合法”時(shí)，主要的依據(jù)是看它是否符合法律規(guī)范，從經(jīng)驗(yàn)的層面，凡是符合法律規(guī)范的就應(yīng)當(dāng)是合法的。但我們追問一個國家的法律制度和政治體系是否合法時(shí)，我們就不能再將評判的依據(jù)訴諸法律本身，而是要看它是否合乎正義，是否得到了民眾的普遍認(rèn)同。恰如羅爾斯所言：“正義是社會制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系的首要價(jià)值。”從這個意義上說，政治合法性主要意指政治的正義性，意味著統(tǒng)治者的統(tǒng)治的既定政治系統(tǒng)的維系必須建立在正義(道德)的基礎(chǔ)之上。

二、意識形態(tài)

意識形態(tài)是統(tǒng)治階級運(yùn)用得最多的維系和提升政治合法性的工具之一。馬克思曾深刻指出，“統(tǒng)治階級的思想在每一時(shí)代都是占統(tǒng)治地位的思想”，“國家作為第一個支配人的意識形態(tài)力量出現(xiàn)在我們面前”。任何國家政治體系的領(lǐng)袖通常都會努力維護(hù)和大力弘揚(yáng)一套意識形態(tài)，來賦予他們的領(lǐng)導(dǎo)地位以合法性，即把他們的政治權(quán)力轉(zhuǎn)換成權(quán)威和影響力。伊斯頓更是把意識形態(tài)作為構(gòu)成政治合法性的三大基礎(chǔ)來源的首要方面。他認(rèn)為，意識形態(tài)能夠用來為政治體系和政治行為的合法性提供道義詮釋和正當(dāng)說明，并以其特有的政治感召力，增強(qiáng)人們對政治體系的合法性情感和認(rèn)同支持。

這里的意識形態(tài)主要指特定歷史時(shí)期占主導(dǎo)地位的社會政治團(tuán)體的整體思維，尤其是這些社會政治團(tuán)體關(guān)于理想社會構(gòu)建的總體思想觀念和信仰體系。意識形態(tài)是特定歷史階段的產(chǎn)物。在國家尚未形成的原始社會時(shí)期，由于社會生產(chǎn)力的極端落后，社會意識水平和價(jià)值信仰還相當(dāng)落后，系統(tǒng)化的意識形態(tài)還沒有可能形成。隨著社會生產(chǎn)的發(fā)展、私有制的出現(xiàn)、階級的分化和國家政治組織的形成，系統(tǒng)化了的意識形態(tài)也隨之出現(xiàn)。意識形態(tài)的內(nèi)涵是隨著人類社會歷史的發(fā)展進(jìn)程而不斷發(fā)展變化的，呈現(xiàn)出依次更替的演進(jìn)狀態(tài)。人類社會發(fā)展至今已經(jīng)出現(xiàn)了四種意識形態(tài)，即奴隸主階級的意識形態(tài)、封建主階級的意識形態(tài)、資本家階級的意識形態(tài)和無產(chǎn)階級的意識形態(tài)。封建社會時(shí)期是意識形態(tài)逐步走向成熟的階段。在這一階段，地主階級的總代表皇帝被推崇為上天在人間的使者，是最高統(tǒng)治權(quán)力的當(dāng)然擁有者。皇帝挾天命以制臣民，仗天命以立權(quán)威，借天命以成人事，將自己的統(tǒng)治意圖和統(tǒng)治措施均詭稱為上天的意志。現(xiàn)代意義上的意識形態(tài)是由資產(chǎn)階級首先確立的。這種意識形態(tài)以對自然和社會的理性認(rèn)識為基礎(chǔ)，以民主、自由、平等、人權(quán)等為基本內(nèi)涵，反映了意識形態(tài)與現(xiàn)實(shí)政治利益間的真實(shí)聯(lián)系。無產(chǎn)階級意識形態(tài)以資產(chǎn)階級意識形態(tài)的成就與局限為基礎(chǔ)，以突破資本主義社會政治解放的局限性并實(shí)現(xiàn)人類社會的完全解放、實(shí)現(xiàn)人的自由全面發(fā)展為目標(biāo)，旨在帶領(lǐng)人類進(jìn)入真正自由平等的世界。

意識形態(tài)是社會組織與個體觀察和認(rèn)識世界的基本工具，體現(xiàn)了社會政治行為的基本價(jià)值準(zhǔn)則。重視意識形態(tài)建設(shè)是階級社會的普遍現(xiàn)象，其最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會共同政治理想與價(jià)值信念的重建。在社會政治實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)的歷史現(xiàn)象是，每當(dāng)政治合法性危機(jī)出現(xiàn)的時(shí)候，通常都是在意識形態(tài)領(lǐng)域內(nèi)最先表現(xiàn)出來，即表現(xiàn)為社會共同政治理想與價(jià)值信念的動搖和缺失。只有在社會共同政治理想和價(jià)值信念喪失的情況下，社會公眾的思想意識才會開始發(fā)生普遍分化，才會逐步打破原有的信仰體系，并致力于尋找和建立新的信仰體系。經(jīng)濟(jì)績效無法維持原本占統(tǒng)治地位的社會生產(chǎn)關(guān)系，統(tǒng)治階級內(nèi)部成員及其盟友對包括意識形態(tài)。政治制度和執(zhí)政者素質(zhì)等在內(nèi)的全部上層建筑的正當(dāng)性的否認(rèn)，最終導(dǎo)致原有政治系統(tǒng)合法性基礎(chǔ)的崩潰。

從意識形態(tài)建設(shè)的角度看，建構(gòu)政治合法性的直接追求就在于重建社會共同政治理想和價(jià)值信念。意識形態(tài)建設(shè)往往是統(tǒng)治者維護(hù)既定政治系統(tǒng)統(tǒng)治合法性基礎(chǔ)的首選手段。在這里，“重建”二字包含著兩層關(guān)系：一方面是指繼承關(guān)系，即社會共同理想和信念的重建必須繼承某一特定政權(quán)得以產(chǎn)生和發(fā)展的原始理想和信念的核心要素；另一方面是指發(fā)展關(guān)系，即社會共同政治理想和信念的重建必須適應(yīng)社會生活變遷的現(xiàn)實(shí)需要，并隨著現(xiàn)實(shí)社會政治生活實(shí)踐的變革而變革，在繼承的基礎(chǔ)上必須有所發(fā)展和創(chuàng)新。如果“重建”中僅包含第一層關(guān)系，那么這種“重建”就是復(fù)古或倒退，就會使合法化蛻變?yōu)楹戏ㄐ曰乇埽蝗绻爸亟ā敝袃H包含第二層關(guān)系，那么這種“重建”就意味著一種背叛，意味著原有政治體系的質(zhì)變。在這兩種情況中，不論哪一種情況都會導(dǎo)致合法性危機(jī)的加劇甚至原有政治系統(tǒng)的崩潰。就每一個民族國家而言，社會共同政治理想和信念的重建必須基于兩個基礎(chǔ)：其一是既有政治理想或信念的基礎(chǔ)，其二是既有社會變遷的歷史基礎(chǔ)。歷史基礎(chǔ)實(shí)際上就是每個國家的具體國情。這兩個基礎(chǔ)決定著“重建”中繼承與發(fā)展的具體歷史形式和基本內(nèi)容。即加強(qiáng)意識形態(tài)建設(shè)必須充分體現(xiàn)共識性和時(shí)代性這兩個基本特征。

統(tǒng)治階級在既定政治系統(tǒng)確立領(lǐng)導(dǎo)地位后，掌握特定政權(quán)的統(tǒng)治階級為了鞏固政治統(tǒng)治、維護(hù)政治秩序和社會穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)本階級政治利益最大化，總要借助意識形態(tài)對既有政治架構(gòu)和政治秩序的合理性和正當(dāng)性進(jìn)行理論論證和大力宣揚(yáng)，從而達(dá)到鞏固和提升政治合法性的目的。統(tǒng)治階級對民眾論證和宣揚(yáng)意識形態(tài)的過程就是意識形態(tài)灌輸?shù)倪^程。意識形態(tài)灌輸是一種普遍的社會政治現(xiàn)象。任何政治系統(tǒng)為了生存和發(fā)展都必然會竭力地向社會成員灌輸適合于維護(hù)其統(tǒng)治地位和政治制度的思想觀念和理想信念。在西方，中世紀(jì)的教會統(tǒng)治在強(qiáng)化意識形態(tài)灌輸方面所做出的努力是不遺余力的，近代資產(chǎn)階級在思想觀念和政治文化的灌輸方面也從未松懈過。在中國，從秦始皇的“焚書坑儒”到董仲舒的“罷黜百家、獨(dú)尊儒術(shù)”，從柳宗元的“明道”到程朱理學(xué)的“孝悌忠信”，意識形態(tài)灌輸也未曾間斷。從人類社會政治發(fā)展的實(shí)踐看，意識形態(tài)灌輸是統(tǒng)治階級鞏固和維護(hù)政治統(tǒng)治的重要工具。統(tǒng)治階級通過持續(xù)不斷地意識形態(tài)灌輸可以激發(fā)民眾的政治熱情、轉(zhuǎn)變民眾的政治信念、提升民眾的政治認(rèn)同，促使民眾為既定政治系統(tǒng)的長遠(yuǎn)利益而努力。

意識形態(tài)雖然是政治合法性的重要基礎(chǔ)，對于建構(gòu)政治合法性具有不可替代的獨(dú)特作用，但其對政治體系和政治行為合法性的支撐也存在著限度。其一，意識形態(tài)自身的性質(zhì)(作為精神的力量)決定了它勢必受到物質(zhì)力量和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的制約。正如馬克思所深刻揭示的，“占統(tǒng)治地位的思想不過是占統(tǒng)治地位的物質(zhì)關(guān)系在觀念上的表現(xiàn)，不過是以思想的形式表現(xiàn)出來的占統(tǒng)治地位的物質(zhì)關(guān)系”。意識形態(tài)不能按照統(tǒng)治者的主觀意圖任意構(gòu)造和操縱，它必須符合客觀實(shí)際，對過去、現(xiàn)在乃至未來具有解釋力，能為民眾所普遍接受，才能充分發(fā)揮其在提升政治合法性方面的重要功能。其二，隨著科技發(fā)展與社會進(jìn)步，意識形態(tài)在提升政治合法性方面的潛能也在逐漸地“貶值”，意識形態(tài)“祛魅”的進(jìn)程在加速，人們越來越多地用科學(xué)和理性的眼光來審視政治系統(tǒng)和政治行為，政治合法性也越來越取決于政治系統(tǒng)的實(shí)際治理績效和社會公平正義的實(shí)現(xiàn)程度。

三、治理績效

治理績效是政治合法性的重要基礎(chǔ)。雖然短時(shí)期內(nèi)，治理績效與政治合法性之間是一種非線性的關(guān)系，但從長期的社會政治實(shí)踐過程看，持久的治理績效可以鞏固和提升政治系統(tǒng)的合法性。其中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是治理績效的核心要素。

治理績效是統(tǒng)治集團(tuán)獲得民眾普遍認(rèn)同和支持的重要手段，它主要強(qiáng)調(diào)既定政治系統(tǒng)對政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的實(shí)際掌控能力，對社會治理目標(biāo)尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)能力，以及對公共事務(wù)和公共問題的治理能力，也有學(xué)者將其稱之為“政治有效性”。作為政治合法性構(gòu)成要素的治理績效可分為宏觀和微觀兩個層次。宏觀層面的治理績效是指政府維護(hù)社會政治秩序、促進(jìn)社會持續(xù)發(fā)展的能力和效果，它體現(xiàn)在政府戰(zhàn)略構(gòu)建、戰(zhàn)略實(shí)施和戰(zhàn)略評估的整個過程之中。微觀層面的治理績效是指政府管理具體公共事務(wù)。尤其是維持經(jīng)濟(jì)績效的能力和效果，它體現(xiàn)在政府的利益整合、政策制定、政策實(shí)施和政策評估的過程之中。現(xiàn)代信息社會，民眾的政治參與熱情高漲、利益分化更加明顯、思想觀念日趨多元、公共事務(wù)愈加繁雜，這對政府的治理能力提出了更高的要求。為了贏得民眾的信任，維護(hù)統(tǒng)治的合法性，政府必須面對社會政治實(shí)踐的新發(fā)展、新要求、新問題，不斷提高自身的掌控能力、管理水平和經(jīng)濟(jì)績效。

在鞏固和提升政治合法性的治理績效諸因素中，經(jīng)濟(jì)績效是核心要素。任何一個政權(quán)的鞏固和發(fā)展，首先都要有一定的經(jīng)濟(jì)績效基礎(chǔ)，必須不斷滿足人們的經(jīng)濟(jì)利益。馬克思曾深刻指出：“人們?yōu)橹畩^斗的一切，都同它們的利益有關(guān)。”“‘思想’一旦離開‘利益’，就一定會使自己出丑。”雖然這里的“利益”并不完全指經(jīng)濟(jì)利益，但經(jīng)濟(jì)利益是其核心。鄧小平指出，滿足人民群眾不斷增長的物質(zhì)文化生活需要是體現(xiàn)社會主義制度優(yōu)越性的關(guān)鍵所在。“我們是社會主義國家，社會主義制度優(yōu)越性的根本表現(xiàn)，就是能夠允許社會生產(chǎn)力以舊社會所沒有的速度迅速發(fā)展，使人民不斷增長的物質(zhì)文化生活需要能夠逐步得到滿足。按照歷史唯物主義的觀點(diǎn)來講，正確的政治領(lǐng)導(dǎo)的成果，歸根結(jié)底要表現(xiàn)在社會生產(chǎn)力的發(fā)展上，人民物質(zhì)文化生活的改善上。如果在一個很長的歷史時(shí)期內(nèi)，社會主義國家生產(chǎn)力發(fā)展的速度比資本主義國家慢，還談什么優(yōu)越性?”

現(xiàn)代社會，統(tǒng)治者除了通過傳統(tǒng)習(xí)俗、意識形態(tài)來論證自己的正統(tǒng)性與合法性外，其統(tǒng)治的有效性證明更為重要。這種有效性主要是不斷推進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及由此帶來的人民需要的滿足和生活的改善。政府只要能夠長期滿足民眾的需要，改善其生活，就必然能增強(qiáng)民眾的認(rèn)同感，提升政治合法性。即使一個政權(quán)最初是缺乏政治合法性的，如果它能夠長時(shí)期保持良好的經(jīng)濟(jì)績效，推動社會進(jìn)步，那么它的政治合法性也會逐步增強(qiáng)甚至贏得很高的政治合法性。相反，即使在比較完備的民主政治體系中，它面對嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)，無法有效應(yīng)對，民眾的需求長期無法得到滿足、生活長期無法得到改善，也最終會喪失政治合法性，直至垮臺、政權(quán)更替。正如日本學(xué)者山口定所指出的，“從短期角度來看，沒有正統(tǒng)性的政治系統(tǒng)和政治體制可能會因其能夠滿足多數(shù)公民和多數(shù)有實(shí)力的利益團(tuán)體對效用和效率的期待而繼續(xù)存在下去；反之也是同樣。從長期角度來看，即使是缺乏正統(tǒng)性的政治體制，只要它能長期成功地滿足人們對效用的期待，其效用不久就可能轉(zhuǎn)化為正統(tǒng)性。反之，如果長期在滿足效用方面連續(xù)遭到失敗，那么也很可能會使其原來具有的正統(tǒng)性受到損害乃至全部喪失。”

李普塞特也明確地把合法性與有效性聯(lián)系起來，指出“有效性主要是工具性的，而合法性是評價(jià)性的”。維系政治系統(tǒng)穩(wěn)定的最佳狀態(tài)是既有高度的合法性，又有高度的有效性，有效性有助于支持合法性、提升合法性，甚至創(chuàng)造合法性。一個具有合法性的政治系統(tǒng)如果長期缺乏有效性的支撐，也會出現(xiàn)合法性危機(jī)，導(dǎo)致政治動蕩和社會失序。“在現(xiàn)代世界，這種有效性主要是指持續(xù)不斷的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。”即持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是支持、提升和創(chuàng)造政治合法性的重要因素。

雖然經(jīng)濟(jì)績效與政治合法性之間并不存在必然的正相關(guān)性，有時(shí)甚至?xí)霈F(xiàn)政治合法性基礎(chǔ)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率的提高而得到弱化的情況，但沒有經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效支撐的政治合法性是不穩(wěn)固和難以持久的，維持經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效是政治合法化的基礎(chǔ)手段之一。需要特別指出的是，治理績效并不能簡單地等同于經(jīng)濟(jì)增長和社會生產(chǎn)力水平的提高，還應(yīng)關(guān)注社會財(cái)富的實(shí)際流向。當(dāng)代政府要想真正鞏固和提升政治合法性就必須在發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)和維護(hù)社會公正“兩個雞蛋上跳舞”，即必須同時(shí)處理好提升經(jīng)濟(jì)效率和維護(hù)公平正義問題。如果把治理績效簡單地等同于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會生產(chǎn)力水平的提高，而對所積累社會財(cái)富的實(shí)際流向缺乏規(guī)范和監(jiān)督，則很可能出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展了、社會生產(chǎn)力水平提高了，但國家的政治合法性基礎(chǔ)卻會因社會財(cái)富向少數(shù)特權(quán)階層或特殊利益集團(tuán)過度集中而受到?jīng)_擊的境況。這種情況如果得不到根本轉(zhuǎn)變，這種忽視社會公正的單向度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效就不僅不能成為提升既定政治系統(tǒng)合法性的有效手段，反而會成為動搖其政治合法性基礎(chǔ)的主要因素。

毋庸置疑，治理績效是政治合法性的重要基礎(chǔ)，但治理績效不能取代政治合法性建構(gòu)的其他因素，更不能等同于政治合法性。政治合法性建構(gòu)需要多元化推進(jìn)其基礎(chǔ)要素，如果把政治合法性完全寄希望于治理績效，就有可能陷入合法性的“政績困局”，最終危及政治系統(tǒng)的穩(wěn)定和持續(xù)。而且經(jīng)濟(jì)增長有其內(nèi)在的規(guī)律性和周期性，縱觀歷史，一個國家的經(jīng)濟(jì)不可能毫無波動地長時(shí)期保持高速增長。尤其在經(jīng)濟(jì)全球化日益加深和國際競爭日益加劇的時(shí)代，一個國家對其國民經(jīng)濟(jì)的調(diào)控必然會受到諸多復(fù)雜的國際因素的影響和制約。如果一個政治系統(tǒng)把維護(hù)合法性的希望完全寄托在經(jīng)濟(jì)績效上，當(dāng)經(jīng)濟(jì)績效受制于自身規(guī)律而不能實(shí)現(xiàn)時(shí)，政治系統(tǒng)的合法性就岌岌可危。把政治合法性與經(jīng)濟(jì)績效等同起來必然會產(chǎn)生政治上的危險(xiǎn)，一旦經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中突然出現(xiàn)大的滑坡和危機(jī)，無論執(zhí)政者是否有責(zé)任，都會迅速導(dǎo)致政治合法性的喪失，最后會引起政治系統(tǒng)的崩潰。這是一把“懸頂之劍”。

四、認(rèn)同機(jī)制

政治系統(tǒng)中的認(rèn)同機(jī)制是統(tǒng)治集團(tuán)與民眾之間進(jìn)行政治溝通和政治對話的一種制度設(shè)計(jì)，它的逐步建立和有效運(yùn)行是統(tǒng)治集團(tuán)獲取政治合法性的重要途徑。政治合法性理論所關(guān)注的核心問題就是“統(tǒng)治權(quán)力與服從義務(wù)”的關(guān)系，與其他權(quán)力一樣，“統(tǒng)治權(quán)力”也需要得到他者的尊重和認(rèn)可，然而，統(tǒng)治權(quán)力又不是一般意義上的權(quán)力，它所指向的是占“少數(shù)”的統(tǒng)治集團(tuán)與占“多數(shù)”的社會大眾之間形成的一種特殊的統(tǒng)治與服從關(guān)系。這個占人口“少數(shù)”的群體處于強(qiáng)勢地位，掌控著許多重要的社會政治資源(如公共強(qiáng)制力、官職的分配、制度的設(shè)計(jì)、社會財(cái)富的分配等)，而占人口“多數(shù)”的群體則處于相對的弱勢。若“少數(shù)”統(tǒng)治者僅僅憑借強(qiáng)制力來贏得“多數(shù)”民眾的服從，鞏固統(tǒng)治基礎(chǔ)，按照現(xiàn)代政治合法性理論的理解，該統(tǒng)治集團(tuán)是不具備政治合法性的。惟有“少數(shù)”統(tǒng)治者能夠與“多數(shù)”民眾真正建立起暢通的政治溝通和政治對話機(jī)制，并且主動向民眾或其代表(真正具有社會責(zé)任感和道德良知的知識分子群體、利益集團(tuán)以及其他政治團(tuán)體)適度地開放“政治評價(jià)領(lǐng)域”，在社會結(jié)構(gòu)層面真正形成理性、健康、多元的公共領(lǐng)域，統(tǒng)治集團(tuán)所掌握的公共權(quán)力才能得到多數(shù)民眾自愿的服從，其統(tǒng)治權(quán)力也才能被廣泛認(rèn)可，才能真正有效地提升政治合法性。正如薩托利所言，同意本身并不能解釋人民為什么服從，更沒有解釋為什么他們應(yīng)當(dāng)服從，為什么他們意識到和應(yīng)當(dāng)意識到有義務(wù)服從秩序和命令。民眾對統(tǒng)治權(quán)力表示服從和認(rèn)同的背后隱含著這樣一個政治事實(shí)：這種服從和認(rèn)同是統(tǒng)治集團(tuán)與社會大眾通過政治溝通和政治對話機(jī)制進(jìn)行雙向反思與論證所達(dá)成的共識，而非單向地運(yùn)用以強(qiáng)制力為基礎(chǔ)的公共權(quán)力施加影響的結(jié)果。

近代以來，資產(chǎn)階級政權(quán)主要從兩方面來獲取自身統(tǒng)治權(quán)力的合法性。其一是近代啟蒙思想家的理論論證。在西方資產(chǎn)階級取得政權(quán)之前，自由、民主、平等、博愛、人權(quán)等政治理念已經(jīng)通過啟蒙思想家的深入研究、理論論證和廣泛傳播在早期資產(chǎn)階級公共領(lǐng)域中獲得廣泛理解和認(rèn)同。思想家們對社會大眾進(jìn)行知識的啟蒙，在革命前夜為資產(chǎn)階級統(tǒng)治權(quán)力的政治合法性進(jìn)行了精密的論證，為其統(tǒng)治做好了政治理想和價(jià)值規(guī)范的準(zhǔn)備。在政權(quán)建立之后，資產(chǎn)階級統(tǒng)治集團(tuán)就可以通過“法律規(guī)范”和“民主制度設(shè)計(jì)”等途徑將作為其合法性來源的政治理想和價(jià)值規(guī)范相對恒久地固定下來。其二是借助民族傳統(tǒng)政治文化。一些國家的統(tǒng)治集團(tuán)從本民族的傳統(tǒng)政治文化中提煉出富含民族感召力和民族凝聚力的政治理念和價(jià)值規(guī)范，并以此作為論證自身統(tǒng)治權(quán)力合法性的有力武器。但邁入現(xiàn)代社會，統(tǒng)治集團(tuán)已不能僅僅憑借單向的意識形態(tài)灌輸、傳統(tǒng)政治文化熏陶或思想家的理論論證對其統(tǒng)治權(quán)力的合法性進(jìn)行自我論證和提升。現(xiàn)代社會政治實(shí)踐表明，必須通過順暢的政治溝通和政治對話機(jī)制在公共領(lǐng)域中展開的對統(tǒng)治集團(tuán)的政治理念與政治行為的價(jià)值論證與反思，既定統(tǒng)治集團(tuán)和政治系統(tǒng)才能得到民眾自發(fā)的認(rèn)同和服從，其政治合法性才能得到切實(shí)鞏固和有效提升。

責(zé)任編輯：王之剛