政府職能轉變與新社會組織發展

內容摘要：新社會組織作為我國社會中出現的一種全新的組織形態，在社會穩定和發展中具有重要作用。由于新社會組織所提供的服務往往要通過政府采購的渠道來實現其價值，因此，政府采購的種類和數量是影響新社會組織發展的重要因素。我國政府只有實現了由經濟建設型政府向公共服務型政府的成功轉型，政府采購的重點才會實現由采購有形產品為主向采購無形的服務為主的轉變，才能進一步夯實新社會組織的發展基礎。同時，大力發展新社會組織也將是順利推進政府職能轉變的重要條件。

關鍵詞：經濟建設型政府；公共服務型政府；政府采購；社會組織

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1003－1502(2011)01－0071－04

一、新社會組織是和諧社會架構中的重要組織形態

近年來，“新社會組織”這一概念以超乎尋常的頻率出現在黨和政府的文件、領導的講話以及新聞媒體的報道中。胡錦濤同志在黨的十七屆四中全會上的講話中、習近平同志和李源潮同志在全國組織工作會議上的講話中都反復強調了我國新社會組織的建設問題，標志著新社會組織作為一種全新的組織形態，已經得到黨和國家最高領導層的高度重視。

何謂新社會組織，目前我國尚未形成社會各界普遍認可的定義。政府部門普遍認為，新社會組織是指相對于政黨、政府等傳統組織形態之外的各類民間性的社會組織，主要包括社會團體、基金會、民辦非企業單位、部分中介組織以及社區活動團隊等。這種認識更多地是通過與政府組織的對比來認識新社會組織的屬性，因此強調的是新社會組織的“民間性”。學界普遍認為，新社會組織并不是我國社會架構中所特有的一種組織形態，事實上，它與國外已經發展壯大了的非政府組織(NGO)名稱有異而實質相同。新社會組織也被稱作非營利組織、慈善組織、自愿組織、公民社會等等。這種認識更多地是通過與市場組織即企業的對比來認識新社會組織的屬性，因此強調的是新社會組織的“非營利性”。

事實上，只有基于政府組織、市場組織與新社會組織這樣一個三維視角，從社會發展的一般規律出發，我們對新社會組織的認識才能達到邏輯的和歷史的統一。回顧人類關于社會架構的認識歷程，主要經歷了如下四個重要歷史階段：在以重商主義為代表的第一階段，人們突出地強調政府組織在社會架構中的重要地位和作用，阻礙和抑制著市場組織的發展和壯大；到了以亞當·斯密、馬歇爾和庇古等人開創的新古典經濟學為代表的第二階段，人們開始極度貶低政府組織的地位和作用，轉而突出地強調市場組織在社會架構中的重要地位和作用，認為在沒有政府干預的情況下，市場經濟能夠自動趨向充分就業均衡。政府組織的地位和作用僅僅被限定為“守夜人”的角色。在以凱恩斯理論為代表的第三階段，1929-1933年世界經濟大危機把人們從新古典經濟理論所描繪的美妙夢境中驚醒，人們認識到了市場失靈的普遍存在，開始重新重視政府組織在社會架構中的地位和作用。二戰以后，人們關于社會架構的認識進入到了第四階段，發現只有政府組織和市場組織這樣兩種組織形態，對于一個完善的社會架構來說是遠遠不夠的。如果說，在市場失靈的領域可以由政府組織來彌補，在政府失靈的領域可以由市場組織來彌補，那么，在市場與政府同時失靈的領域，又當如何呢?而正是那些在市場與政府同時失靈領域所涌現出來的大量矛盾和問題，促使一種獨立于市場組織和政府組織之外的“第三部門”即新社會組織的出現。新社會組織有別于政府組織，突出地表現在它沒有獲得來自國家授予的公共權利；同時它又有別于市場組織，突出地表現在它不以營利為目的。正因為此，它突破了企業單純追求利潤的局限性，而站在維護社會公義的高度；同時又不受官僚體制的羈絆，而實現了其社會獨立性。目前，歐美等西方發達國家經過半個多世紀的努力，大多都已經形成了政府組織、市場組織和新社會組織三種組織形態構成的成熟完善的社會架構，其中，新社會組織對于社會的穩定發展起到了重要作用。

回顧新中國成立以來六十年的社會架構變遷，人們可以發現，雖然中國與歐美等西方發達國家在社會制度方面迥異，但是在社會架構理論和實踐變遷方面，卻與世界普遍規律保持了高度的一致性。從新中國成立到改革開放以前，在我國的社會架構中，政府組織幾乎“一統天下”。改革開放后，人們總結歷史經驗，認識到政府不應該也不能夠是全能政府和無限政府，更無法代替市場組織的作用。因此，改革開放后的三十年是我國市場經濟逐步成長發育的三十年，市場組織在這三十年中也得到了高速發展。但同時，伴隨改革開放后我國社會經濟的快速發展也積累了大量問題和矛盾，其中，很多問題和矛盾并不能再遵循傳統的“要么通過市場組織，要么通過政府組織來解決”這樣一種簡單的兩極思維來處理。在這樣一個政府和市場同時失靈的領域，需要一種新的組織形態的出現并發揮作用，這種新的組織形態就是新社會組織。

此外，在加入WTO之后，我國在與其他國家的交往過程中，尤其是在處理國際貿易摩擦的過程中，新社會組織不可或缺的重要作用得以突顯。從近年來的情況看，我國面臨的貿易摩擦強度在進一步提高，涉及的國別范圍日益擴大，問題越來越復雜。紡織品已經且將持續成為貿易摩擦的熱點；技術性貿易壁壘及知識產權摩擦將成為貿易摩擦的熱點；對我國實施貿易保護的國家從發達國家向發展中國家蔓延；“合并調查”帶來的貿易摩擦趨于激烈化；貿易摩擦波及到我國政策和體制層面的深層次問題；國外對我國貿易限制日趨嚴厲。在WTO框架下，國際貿易摩擦有一個共同特點，即它往往不是不同國家(地區)的單個企業之間的較量，而是不同國家(地區)統一產業或行業之間的博弈和競爭。這就需要依靠行業協會等新社會組織的力量來聯合應對。行業協會等新社會組織憑借較之于單個企業而言具有信息優勢、協調優勢、公共關系優勢、人才技術優勢和成本優勢。憑借以上優勢，行業協會等新社會組織在處理和解決國際貿易摩擦中能夠代表行業利益組織企業，開展起訴工作；組織和協調國內企業應對國外貿易救濟措施調查；通過各種途徑爭取話語權，維護行業和企業的切身利益；加強行業自律，協調與其他行業的關系；不斷開展對行業和企業的培訓，提高其應對意識和能力；組織開展應對國際貿易摩擦的預警工作，等等。

綜上所述，無論是基于認識演進的邏輯還是基于社會發展的歷史，無論是基于國內矛盾的處理還是基于國際關系的協調，新社會組織都具有非常重要的地位，發揮著難以替代的作用，它已經成為和諧社會架構中的一種重要組織形態。

二、政府采購是政府組織與新社會組織互動的重要紐帶

伴隨我國改革開放的逐步深入和社會經濟的快速發展，我國的新社會組織大量涌現，蓬勃發展。近年來，我國的新社會組織規模以每年10％-15％的速度在擴展。目前，我國依法登記的新社會組織已經超過了40萬個，專職工作人員已經超過475萬人，兼職工作人員已經超過了500萬人，注冊的志愿者已經超過了2500萬人。新社會組織在經濟、政治、文化、社會、教育、科技等各個領域發揮著積極的作用，已經成為我國社會主義現代化建設中的一支重要力量。

但是，與歐美等西方發達國家的新社會組織相比，我國的新社會組織無論就其專業能級來說，還是就其發展環境來說，都還存在極大的提升空間。從我國整個新社會組織發展和管理狀況看，無論是人們的思想觀念，還是新社會組織的數量、質量、規模以及整體能力和作用，都遠遠跟不上社會經濟發展的需要。因此，我國的新社會組織亟待加快培育和發展。在這一過程中，科學地認識和處理政府組織和新社會組織之間的關系顯得非常重要。

新社會組織作為一種獨立于政府組織和市場組織之外的組織形態，政府組織有權力對其實施管理，但是，正如市場組織與政府組織是一種平等關系那樣，新社會組織與政府組織也同樣是一種平等的合作關系。歐美等西方發達國家的實踐表明，新社會組織與政府組織之間的這種平等合作關系非但不會降低政府組織的地位和作用，反而會因為新社會組織在提供社會服務方面所具有的諸多獨特優勢而十分有利于政府推進的社會服務工作。新社會組織的發展對于歐美等西方發達國家政府機構精簡、社會服務的優化及社會矛盾的緩和發揮了無可替代的重要作用。而維系政府組織和新社會組織進行合作的重要方式就是政府采購，即政府組織購買新社會組織提供的社會服務。

在歐美等西方發達國家，新社會組織的資金來源雖然眾多，但主要資金還是來源于政府組織。政府通過采購新社會組織提供的社會服務，使新社會組織獲得了維持其正常運轉的30％-50％甚至更多的資金。“政府出錢，新社會組織出力”成為政府組織和新社會組織的重要合作方式。以加拿大為例，加拿大的新社會組織的運作資金一般由四大部分構成，其中，最重要的部分是政府采購，聯邦政府和省政府通過采購新社會組織提供的社會服務，為其投入的資金占其全部運作資金的49％。除此之外，新社會組織的其他資金來源于會員會費、向政府組織之外的其他客戶提供服務的收費及投資收益(約占全部運作資金的35％)；接受的捐贈(約占全部運作資金的13％)；其他資金(約占全部運作資金的3％)。顯而易見，政府采購是加拿大絕大多數新社會組織運作資金的主要來源。歐美等西方發達國家新社會組織資金來源也大體如此。

政府采購新社會組織提供的社會服務主要經由三個步驟來完成。首先，在政府根據社會公眾的普遍需求確定了需要提供的社會服務項目后，就可以對具有資質的新社會組織進行公開的項目招標活動，要求參加競標的新社會組織提供具體的方案，包括：需要政府提供資金的規模、運用這些資金能夠為社會提供哪些服務及這些服務的數量和質量，等等。其次，項目確定后，政府要與中標的新社會組織簽訂項目合作協議，并在項目實施過程中對項目的實施情況進行監控。最后，在項目完成后，新社會組織要對該項目進行總結，政府要委托獨立的第三方對該項目進行驗收評估。

新社會組織作為非營利性機構，能不能獲得長期、足夠、穩定的資金支持，很大程度上決定著其效能發揮的大小。在我國，政府在購買新社會組織服務方面近年來也做了不少有益的嘗試與探索。但是，總體而言，我國政府對新社會組織服務的采購規模過小，而且新社會組織與政府組織并沒有形成理想的公平合作關系，這就使得政府采購不僅數量過小，而且價格往往過低，造成了我國新社會組織普遍面臨資金短缺且不穩定的局面，阻礙了新社會組織效能的充分發揮，而這些問題歸根結底又與我國政府的職能定位和職能轉變密切相關。新社會組織的持續健康發展必須以我國政府職能轉變為前提。

三、新社會組織的發展壯大與政府職能的轉變互為前提

政府職能是指國家行政機關根據社會環境和社會發展的需要，依法對國家政治和社會事務進行管理時應承擔的職責、所具有的功能。簡言之，就是政府管理國家事務的職責和功能。政府職能是政府活動的基本方向、根本任務和主要作用，是各級政府實現國家意志的有組織的活動，它是隨著社會政治、經濟、文化的發展而發展的，不是一成不變的。

改革開放至今，就政府職能而言，我國政府主要還是一個“經濟建設型政府”。追求經濟增長成為政府尤其是地方政府的主要目標，層層的經濟目標責任制成為各級政府推動經濟發展的主要手段。在地方利益和政府官員追求“政績”的共同驅使下，GDP及GDP增長率等經濟指標成為衡量地方政府績效的主要剛性指標。政府這種以經濟增長為主要追求目標的職能定位雖然對于我國經濟的高速增長起到了一定作用，但同時也帶來諸多負面影響，導致許多地方政府官員盲目擴大經濟規模，造成財政支出的極大浪費和重復建設，同時也忽視了政府承擔的公共服務職能，降低了政府的服務意識和服務質量。前幾年全國各地的圈地熱和開發區熱就與過度追求經濟增長指標直接相聯系。不僅如此，由于我國“經濟建設型政府”的職能定位，使得各級政府將大量資金通過政府投資的形式用于基礎設施建設，政府采購的對象主要集中于有形的物品，而非無形的服務。政府采購的這種傾向性造成了一方面由于過度采購引起我國出現基礎設施重復建設和財政支出的極大浪費，另一方面由于采購無形的服務過少致使我國新社會組織的資金匱乏，發展面臨較大的資金約束。

事實上，改革開放至今，這一傾向在我國財政支出中一直不同程度地存在著。在這種情況下，以提供無形服務為主要產品的新社會組織在我國政府采購的過程中，得到的支持和收益相對較少，制約了其發展壯大。而造成這一結果的根本原因，在于我國長期以來形成的政府職能定位。經濟建設型政府的職能決定了政府把主要精力投入經濟建設，采購的對象和范圍集中于直接拉動經濟增長的有形的產品，而非無形的服務。

經過三十多年的改革開放，我國的市場經濟體制已經初步建立并日益完善，市場機制也已成為配置社會資源的主要方式。改革的基調已伴隨社會的發展由“經濟改革”向“社會改革”的更高階段邁進。在這樣一個歷史新時期，政府職能由“經濟建設型”向“社會服務型”的全方位變革成為一種時代要求。在這一轉型的過程中，政府采購的對象和范圍將會發生顯著變化，逐步由有形的商品向無形的服務轉變。新社會組織生產的服務將會通過政府采購的形式得到價值的實現，這必將成為新社會組織持續健康發展的重要動力。

同時，也應當看到，我國新社會組織的發育程度也決定了它所能夠提供服務的種類和質量，進而決定了政府能夠采購到什么樣的產品來服務社會。顯然，如果新社會組織發育滯后，它就沒有能力為政府提供高質量和足夠規模的服務，政府服務社會的水平也將會受到極大限制，“經濟建設型政府”向“社會服務型政府”的轉變就會面臨障礙。顯而易見，我國新社會組織的發展壯大與政府職能的轉變是一種互為前提的關系。

參考文獻：

[1]顧建鍵，馬力，布魯斯·哈迪，非政府組織的發展與管理[M]上海：上海交通大學出版社，2009.3.

[2]魁奈，魁奈經濟著作選集[M]，北京：商務印書館，1979.15.

[3]馬歇爾，經濟學原理(下卷)[M]，北京：商務印書館，1985.37.

[4]梁方，在應對國際貿易摩擦中發揮行業協會重要作用[J]，社團管理研究，2009，(12).

[5]上海行政學院課題組，中國、加拿大非政府組織發展與管理比較及思考[J]，研究報告，2009.

[6]沈光芹，新社會組織在構建社會主義和諧社會中的地位[J]，南京政治學院學報，2009，(5).

[7]侯鈞生，陳鐘林，發達國家與地區社區發展經驗[M]，北京：機械工業出版社，2004.

[8]俞可平，治理與善治[M]北京：社會科學文獻出版社，2000.

[9]徐小明斌論社團發展與統一戰線工作[J]，社會主義研究，2005，(2).

[10]劉華安，民間組織的崛起與執政黨的政治整合[J]云南行政學院學報，2004，(4).

[11]戴建中，加快北京新經濟組織與新社會組織的培育與發展[J]，北京社會科學，2009，(4).

責任編輯：王之剛