土地行政倫理運行機制的理論分析:結構與功能

摘要：土地行政倫理運行機制是土地行政倫理內部各要素之間及其與外部環境之間的相互關系，是土地行政倫理發揮其作用的特定方式。土地行政倫理的各要素具有一定的層次性：土地行政倫理關系處于核心層；土地行政倫理機構和制度處于中間層；土地行政倫理規范處于行為層。這種結構性特征決定了土地行政倫理運行機制具有引導、協調和保障的基本功能。

關鍵詞：土地行政倫理；運行機制；結構；功能

中圖分類號：B82－051 文獻標識碼：A 文章編號：1003－1502(2011)01－0097－07

土地行政倫理運行機制，是土地行政倫理內部各個要素之間及其與外部環境之間的相互關系，是土地行政倫理發揮其作用的特定方式，它表現為特定的制度、體制、法規、法律、規則、規范、準則、方法、典范、機構等等，與人為的制度化文明形態相聯系。從外顯的行政行為到內隱的倫理道德，土地行政倫理顯示出了一定的層次性。這種層次性的結構特征，是土地彳亍政倫理有序運行的基礎，也凸顯了倫理機制研究的重要性。

一、土地行政倫理運行機制的結構

土地行政倫理運行機制是由土地行政倫理的若干組成要素按照一定的結構組成的，這種結構顯示了土地行政倫理運行機制各組成部分的相互關系，也決定著土地行政倫理運行機制功能的發揮。土地行政倫理運行機制由倫理關系、倫理制度與機構、倫理原則與規范三個要素組成，這些要素之間呈現出一定的結構特征。其中，倫理關系處于核心位置，稱之為核心層；倫理制度與機構處于中間的位置，稱之為中間層；倫理原則與規范處于土地行政倫理的表層，稱之為行為層。

(一)核心層：土地行政倫理關系

1.土地行政倫理關系的內涵與特征

土地行政倫理關系是土地行政倫理主客體之間的一種關系，它對其他要素具有決定作用，土地行政倫理原則、規范、機構與制度，都是根據一定時期倫理關系的需要而設定和確立的。在土地行政倫理運行機制的各個組成要素中，倫理關系處于核心的地位。

倫理關系是社會倫理的基本范疇，是人們基于相互之間的交往實踐和主體意識而形成的具有一定價值內涵的社會關系。人的本質屬性是其社會性，在社會性的存在過程中，人們之間產生了各種社會關系，列寧將形形色色的社會關系分為兩大類：物質的社會關系和思想的社會關系，其中，倫理關系屬于思想的社會關系的范疇。梁漱溟先生認為，“在相互關系中就有了情，有情就發生了義”，“因情生義，大家都在情義中；大家從情分各盡其義，這便是倫理”，“必須彼此有情，彼此有義，有情有義，方合倫理，方算盡了倫理的關系”。倫理關系“就是互以對方為重，彼此互相負責任，彼此互相有義務之意。”劉祖云教授指出：“倫理關系不僅僅是一種思想關系，而應該把它作為一種客觀的現實關系來研究與對待。這樣理解，行政倫理關系就是指，政府管理活動所涉及到的現實的社會關系及其展開過程。……在家庭關系向社會關系擴展的過程中，隨著社會公共管理的需要與政府組織的產生，一種新型的社會關系——行政倫理關系產生了。”因此，倫理關系是倫理規范的內在本質，一定的倫理關系的存在，是倫理規范得以確立的前提，沒有倫理關系的內在規定，倫理規范就如同無源之水、無本之木。

土地行政倫理關系是對土地行政關系的倫理反思，是以倫理權利和義務為主要內容的相對穩定的社會關系。深刻理解土地行政倫理關系的內涵，必須全面把握土地行政倫理關系的特征。土地行政倫理關系的特征，主要表現在以下三個方面：

其一，土地行政倫理關系依附于土地行政關系，是一種非實體性的關系。所謂“實體性”的社會關系，是指社會實體之間直接存在的一種社會關系，其基本特征是其客觀實在性，人們可以用“是不是”來對其進行考察。比如政治關系，是存在于政治實體之間的一種社會關系，它的存在不需要依賴于其他的關系而存在。之所以說倫理關系是一種非實體性的社會關系，是因為倫理關系并非是直接存在的，它必須依附于別的社會關系而存在。只有人們對一些社會關系進行倫理反思的時候，這些社會關系才具有倫理關系的內涵。土地行政關系是土地行政主體與客體及其對象之間存在的一種關系，它包括土地行政管理關系、土地行政監督關系與內部土地行政關系。土地行政倫理關系就是在對土地行政關系進行倫理反思，也就是對土地行政關系的合道德性進行追問的過程中形成的。

其二，土地行政倫理關系是一種非強制性的社會關系。土地行政倫理關系雖然對土地行政關系有一定的依附性，但也有其自身的獨立性，這種獨立性的重要表現就是土地行政倫理關系是一種非強制性的社會關系。土地行政關系是一種政治關系，是靠公權力的強制性來維系的。而土地行政倫理關系的存在既不依賴于公權力的強制性，也不是某種社會權威予以規定的，它的存在是關系的雙方依據“合理”、“應當”的原則來設定的，體現了關系雙方的自覺意識和自主意識。

其三，土地行政倫理關系中對倫理義務具有優先規定性。在土地行政的過程中，行政主體和行政相對人都被賦予特定的權利和必須承擔相應的義務，這些權利和義務本身并不構成倫理權利和義務，只有用道德的標準去衡量和評價這些權利與義務時，它們才成為倫理權利與義務。權利與義務是倫理學研究的基本內容，權利與義務關系既是一種法律關系，又是一種倫理關系，作為一種法律關系，權利的存在是義務履行的前提條件，而作為一種倫理關系，它與法律關系的權利和義務關系的根本區別在于倫理義務的優先地位，土地行政倫理義務的履行，并不以獲取倫理權利為根本動機和目的。

土地行政倫理關系作為一種非實體性的社會關系，突出了土地行政制度的重要性；土地行政倫理關系作為一種非強制性的社會關系，強調了社會風尚的重要性；土地行政倫理關系作為一種倫理義務優先的社會關系，彰顯了個體道德素質的重要性。

2.土地行政倫理關系的內容

倫理關系普遍存在于一切社會關系中，凡是社會關系存在的地方，都有倫理關系產生的土壤，然而，倫理關系并非空洞無物，而是有其實在的內容。以關系的主體為標準進行劃分，土地行政倫理關系的內容主要包括以下三個方面：

首先，政府與土地之間的倫理關系。政府與土地之間的倫理關系是政府與自然之間倫理關系的理論延伸，是政府在土地規劃和利用過程中所形成的一種人地關系。人與土地之間存在倫理關系嗎?在人類中心主義者看來，倫理關系只存在于人與人之間、人與社會之間，因為只有人才是能動的，才具有道德意識，因而也只有人類社會才具有倫理關系；非人類中心主義者則認為將倫理關系僅僅局限于人與人之間是一種狹隘自私的倫理意識，因而主張將倫理的范圍擴展到人之外的一切生物、非生物與生態系統；生態中心主義則突破了人類中心主義與非人類中心主義個體主義思維方式的局限，從整體主義的立場出發，將生態系統作為一個道德共同體，從而不僅將倫理道德拓展到整個生態系統，而且內在地賦予了自然生態系統的倫理價值。在土地行政的過程中，政府代表國家行使國有土地的所有權，對于集體土地，政府則享有規劃權與許可權，在行使這些權利的過程中，政府與土地之間產生了倫理關系，政府也成為土地利用與保護的主要責任者。

其次，政府與社會之間的倫理關系。政府與社會之間的倫理關系，實質上是一種契約關系，政府與人民作為契約的雙方都必須信守約定，不得違背契約的宗旨。按照社會契約論的觀點，國家是人民之間訂立契約的產物，政府則是人民行使契約權利的代理者，政府的行為應該以人民的意志為依歸。現實的政府與社會的關系中，形成了“大政府、小社會”與“小政府、大社會”兩種基本的功能模式。前者強調政府對社會的全方位控制，在這樣的社會中，個人或群體的自由沒有受到道德、民意和法律的保障，他們自由活動的范圍和內容是由政治權力機構決定的；后者是一個有限的政府，甚至是一種消極的政府，在還權于社會的過程中，政府只去管一些重要的事情，將很多事情都交由社會自己去處理。土地行政過程中政府與社會之間的關系，實質上也是這種契約關系的反映，某種程度上是上述兩種政府與社會關系模式的綜合體。為了完成土地管理的目標，實現土地的政治經濟效益，土地行政部門一方面要利用公共權力實現對社會的管理與控制，另一方面要在更大程度上體現權利的公共性。在這一過程中，人民要服從土地行政部門的管理，真實地表達自身的土地權益，政府則要恪守宗旨，真正做到“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”。

再次，政府內部的倫理關系。政府內部的倫理關系包括兩個基本的層面：政府間倫理關系和政府與其職員間倫理關系，前者是一種層級關系，后者是一種從屬關系，政府倫理的基本精神要求政府組織及其成員不能夠僭越這種層級隸屬關系。然而，由于土地具有資源與資本雙重屬性，常常導致在土地行政管理活動中政府內部倫理關系的異化現象，主要表現在：首先，中央政府與地方政府在目標與行為取向上可能出現分歧。中央政府代表全民的利益來行使土地管理權，其土地政策傾向于保護耕地，控制建設用地的規模與數量，而地方政府則往往會從局部利益出發，擴大建設用地的規模以促進地方經濟的發展。這樣，中央政府與地方政府土地政策的目標之間就會出現倫理上的張力。其次，地方政府之間存在惡性競爭的可能。地方經濟的發展，需要大量資金的注入，于是引進“外資”成為許多地方政府發展經濟的普遍選擇。一些地方政府為了政績工程，更是將招商引資走向了極端。有的地方以降低土地租金的做法來吸引資金的進入，更有甚者，一些政府將土地以“零地價”拱手贈與投資者。這種做法在地方政府之間逐漸形成一種惡性競爭，以土地換資金則是它們普遍采用的手段。再次，政府職員存在角色沖突的可能性。所謂角色，是指在某個社會單位中，對占有某種職位的人的一種行為期望。政府職員的角色決定了他是公共權力的執行者，代表政府執行公共事務。然而，在實際的土地行政過程中，行政人員的心理、社會對于他們的期望以及他們自身所承擔的多重角色之間都有可能產生沖突。政府職員與政府組織之間是一種從屬關系，這種角色沖突是對其與政府組織之間倫理關系的一種僭越。

(二)中間層：土地行政倫理機構與土地行政倫理制度

1.土地行政倫理機構

在土地行政倫理運行機制的結構形態中，土地行政倫理機構與制度處于中間層，是土地行政倫理關系與土地行政倫理規范的中介，也是土地行政倫理由理想走向現實、由抽象走向具體的橋梁。

目前，行政倫理的研究并未涉及倫理機構。但是，倫理機構的研究是相當重要的，尤其是在行政倫理的理論成果應用于行政管理實踐的過程中，更不能忽視行政倫理機構的重要作用，土地行政倫理的價值訴求很大程度上需要通過倫理機構來加以實現。土地行政倫理機構是土地行政倫理的組織載體，廣義的土地行政倫理機構包括一切土地行政機構的倫理功能，狹義的土地行政倫理機構則指政府內部專門負責土地行政活動的倫理審查職能的工作部門。雖然我國目前并沒有設立專門、具體形態的倫理機構，但是一般意義的倫理機構在現實生活中是存在的，我們甚至可以說，國家、政府甚至一切國家行政機關都是以機構形式存在的倫理實體。黑格爾認為，家庭、市民社會和國家是倫理實體發展的三個階段，其中，國家是倫理實體的最高階段。他指出：“國家是倫理理念的現實——是作為顯示出來的、自知的實體性意志的倫理精神，這種倫理精神思考自身和知道自身，并完成一切它所知道的，而且只完成它所知道的。國家直接存在于風俗習慣中，而間接存在于單個人的自我意識和他的知識和活動中。同樣，單個人的自我意識由于具有政治情緒而在國家中，即在它自己的實質中，在它自己活動的目的和成果中，獲得了自己的實體性的自由。”指出國家是一個倫理實體，意在說明國家作為一種政治形態，它內在地具有倫理的本性。那么，政府作為國家職能的行使者，其本身也是一種倫理實體。高曉紅認為：“政府作為一個‘整個的個體’，它是一個倫理實體。是‘同家’倫理實體的‘整個個體’，它的運作原理是政府的倫理規律。”按照這樣的邏輯，政府的存在是倫理發展的必然，政府的行為體現著基本的倫理精神，因而，政府本身即是一個倫理的機構。可見，雖然獨立意義上的土地行政倫理機構在我國土地行政的現實中并不存在，但是它的一些職能通過土地行政監督與督察、行政問責等行政活動中體現出來。

2.土地行政倫理制度

在對制度倫理的研究過程中，有些學者認為倫理制度即為倫理的制度化，是德性倫理向制度倫理過渡的中介，是與經濟制度、政治制度、法律制度相并列而俘在的。土地行政倫理制度是土地行政倫理制度化的產物，是關于土地行政倫理基本內容的一系列規范與慣例，是土地行政倫理得以實現的政治環境。土地行政倫理制度涵蓋兩個方面的基本內容：其一，倫理本身就是一種非正式的制度，是一種約定俗成的規范，因此，非正式的土地行政倫理制度即為土地行政倫理本身；其二，正式的土地行政倫理制度是指制度化、明文規定的土地行政倫理規范，其典型的形態是土地行政倫理立法。

研究土地行政倫理制度，首先必須明確的問題是倫理與制度的相容性問題，即：倫理的內容能夠以制度的形式表現出來嗎?其實，制度與倫理的結合自古有之。無論是古代的中國還是西方，都有政治與道德結合的傳統。制度與道德之間的結合源于二者之間的密切關系：其一，制度屬于政治上層建筑，而倫理屬于思想上層建筑，二者建立在同一經濟基礎之上并且共同服務于同一經濟上層建筑；其二，制度與倫理在功能上具有互補性。制度與倫理的主要功能都在于規范人們的行為，使行為朝著目標指向的方向前進，不同之處在于倫理依靠的是道德教化軟約束的力量，而制度依靠的則是強制性的權力。正是這種區別，使得倫理能夠使人們更好地服從制度，而制度則能夠保障倫理的實現。

土地行政倫理制度的形成，通常通過兩條基本的途徑：土地行政制度倫理化和土地行政倫理制度化。土地行政制度倫理化不是將制度都變成倫理的形式而存在，而是追問土地行政制度的倫理合理性，考察和求證土地行政制度中所蘊含的倫理追求、倫理精神和倫理取向。任何一項土地行政制度的制定，都必須首先考慮倫理道德方面的因素，都要注意手段的正當，只有符合倫理道德規范的制度，才能夠最終為人民所接受。“一定的制度蘊含著相應的道德觀念和道德意識，制度以道德性為基礎。”土地行政倫理制度化指的是“制度化的土地行政倫理”，即以正式的制度形式存在的土地行政倫理要求和道德價值目標。它把相對抽象的土地行政倫理規范具體化為土地行政所必須遵循的一系列可操作的制度規范，從而形成了土地行政倫理制度。土地行政制度倫理化與土地行政倫理制度化是倫理與制度緊密結合的過程，在這一過程中，土地行政制度因具有了倫理的因素而不再簡單地依靠強制力量來實現，而土地行政倫理也因具備了制度的因素而不再是抽象的存在物，二者的完美結合形成了土地行政倫理制度。

(三)行為層：土地行政倫理規范

規范本身是一種標準、一種準則，規范是社會客觀要求與人們的主觀意識相統一的產物。倫理規范是社會規范系統的一個方面，它是對人們的道德行為和道德關系的普遍規律的反映和概括，是調整人們之間利益關系的行為準則，也是判斷、評價人們行為善惡的標準。行政倫理規范就是“社會對行政人員所提出的從思想修養到具體行政行為等全部行政管理職業活動中所應遵循的道德要求，既包括對行政人員的思想意識、價值觀念等主觀因素的一般要求，也包括在行政人員的具體行政行為中應遵循的活動原則、工作程序、辦事規則、言行標志和辦事紀律等。”土地行政倫理規范是行政倫理規范在土地行政管理過程中的具體體現，是社會對從事土地行政管理活動的行政人員所提出的道德要求，是用來規范土地行政行為的倫理規則和道德標準。

觀念的東西必將外現于人的行為層面，土地行政倫理只有落實到具體的人及其行為中去才具有強大的生命力。土地行政倫理規范是土地行政倫理關系在日常的土地行政過程中的反映，是通過土地行政主體的具體行為體現出來的。我們所能夠接觸到的土地行政倫理，都是倫理規范的具體形式，因此，在土地行政倫理的運行過程中，倫理規范處于最表層。

2002年，國家人事部發布了《公務員行為規范》，繼而，很多地方也相繼出臺了相關的規定和規范，這些規范和規定，確立了公共行政人員日常工作行為的基本標準和準則，其中包含了很多倫理規范的內容。結合這些規范的具體內容，我們對土地行政倫理規范的主要內容進行了總結，主要包括：一是行政忠誠。對國家的絕對忠誠是土地行政活動首要的倫理規范，它是土地行政方向正確的基本保證。土地行政活動只有忠于國家、黨和人民，才能夠取得他們的信任；只有忠于法律，才能夠保障依法行政的有效實施；只有下級忠于上級，才能夠保障土地行政的有效實施。二是行政公正。公正既是社會治理過程中基本的法律規范，又是最重要的道德規范，一項不公正的行政行為，我們可以視之為倫理上錯的行為。政府是公共利益的代表，土地行政就是運用公共權力對社會價值進行分配的過程，所以必須做到行政公正。三是勤政廉政。行政人員是人民的公仆，這就要求他們在各自的職權范圍內，認真負責地做好本職工作，全心全意為人民服務；行政權力來源于人民的授權，因此勤政必須“為民”，這就要求行政人員做到廉政，始終將人民的利益放在第一位。四是品行端正。這是對個人德行提出的要求。作為政府部門的工作人員，他們是政府形象的代表，他們的行為對于整個社會往往具有導向的作用。因此，在日常的行政活動中，行政工作人員要時刻注意自己的工作和生活作風，抵制那些不良思想的侵蝕。

二、土地行政倫理運行機制的功能

(一)土地行政倫理運行機制的導向功能

土地行政倫理運行機制的特點之一，就在于它把土地行政倫理的價值追求具體化為特定的歷史階段的目標，并依據土地行政倫理運行的目標落實到決策機制和計劃機制之中去。因此，在土地行政倫理建設過程中，土地行政倫理運行機制必然具有具體的導向作用。

首先，土地行政倫理運行機制的導向作用，體現在土地行政的目標要素上。我國土地行政的根本目標在于維護社會主義土地公有制，正確調整土地關系，規范土地利用行為，促進國民經濟的平衡、協調發展。在這一目標的實現過程中，法律機制提供了基本的行為框架，但是僅僅依靠法律機制的約束還不夠，人們的行為往往還會受到思想觀念、倫理道德等方面因素的影響。土地行政倫理運行機制通過內在的倫理教化與外在的倫理制度，將土地行政的這一目標融入到行政人員的行為過程中，規定了土地行政的總體方向和根本價值導向，使得土地行政能夠避免盲目性與隨意性，從而沿著正確、高效的方向行進。

其次，土地行政倫理運行機制的導向作用，體現在土地行政的決策機制上。土地行政倫理的目標要轉化為土地行政倫理的現實機制，必須通過決策機制。在土地行政的決策過程中，從倫理的角度對決策方案進行論述與評價成為必要的一個環節，它不僅可以增強決策的科學性，而且可以保障決策為人們所樂于接受。在決策機制中，土地行政倫理運行機制的目標具體轉化為可行的行動計劃或行動方案，成為具體的土地行政行為的指導。

再次，土地行政倫理運行機制的導向作用，體現在土地行政的利益機制上。利益因素是決定土地行政行為的主要因素，在土地行政的過程中，利益(包括物質利益和精神利益)的分配、調整、交換也具有方向性。土地行政的利益機制總是引導A4門在不違反社會集體利益和不損害他人利益的范圍內追求個人利益，在不違反整體利益的范圍內追求局部利益，在不違反長遠利益的范圍內追求目前利益，總是引導人們把個人利益與他人利益、個人利益與社會集體利益、整體利益與局部利益、長遠利益與目前利益結合起來。

(二)土地行政倫理運行機制的協調功能

土地行政倫理運行機制的協調功能，是指在一定目標的指引、動力驅動、決策機構的指揮和體制保障下，運用各種管理、控制、協調等方法和手段，使得土地行政倫理系統內部各種要素相互聯結起來，土地行政倫理系統與外在環境之間相互聯系、相互作用，把土地行政系統中存在的某些不協調的關系及其運行過程中發生的某些障礙，控制在最小范圍和最低限度之內，從而保障土地行政倫理的有序運行。

首先，土地行政倫理運行機制的協調功能，體現在協調土地行政過程的目標沖突上。土地行政過程是由若干個目標組成的目標體系：從時間層面上看，土地行政過程由長期目標、中遠期目標和短期目標組成；從組織層面上看，由中央組織目標、地方組織目標和行政人員個人目標組成；從目標的性質層面來看，又可以分為政治目標、經濟目標和社會文化目標等。這些目標之間并非是完全協調一致的，而是存在著互相沖突的可能性。在土地行政的過程中，當不同的目標之間發生沖突的時候，土地行政倫理運行機制通過倫理考量，平衡各目標之間的差異，從公共利益的角度出發執行那些更“應該”執行的目標，從而緩解這些目標之間的沖突。

其次，土地行政倫理運行機制的協調功能，體現在協調土地行政人員的角色沖突上。角色沖突是社會學用語，用來指稱不同角色之間和角色內部的一種矛盾狀態。美國公共倫理學家特里·L·庫珀將行政人員面臨的角色沖突分為內部角色與外部角色沖突和內部角色之間的沖突。內部角色與外部角色之間的沖突是行政人員作為公民雇員角色和作為公民角色之間的沖突；內部角色之間的沖突是指行政人員在行政組織內部扮演不同的角色形成的沖突。土地行政人員的角色沖突，具體表現在權力沖突、政治沖突、道德沖突、責任沖突和利益沖突等多個方面。土地行政人員的這些角色沖突，是由土地行政人員的雙重身份引起的：一方面，土地行政人員作為政府公職人員，他們手中掌握著人民賦予的“公權”；另一方面，這些公職人員作為普通的公民，憲法賦予了他們“私權”。這兩種權力之間的沖突，直接導致了土地行政人員執行權力過程中的角色沖突。土地行政倫理運行機制從內在與外在兩個層面來調適這些沖突：一方面，通過內在的倫理教化，培養土地行政人員的倫理意識和倫理意志，從而盡可能地避免這些沖突的出現；另一方面，通過外在的倫理制度、倫理立法和倫理監督，創造土地行政人員自覺從善的制度環境，從而確保他們在面臨抉擇時做出正確的判斷。

(三)土地行政倫理運行機制的保障功能

土地行政倫理運行機制的保障功能，指的是在土地行政的過程中，通過倫理的激勵(正激勵與反激勵)作用，更好地將社會的倫理規范內化為土地行政人員內心的信仰，從而保障土地行政行為在有序的倫理范圍內進行。土地行政倫理運行機制的保障功能，是土地行政倫理有序運行的屏障，能夠使土地行政有效規避各種外在環境的干擾，從而朝著健康、有序的方向發展。

首先，土地行政倫理運行機制的保障功能，表現在它可以避免土地行政倫理的隨意性，保證土地行政倫理的制度化和常規性。土地行政倫理作為土地行政的一種非正式制度，它與正式的土地行政制度之間的重要區別即在于它的主觀性，也就是不同的人判斷土地行政行為善惡的標準是不統一的，正是這種主觀性導致了土地行政倫理的隨意性，它不如正式制度那樣標準化。導致這種主觀性的原因之一在于，長期以來土地行政倫理缺乏機制的規約，以至于人們對于土地行政倫理見仁見智。土地行政倫理運行機制通過對土地行政倫理關系的合理確認、土地行政倫理制度的施行和土地行政倫理機構的設立并發揮作用，從而將土地行政倫理轉化為一種具體的價值觀念和組織文化訴求，保障土地行政倫理作用的發揮。

其次，土地行政倫理運行機制的保障功能，體現在保證土地行政倫理決策的科學性與合理性。行政倫理決策是“在行政行為過程中，針對特定的倫理問題，分析依據相應的倫理準則和道德規范所可能導出的不同后果，并從中選出一種最合適的方法，以求解決面臨的倫理問題的過程。”任何一項土地行政活動，自身都蘊含著特定的價值目標，因此，在進行決策的過程中，必須首先衡量倫理道德方面的因素，即充分論證這些決策在倫理上是否可行；在決策的執行過程中，也要通過倫理來緩解各方面的矛盾與沖突，以填補法律制度的真空；決策執行后，人們還會針對決策執行的后果進行倫理評價，以衡量決策的綜合效應。總之，土地行政倫理決策就是如何做到社會利益和社會負擔的合理分配，說到底就是倫理選擇的問題。土地行政倫理運行機制能夠保障土地行政決策活動能夠選擇出那些最大程度上符合社會公共利益原則的方案，從而保障決策的科學性與合理性。

再次，土地行政倫理運行機制的保障功能，體現在對土地行政過程的倫理監督，保證土地行政的公共性與責任性。公共性是政府的根本屬性，政府的一切活動，都應該以公共利益為依歸。洛克指出：“政治權力就是為了規定和保護財產而制定法律的權力，判處死刑和一切較輕處分的權力，以及使用共同體的力量來執行這些法律和保護國家不受外來侵害的權力；而這一切都只是為了公眾福利。”盧梭認為“公意”代表著公利，政府應該建立在“公意”的基礎之上。與政府的公共性相聯系的是政府的責任性，現代政府應該是一個責任的政府。在土地行政過程中，政府應該承擔起相應的法律責任、行政責任、政治責任、道德責任和生態責任。在這樣的理論前提下，政府公職人員應該是行使公共權力、代表公共利益的“公共人”，然而，公共選擇理論則認為政府行政人員有自利的傾向，沒有理由認為同一個人在經濟市場上是自利的，而在政治市場上卻是利他的。因此，有必要對政府工作人員進行監督。正如詹姆斯·麥迪遜所言：“如果人都是天使，那就不需要政府了。如果天使統治人，就不需要對政府有任何外來的或內在的控制了。”土地行政倫理運行機制通過強化對政府的倫理監督，將土地行政活動納入“德治”的范圍內，從而保證土地行政的公共性和責任性。

總之，土地行政倫理運行機制的結構與功能是土地行政倫理運行機制理論的重要組成部分，是從內涵的角度對其進行的理論分析。土地行政倫理運行機制理論體系和實踐運作還有待于我們進一步深入探索。

責任編輯：翟神