必要的張力:政治一行政關系的演變和重塑

摘要：從領域合一到領域分離的轉變，是每個領域的核心價值逐漸彰顯并形成自己領域固有價值屬性和運行機理的過程，由此不同領域相互區分并行不悖發展。核心價值是各領域存在的意義，也是不同領域相互區分的重要特征。政治領域和行政領域具有不同的核心價值與行為邏輯，西方國家政治與行政關系的發展歷程，即政治統合行政、政治與行政二分、政治行政化和行政政治化。政治與行政的適度分離有利于各自核心價值的凸顯，但同時也必須保持必要的張力，實現政治與行政關系的良性互動。

關鍵詞：政治；行政；領域分離

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502(2011)01－0066-05

一、領域為何要分離：政治一行政及其關系

人類基于生存與發展的需要，從事著諸多不同形式與不同領域的活動，由此形成了包括經濟、政治、文化、社會等系統的社會有機體系，其中每一個子系統有各自的內部結構與運行規律，并發揮著功能。人類社會的諸領域從來就不是涇渭分明的，在前市場經濟社會，政治、經濟、社會、文化領域呈現出以政治為統帥的“領域合一”狀態。在市場經濟社會，隨著技術、分工、制度與專業化的發展，整個社會分化為相對獨立的政治、經濟、文化等領域，且每個領域的核心價值逐漸彰顯，在核心價值引導下的領域存在著各自的運行機制和行為邏輯。

在經濟領域，經濟活動的目的旨在滿足人類對物質資料的生產和生活需要。因而能夠最有利于和最大化地滿足人類物質需要的即是引領該領域活動的核心價值。經濟領域的核心價值在于效率與效益，在此領域中的行為主體是企業和消費者。由于資源稀缺性和需求無限性的矛盾，市場這只“無形的手”通過價格等機制實現資源的優化配置。市場中的企業和個體采用的是理性算計的行為邏輯來實現收益的最大化。成本一收益與會計核算、技術與管理創新、企業組織形態、價格和競爭機制乃是經濟活動的有效手段與重要機制。

在社會領域，它是相對獨立于政治領域而言的，它是以原子化的個體即普通的社會成員以及他們基于職業、興趣等因素結成的各種社會組織和社會團體所共同組成的活動領域，具有自主性、自治性的典型特征。社會領域與人們的生活、工作息息相關，在這一領域里，安全(人身與財產)、自由(人身自由、個人的選擇自由，學術、文學創作的自由)、信任、公民權利是其活動追求的價值取向。社會領域的主體是非政府組織、非營利組織等社會團體，該領域往往強調互利互惠與自愿合作。

在政治—行政領域(見表1)，行政脫胎于政治，作為一門獨立的科學和領域的出現則是近一百多年的事情。政治領域的特點在于：(1)核心價值。政治是在一定經濟基礎上，人們圍繞特定利益，由政治主體借助于社會公共權力來實現自身和所代表團體利益的活動。政治活動的核心價值在于利益與合法性。古往今來，任何政府的有效統治都離不開合法性的支持。縱觀世界各國政府，不同的政府具有不同的合法性模式。有的國家把合法性建立在“傳統”和“習慣”的基礎上，有的國家把合法性建立在個別領導人的個人威信上，有的國家則把合法性建立在經濟或社會發展的“業績”之上，還有的國家把合法性建立在民主憲政的理論和實踐的基礎之上。(2)運行機制。政治主體通過各種手段與方法獲取政治權力，從而將所代表的政治團體的利益上升為國家意志。因此政治的過程是一個自下而上的利益表達、利益聚合與政策輸出的過程。(3)行為邏輯。在政治價值的引導下，政治人是熱情的、黨派的、理想的，甚至是看重意識的、追求名望、提出革新的問題，并給政策體制輸送能量。政治人為了實現自己的政治理想和抱負，為達到目的往往采取一切可能的方法與手段，在此過程中需要極大的政治智慧和堅定的信仰意志。政治活動是結果導向的，政治活動的目的是實現政治主體及其所代表的群體的利益，它是政治主體對所代表群體的“承諾”與“交代”。利益的實現程度在一定意義上決定了政治主體的合法性與正當性。

行政領域的特點在于：(1)核心價值。行政作為一種區別于政治的領域，具有不同于政治的功能和價值。行政活動的核心價值在于對效率、秩序與合理性價值的追求。合理性的核心在于，人們在克服現實問題上的精神作用，并在具體實踐中發現具有規律性的特定類型，符合這種特定類型的行為就可以說是具有合理性，或者從另一個角度也可以說，合理性是以理性為基礎的過程，因此合理性是同依據感性、知覺、情感等來解決問題或作出判斷相反的概念。由于行政作為一種管理活動，作為一種執行政策的活動，對理性的訴求顯得自然而然，而對非理性因素的天然排斥則在情理之中，為此，在組織運行方面，嚴格遵循規章與程序，明確了不同部門與人員的權力與責任，規范了不同部門與人員的行為，保證了組織運行在既定的軌道上，確保了行政組織的合理性、合法性、連續性與穩定性。(2)運行機制。行政的主要任務是國家意志的貫徹執行，這種行政權不是爭取而來的，而是被賦予的。因此行政的過程就是通過自上而下的層級節制的等級體制。它以集權—統一、指揮一服從、分層—分工為特征，這種體制有利于信息的上傳下達與指揮統一，提高組織的效率。(3)行為邏輯。在行政價值的引導下，行政人是冷靜的、中庸的、實際的和注重實效的，遵循非人格化與價值中立的原則：一方面，對理性的追求，要求排除個人情感等非理性因素，明確區分公共領域與私人領域，行政活動是過程導向的，行政人對于政策的貫徹執行是以法律、法規與文件等為依據；另一方面，行政人員遵循價值中立的原則，保持常任制，從而保證了行政的連續性與穩定性。

總之，核心價值的存在是各領域之所以存在的意義所在，也是區別于其他領域的根本原因，由此形成并保持自己固有的運行機理。因此，社會各領域之間的適當關系是這樣一種狀態，即尊重各領域的存在及其自身的特殊價值，并以一種自律狀態而區別于其他領域的本質特征來相對獨立地存在，在此前提下與其他領域形成各司其職并互不侵犯，或不越過領域間界限的社會狀態。在這種狀態下，每一種領域以自己的特長貢獻于社會，同時從其他領域獲取自己生存和發展所需要的，也是自己所不能生產的資源。社會只有在這種狀態下才能得到持續而合理的發展。

二、從領域合一到領域分離：政治一行政關系的發展歷程

(一)領域的合一：政治統合行政(見圖1)

在歐洲封建社會時期，西歐各國普遍采用君主專制制度的國家模式，帶有濃厚的統治行政的色彩。在這一時期，政治權力來源于家族世襲或者暴力攫取，權力高度集中在君主手中，表現為一種完全的私有化。所謂“朕即國家”、“君權至上”，君主的意志即是國家的意志，國家意志的表達活動是一種極其簡單的形式。政治統治占據絕對主導的地位，而行政只不過附屬于政治，是為政治統治服務的。這一時期最大的“政治”即是如何維持統治階級的統治并將其統治世代延續下去。一方面，君主通過一套完善的統治學說或者傳統權威來為其統治尋求合法性；另一方面，領主或者諸侯通過豢養的家臣來處理行政事務，盡管設立了行政管理機構，履行社會管理與維持秩序的職能，但仍然只是一種私人占有的性質，具有隨意性和不可預見性。

在近代資本主義時期，在啟蒙思想家的影響下，資產階級打著自由、民主的旗號，號召民眾推翻了封建專制統治，革命的洗禮使啟蒙思想家宣揚的自由、平等、民主思想深入人心，對資產階級政權的建立及其政治體制的形成產生了深遠的影響。對專制統治的天然畏懼和對政治自由、民主的偏好表現在政治體制上實行代議制與憲政制度。在政治權力的架構方面，實行三權分立與制衡。但在這一時期，立法權明顯高于行政權與司法權，三方力量是不均衡的，表現在各國中議會或者國會長期居于主導地位。一方面，如在法德國家(大陸法系國家)制定了行政法來規范與約束行政權力的行使，保護公民權利不受侵犯；另一方面，通過私人庇護制或者政黨分肥制來選擇委任行政人員，行政人員隨政黨而進退，從而保證了政治對行政的有效控制。在經濟上實行自由主義，自由主義成為引領市場經濟發展的主導價值，強調市場這只“看不見的手”能夠較好地發揮資源合理配置的作用，主張最低限度的政府職能，政府充當經濟發展的“守夜人”。

這一時期政治處于統帥的地位，對自由、民主等政治價值理念的追求居于主導，而行政則由于受到政治、經濟、社會和個人的擠樂而縮小到最小范圍。

(二)領域的分離：政治與行政二分

19世紀中葉以后，工業革命的浪潮席卷了主要資本主義國家，傳統的占主導地位的自由主義的政治價值觀已無法解決出現的社會問題，工業化社會對專業化、技術性與有效性的追求，客觀上將行政從政治的控制中“解放”出來，通過行政管理職能的調整來適應經濟社會環境的變遷，行政管理職能擴大成為必然，行政管理的核心價值得到有力的彰顯。

在既有的立法、行政、司法的權力分配格局中，立法機關由于其固有的工作制度和議員自身的局限性，導致立法機關無法適應迅速發展的社會，不得不將一部分權力委托給行政機關來行使。這一時期以政黨分肥制與私人庇護制為主要特征的人事行政制度的弊病發揮到了極致。由于行政人員隨政黨而進退，不僅會影響政府運行的穩定性與連續性，損害效率，而且政黨領袖將職位視作酬謝競選有功的支持者的“回報形式”，助長了腐敗的產生。

于是文官制度的建立作為一種有效的人事制度替代原有的私人庇護制和政黨分肥制。文官制度區分了政治官員和事務官員，政治官員承擔政策制定的責任，帶來的是權利和價值觀，看重的是選民對政策的響應程度；事務官員則負責執行，帶來的是事實和知識，強調的是政策的技術效能。通過考試競爭選拔公務人員，建立公務員的培訓等制度，進一步提升了公務員的技能，促進了行政管理的技術性發展，從根本上保證了行政管理對經濟社會發展的有序性和高效性。

實踐的發展，使行政成為一門獨立的科學，行政學科的發展又強有力地指導著行政實踐活動。在這一時期，威爾遜、古德諾、韋伯等人為政治與行政的分離作出了貢獻。美國學者威爾遜認為政治與行政既有區別又是緊密聯系的。認為政治是在重大而且帶普遍性的事項方面的國家活動，而行政管理是置身于“政治”所特有的范圍之外的。行政管理的問題并不屬于政治問題。雖然行政管理的任務是由政治加以確定的，但政治卻無必要自找麻煩地去直接指揮行政管理機構。美國學者古德諾繼威爾遜之后，在對政治與行政功能劃分的基礎上，進一步主張政治與行政必須取得某種協調，而這種協調又要通過幾種途徑來實現。第一，政治要對行政進行必要的控制，而這種控制又要保持在一定的限度內。第二，行政的適度集權。對行政的核心價值以及如何提高行政組織效率作出經典論述的是韋伯，韋伯通過合理性等理論奠定了現代組織尤其是行政組織的基礎，他關于官僚制的研究成果為行政學的發展奠定了堅實的基礎。他主張以等級制、專業化分工、法律法規、文書化管理、人事行政制度等方式來提高組織的效率。

(三)領域的互動：行政政治化和政治行政化

政治與行政領域的雙向互動，導致了由政治角色和行政角色的演變標志出來的西方國家政治與行政的混合，是行政權力的擴張和政治控制加強的結果。伴隨著西方國家工業化的進程，各國行政管理制度不斷完善，行政權力不斷擴張并進而“入侵”政治領域，由此導致行政國家的出現。一方面，行政對政治領域的入侵，打破了傳統的政治是政策的制定，行政是政策的執行的分工模式。事實上行政人員越來越多地參與到政策、法律的制定之中，而且行政人員將持續地為未來立下規則，并決定此規則的含義和它在行動過程中的意義。因此行政的過程不可避免地具有政治性。另一方面，工業化的過程是個科學化、理性化和功利化的過程。行政對政策制定的參與和影響，也不可避免地摻雜著行政管理的技術化、效率至上的價值取向，這種市場主導、效率主導的政策往往產生諸如貧富分化、社會不公等問題，行政權力的擴張也使得政治領導與行政官僚、行政管理與社會發展的關系處于一種緊張甚至是沖突的狀態，行政人員及行政組織私利的形成和腐敗的產生，由此導致了合法性危機。對社會公正、公眾政治參與、民主價值的呼喚，政治系統要求行政系統承擔更多的社會責任與政治責任，強調政治與行政的價值關聯，認為“行政管理者不是中性的。應責成他們承擔起責任，把出色的管理和社會公平作為社會準則、需要完成的事情或基本原理。”強調公務員不再是沒有精神的專家、不懂情感的享樂者，而是要賦予公務員以行政倫理與責任，這種倫理價值是公務員的職業道德和行政管理過程中的倫理規范。行政政治化還表現在民主制行政的要求上，公眾的政治參與，有利于防止官僚對私利的追逐和對行政權力的約束，同時也使公共行政的過程充滿了政冶性。

面對政治合法性危機，在這種立法權力因為行政立法、司法權力為行政司法架空的可能態勢下，為了對行政官員進行控制，西方國家在政治、行政制度上做出了回應。在美國，開始以政治任命的形式挑選高級官僚擔任行政性領導職務，在立法機關中，人員不斷增加并且日益專業化，這種任命政治官員擔任行政職務的情況逐漸普遍化。在日本，政治性職業階梯與行政性職業階梯間全體人員高頻率地循環流動。在英國和德國，將富有政治同情心的“局外人”或者“非正規人”引薦到一度為職業官僚保留的崗位上。政治官員與行政官員的界限趨于模糊化，這種政治與行政的相互聚合表現為官僚政客化與政客官僚化。

三、領域的適度分離：政治與行政關系的重塑

從西方國家政治與行政關系發展的歷史來考察，政治與行政的關系是個動態發展的過程。從歐洲中世紀封建社會與近代資本主義時期的政治行政合一，到19世紀資本主義工業化時期的政治行政二分，再到20世紀七八十年代以來的政治行政化與行政政治化，這是一個政治領域與行政領域相對分離、政治價值與行政價值逐漸明晰并各自發揮作用的過程。政治與行政關系的演變和調適是與當時的政治、經濟、社會發展相適應的，是一種不適應—調整—適應性演變的過程，旨在在民主與效率、合法性與有效性等核心價值間尋求某種平衡，正是政治與行政的這種緊張狀態保證了現代國家既是有效的又是靈敏的，既是穩定的又是不斷變革的。

政治與行政必須保持必要的張力。盡管政治與行政的完全分離只是一種理論虛構，在現實的政治與行政運行中，行政體系游離于政策制定之外的狀況根本就不存在，但是我們必須清楚地認識到，在相對意義上政治與行政各自具有的不同價值、文化、運行機制等特點，在此意義上進行區分是非常重要的。一方面，我們必須遵循政治領域與行政領域各自的規律，在不同領域采用不同的目標與行為方式。如果用政治手段與方法去解決行政問題，可能因為過于政治化而使問題復雜化，影響行政效率，達不到解決問題的目的。如果用行政手段與方法去解決政治問題，會導致社會公平、民主參與等價值的缺失，可能造成新的政治問題，同樣達不到解決問題的目的。把兩種或者多種異質的職能聯結在一起，會混合生產要素，從而犧牲行政的效率。政治與行政是異質的職能，不能混合在行政結構內，否則就會產生非效率。另一方面，需要將政治領域追求的合法性和民主性與行政領域追求的效率、秩序和有效性等價值有機結合起來，行政系統應該是在一定政治價值指導下的效率追求者，通過一定的責任機制等制度安排將政治與行政、行政與社會、行政與市場較好地聯結起來。

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責任編輯：宋奇