林家彬:鑒揚數字化城管

朝陽數字城管模式的最大的意義在于轉變政府職能。這樣，政府部門間職能劃分非常清晰，不存在管理的真空，過去很多事情不知道找誰，現在非常清晰

在中國城市化的發展進程中，城管對城市經濟的發展產生哪些影響？為什么城管會成為社會輿論聚焦的熱門話題？城管廣為社會詬病的根源是什么？國外的城市管理模式是否值得中國借鑒？對中國的城市管理現狀，又有怎樣具體的對策建議？

為解決上述問題，本刊記者專訪了國務院發展研究中心社會發展研究部副部長、研究員林家彬。

《新經濟導刊》：近年來，一系列“城管”執法違法事件的相繼曝光，“城管”成為社會輿論聚焦的熱門話題，“城管”為什么廣為社會詬病？

林家彬：一般所謂的“城管”實際上指的是城市管理綜合行政執法。城市管理綜合行政執法是根據《行政處罰法》中關于相對集中行政處罰權的規定，在城市管理領域開展相對集中行政處罰權工作而形成的工作體制。1997年在北京市宣武區開展首家試點，2002年開始在全國全面推開，目前全國已有半數左右的城市實行了這種新的城市管理行政執法體制。從實踐的結果來看，在一定程度上糾正了過去那種多頭執法、職責交叉、重復處罰、執法擾民的問題，改革取得了一定的成效。

但另一方面，這一領域也暴露出了許多突出的問題，以至于“城管”成為近年來社會輿論頻繁聚焦的熱門話題。執法隊伍在執法過程中與執法對象發生種種矛盾，不管是城管隊員被打了，還是城管隊員打了執法對象，這些事件都產生了廣泛的社會影響，對政府形象也造成很大影響。我們到4個省、8個市調研，對當地城管部門，建設口相關部門等進行了座談，座談的對象包括市容環衛代表、居民代表、城管隊員代表。通過座談、調研等形式，我們對這一社會問題進行了梳理和分析。

《新經濟導刊》：城市管理綜合行政執法面臨著執法主體與執法對象之間的暴力沖突多發、執法違法現象時有發生、執法邊界不清晰、執法主體的合法性受到質疑等多方面的突出問題已經成為社會關注的熱點，其產生根源是什么？

林家彬：我國正處于城市化快速發展時期和經濟社會體制轉型之中，多種矛盾交織，各種利益沖突凸顯，城市管理綜合行政執法領域出現一些問題客觀上難以避免。但是城市管理理念上的偏頗、執法體制的不健全、執法隊伍管理的不到位、城市規劃建設方面的缺陷、部門之間缺乏協調配合、社區自治功能的缺失等因素是造成問題多發和尖銳化的主要原因。

一是，城市管理理念存在偏頗。一些城市的領導者未能很好地貫徹落實科學發展觀，在創建全國文明城市、國家衛生城市等政績壓力之下，脫離國情和市情片面追求城市表面的整潔亮麗，對流動商販經營謀生的需求、居民就近廉價購買生活必需品的需求、乃至居民其他一些正常的日常生活需求沒有給予充分的考慮，導致過高的管理目標與居民和流動商販的合理需求之間產生嚴重的沖突，并最終體現為城管執法隊伍與執法對象之間的沖突。

二是，執法體制不健全。目前，國家沒有一個職能部門負責對城市管理綜合行政執法部門的規范和指導，使得各地方自行其是，機構設置、職責范圍、人員編制等五花八門。特別是那些采用自收自支事業單位體制的地方，將罰沒收入作為執法部門的經費來源，使執法部門的權力與自身利益直接掛鉤，不可避免地導致執法權力的濫用。

三是，執法隊伍管理不到位。事實上，許多由城市管理行政執法引發的暴力沖突，都是由于執法人員采取簡單粗暴的執法方式造成的。而江蘇宿遷市城管局由于嚴格抓隊伍管理，提出了“城管為公、執法為民”、“既要城市形象，又要隊伍形象”、“剛性管理，柔性執法”等理念，在全市政府部門行風評議中連續數年名列前茅，受到市民的廣泛好評。這充分說明，加強執法隊伍自身的管理對減少執法過程中的沖突具有至關重要的作用。

四是，城市規劃建設方面存在缺陷。一些城市在規劃方面存在先天不足，沒有考慮到市民和小商販的實際需求，沒有留出適于作為“自由市場”的空間；有的城市的城市規劃在開發商利益的主導之下被不當修改，侵占了空地、綠地、商業門臉等公共空間，同樣造成缺乏疏導渠道的局面。

五是，部門之間缺乏協調配合。由于城市管理綜合行政執法部門的行政處罰權均來自其他專業管理部門的移交，但行政許可權大多仍保留在專業管理部門內，城市管理綜合行政執法部門與專業管理部門之間的協調不暢往往成為阻礙行政執法效率提高的重要原因。如拆除違章建筑屬于執法部門的職責，但認定是否屬于違章建筑則屬于規劃部門的職責，從執法部門發現違章建筑的建造行為到規劃部門認定其確屬違章建筑之間往往費時過多，而這期間違章建筑已經建造完成，使得拆除工作遭遇更加激烈的抵抗。

六是，社區自治功能的缺失。很多屬于城市管理綜合行政執法部門執法范圍內的事項，如社區周邊的占道經營、社區內部的私搭亂建、亂倒垃圾、鄰里之間的噪聲污染等問題，原本都是可以通過社區自治、居民民主協商和自主管理加以解決的。但這些年來伴隨著城市化的快速發展和新住區的不斷形成，老住區的社區自治功能被大幅弱化，新住區的社區自治功能大都未能有效建立，其結果不得不求助于公權力的廣泛介入，這也是造成城市管理綜合行政執法部門職責范圍過寬、力不從心局面的重要原因。

《新經濟導刊》：發達國家的城市管理是否也遇見諸多上述問題？

林家彬：這可能也跟中國的特殊性有關。發達國家的城市化經過了很長時間，它們是慢慢地完成的；我們的城市化發展非常快，由于發展快，很多問題就比較集中地顯現出來了。社會也是多元化、多質化，很多不同的社會群體利益訴求不一樣。高收入人群希望寧靜、空氣好，到超市買東西，而收入低的群體則需要便宜，到家門口的小攤買東西。同時大量的農民工、郊區農民、下崗工人都需要謀生的渠道，擺攤是進入門檻很低的謀生渠道，各種不同的需求交織在一起造成了社會矛盾也是多方面的交織。

《新經濟導刊》：在中國城市化的發展進程中，城管對城市經濟的發展產生哪些影響？城市經濟發展，城市管理也隨之進步改革，在政策依據上，還有哪些亟待提升的地方？

林家彬：城市需要有序地運行，沒有管理的城市肯定是雜亂無章、非常沒有秩序的，城市經濟社會生活也就會很沒有效率。為了提高城市運行的效率，就需要一定的管理，在一定秩序的軌道上運行，沒有管理，放任自流肯定不行。

過去城市發展得挺快，從中央政府層面管的主要是城市的建設，對城市的管理有所放松，也可以說是重視不夠。城市建設在建設部里有城市建設司，而沒有一個部門專門負責城市管理，因此，城市管理的權限等于都下放到城市政府。城市政府都是自己在那按照市長、書記一把手的理念，按他們的意愿在管，管理模式非常多；城市之間也有很多需求，希望互相交流，吸收先進做法管理經驗，但也沒有人來組織，從中央政府層面，有放任自流之嫌。我覺得還是需要有這樣一個高層次的協調，從政策法規方面予以規范，需要設置這樣的職能。

《新經濟導刊》：既然已經找到了城市管理問題的根源，那么，針對這些問題，您又有怎樣的對策建議？

林家彬：城市管理綜合行政執法部門的產生是出于我國快速城市化過程中加強城市管理工作的客觀需要，這支隊伍對于保障城市運行的秩序和市容市貌的整潔發揮了重要的作用。如果由于這支隊伍出現了一些問題就對其主流加以否定，乃至提出要撤銷這支隊伍，既有失公允，也無助于問題的真正解決。正確的思路應當是，針對造成目前突出問題的原因實施恰當的對策，使這支隊伍成為在法治軌道上規范運行的、維護城市社會秩序的生力軍。為此，提出以下建議：

一是，認真貫徹落實科學發展觀，樹立以人為本的城市管理理念。城市管理綜合行政執法部門是城市主政者的管理理念的最重要的執行者，出現在前者身上的許多問題，其根子實際在于后者的管理理念。因此，城市主政者能否真正貫徹落實科學發展觀、牢固樹立以人為本的城市管理理念，對于解決城市管理綜合行政執法領域存在的突出問題具有十分重要的意義。必須按照科學發展觀的要求，樹立“以人為本、和諧發展”的理念，把城市中最廣大人民群眾的根本利益作為考慮城市管理問題的出發點和落腳點。不能為了追求表面的整潔和亮麗而使城市成為對中低收入群體而言生活成本高昂、不宜居、不便利、甚至難覓立錐之地的場所。

二是，加強規范和管理，健全執法體制，實現執法隊伍的規范化。所有城市管理綜合行政執法部門都應納入地方政府行政序列，部門運轉所需全部經費由同級財政負責保障，徹底割斷行政執法權力與執法機構及執法人員自身經濟利益之間的聯系。

在中央層面設立指導部門。雖然城市管理綜合行政執法總體上屬于地方事權，但在目前的體制背景下，來自中央層面的指導和規范仍是十分必要的。應當在國家部委中設立專門機構，負責對全國城市管理綜合行政執法工作的宏觀指導和監督、政策法規與標準的制定、經驗總結與交流、立法推動等工作。考慮到城市管理綜合行政執法的歷史沿革，以及目前仍有相當一部分城市保留有歸口住房和城鄉建設部負責指導的城建監察隊伍的現狀，建議在住房和城鄉建設部內增設城市管理司來承擔這項工作。

三是，強化隊伍自身約束，規范執法行為。應大力推廣宿遷市城市管理局等執法實踐中的成功經驗，抓好執法隊伍的素質建設和自我約束。一是要建立健全相關制度，對執法內容、執法程序、執法標準、執法方式等都要作出明確規定。可通過制定《城管工作人員行為規范》、《執法過錯責任追究辦法》等制度，對執法人員的行為進行規范。二是要抓好執法隊伍基礎建設，把好入口關，嚴格按照公務員管理規定選拔、錄用行政執法人員。定期開展法律知識培訓，提高執法人員依法行政的自覺性和主動性。三是將行政執法置于公眾監督之下，通過行風熱線、公布舉報電話、聘請監督員等形式，自覺接受社會監督，防止自由裁量權的濫用。還可以利用互聯網、3G手機等現代信息技術，實行行政處罰網上運作、3G手機案源取證等工作方式，確保行政處罰程序的合法規范和執法廉政。

四是，多部門聯動，在疏導上多下功夫。許多地方的實踐說明，對于占道經營、亂擺賣等輕微違法違章行為，單純依靠行政處罰手段“堵”并不能有效地遏制，只有主動采取措施進行疏導，才能從源頭上化解問題。香港在這方面的做法值得借鑒。香港雖然寸土寸金，但仍然采取多種措施來解決居民的生活需求和小販的謀生出路問題，包括在新開發的住宅區盡量配置肉菜市場，在一些非主干道和車流量不太大的路段，規定時間允許設攤擺賣。頗有名氣的香港旺角“女人街”，是很多到港的旅游者必去“淘寶”的地方，那里的商品被認為是價廉物美的。這個地方，就是香港有關當局專為解決小販的生活出路而開設的。每天上午11時30分后供經登記審批的小販進行擺賣，相關管理部門根據擺賣者占地面積的大小，收取管理費和稅費，這種做法收到了良好的效果。各城市應組織建設、公安交管、城管、工商、環衛等部門共同協商，聯手做好疏導工作。

五是，用好“數字城管”機制，加強部門間協調配合。“數字城管”是“數字化城市管理”的簡稱，是指在城市管理中綜合應用計算機技術、無線網絡技術等數字技術，通過建立城市信息系統和創建新的城市管理體制而形成的城市管理新框架。通過數字城管系統，城管執法人員可以對城管重點單位信息、銷售攤點信息、違章建筑信息和法律法規等進行迅速地查詢，而且通過照片和相關圖片的傳輸應用，可以解決現場執法中的很多問題。特別是一些城市建立的由城市管理指揮中心負責城市管理監督、指揮職能，負責對城市管理責任單位的管理責任進行界定并進行考評的工作機制，促進形成了城市政府各部門對城市管理工作權責明確、齊抓共管的局面，值得借鑒和推廣。住房和城鄉建設部已先后確定了三批共51個數字化城市管理試點城市，應及時總結經驗，在此基礎上擴大試點規模，促進早日全面推開。

六是，強化社區自治，縮小公權力介入范圍。推進社區自治，是發展基層民主，使人民依法行使民主權利，實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的有效形式。社區自治的具體事項，主要包括社區的公共秩序、民意表達、訴求反饋、鄰里關系、居民服務、矛盾調解以及社區消防安全監督、衛生維護和治安維護等。有了有效的社區自治，很多事務就不再需要行政手段和司法程序等公權力的干預，而可以通過社區各種利益相關者之間的民主協商和合作處理來解決。推進和實現城市社區自治，是當前公民社會轉型的內在要求和基層民主發展的必然趨勢，而且有利于降低行政成本和促進社會的和諧穩定。應通過成立社區自治協調委員會、培養選拔社區自治帶頭人、加強各類社區自治平臺建設、大力培育社區服務機構、建立健全社區自治機制、加強公民意識和市民素質培養等手段，大力推進社區自治的發展。

《新經濟導刊》：數字城管是一項很好的機制，很多城市、地區都在探索實踐，并推出自己的模式。與其他城市探索的數字化城市管理模式相比，朝陽“全模式”先進性在哪？

林家彬：一般意義上的數字城管，都是按北京東城區的網格化管理。朝陽區的數字城管，比建設部推的數字城管又在內涵外延上有了更大的擴展。它不光是狹義的城市管理，而是把很多城市政府應當履行的職能都包括在內，等于一個城市政府包括公共服務，包括社會管理，包括市場管理，幾大職能都進行數字化，形成了一個很大的工作平臺，目標是把政府的全部職能包括進去，這實際上對整個城市政府的工作機制都是一個大的革新。

朝陽區城市管理模式的特點就是將范圍大大擴展，利在精細化的管理，什么事情都能及時發現，及時處理，處理結果一目了然，并將之作為對部門考核的依據。朝陽數字城管模式的最大的意義在于轉變政府職能。這樣，政府部門間職能劃分非常清晰，不存在管理的真空，過去很多事情不知道找誰，現在非常清晰。決策、執行、監督分離，避免扯皮現象出現。當然這種探索也還在進一步嘗試發展之中，具體效果怎樣現在還難以定論。朝陽區的數字城管盤子很大，但它是第一個吃螃蟹的，在執行過程中也會遇見問題，要在探索中不斷完善。