葉裕民:創新數字化城市管理

朝陽模式符合中國城市管理發展的需要。政府之于城市的發展而言，在我們看來無非六個字：規劃、建設、管理

市管理值得花一輩子時間去研究。”說這番話時，中國人民大學教授葉裕民已經在這一領域扎根了近三十年。其實，她在讀碩士時，就對城市、城市運行規律有了初步的了解。而后在中國科學院的工作期間，通過對諸多城市走訪、座談，她對制度運行的弊病和進步性有更深入的認識。2000年當中國城市化正處于高速成長的起點時，她又在博士論文《中國城市化之路：經濟支持和制度創新》中提出了推進城市化最關鍵的兩大路徑：一是工業化，二是制度創新。

葉裕民認為，城市化的終極目標是城鄉一體化。她經常把城市化比作一條由農村社會駛向城市社會彼岸的大船，工業化好比河水，制度好比河床。“大船的載重取決于河流里水的多少：水越多，船的載重越大；船的運行還取決于河床狀況：河床如果曲折，多暗礁，大落差，雖然水可以通過，但船不能通過，或者只能過很小的船，造成城市化的非健康發展。通向工業化城市化的目標就要疏浚河床，破除制度障礙，加快制度創新。”

在跟蹤統籌城鄉發展的過程中，葉裕民與地方政府還保持一些合作。在她的印象中，與朝陽區的合作則比較偶然。“皮定均在推進數字化城市管理工作方面做得很前沿，但他們覺得數字化實踐科學推進，要加強理論研究，需要與學者溝通。2006年，中國人民大學城市規劃與管理系剛剛建立時，皮主任便親自帶了團隊來到我系，希望能夠共同探討數字化城市管理的理論問題。就這個會議室，我們開始了對于我們合作具有歷史性意義的交流。”葉裕民說。

會議開始時，葉裕民還認為，人民大學研究的宏觀城市管理與政府機構從事狹義的市政管理是兩個概念。但在皮定均介紹朝陽區數字化城市管理的整體情況不足半小時，葉裕民就被朝陽模式深深吸引，她開始覺得這是中國城市管理的發展方向，而聽完整個介紹，葉裕民則深信：“這就是解決中國城市化管理傳統頑癥的一個非常有效的措施，值得我們花時間和精力去探索、總結和進一步提升，我們一拍即合。”

回憶當時的情景，葉裕民說，很快形成合作意向不僅是因為數字化城市管理的先進性，還由于朝陽區監督指揮中心領導皮定均主任對這份事業的執著、敬業和發自內心的熱愛。“一個城市也好，一個部門也好，只要領導認識到位，方向把握準確，勇于創新，敢于堅持，這個城市（領域）的工作一定能夠做出重大成就。”而她的另外一個直觀的感受是：“朝陽區善于借助社會的力量做事。比如技術的力量借助國研軟件等企業的，理論的力量借助人民大學、北京大學以及其他一些研究機構的。善于借用外腦是智慧政府的共性。”

《新經濟導刊》：中國城市管理存在哪些問題？數字化城市管理產生的背景是什么？

葉裕民：中國城市管理發展了幾十年，但目前面臨非常嚴峻的挑戰，最大的問題是管理成本高、效率低。政府花了很多錢，建立了一支龐大的隊伍，但管得不好，城管形象很差，老百姓很生氣，企業不滿意，政府也不滿意。成本高、效率低成為城市管理的一個頑癥。

為什么會成本高、效率低？因為現在的城市管理采用的是部門化管理機制（針對一個城市來說，主要是條條管理）。這種條塊分割的部門化管理最大的問題是，每個部門決策、執行、監督一體化。在管理的過程中要管什么自己說了算；在執行過程中也沒人監督。城管部門每年向上級報告，做了多少工作、派了多少人、花了多少錢。因為部門管理追求的是低成本、高效率，城管部門要盡可能用少的資金，去做更多的工作。這種低成本，高效率，使他們主要管面子上的事情，上級政府看得見的事情，管好管的事情，甚至于以罰代管，很難在工作中真正把老百姓的根本利益放在最重要的位置，致使我們城市管理的表面化、利益化、冷漠化。表面化是只做表面的事情；利益化是以部門利益為導向，追求低成本、高效率；冷漠化則表現為對老百姓真正需要的管理關注遠遠不夠。

另外，中國城市化處于高速成長的狀態，每年有大量的人口進入城市。這些人不熟悉城市的秩序，不熟悉城市的規矩。同時，城市管理也漠視他們，把他們排斥在城市之外，沒有給予他們公平的待遇，這就導致他們與城市管理的對抗摩擦，使得城市問題顯得更加復雜和多樣化。城市管理非常難面對越來越多的城市問題，政府就設置越來越多的部門去管，城市管理部門越分越細，每個部門的問題都很多，都要很多的資金支持，政府在城市管理上的投入只能不斷增加。因此，部門內部管理的“低成本、高效率”和整個城市管理的“高成本、低效率”就形成了一個悖論。

中國的城市管理面臨的嚴峻問題是城市管理部門化管理制度帶來的弊病。數字化城市管理就是在上述的一個兩難的選擇過程中，一個嚴峻的挑戰面前，破除城市管理悖論，探索低成本、高效率的管理路徑。

《新經濟導刊》：在上述背景下，各城市探索推出的數字化城市管理又有何創新之處？

葉裕民：數字化城市管理的進步性在于，它利用了現代的數字化技術，通過制度創新和流程再造，建立了一套全新的高效率城市管理體系，這個全新的管理體系主要體現在六個過程。我們稱之為六化：即反映問題社會化（Public participation），確定問題標準化(Standardization)，解決問題責任化(Accountability)，分析問題數字化(Digitalization)，組織機構權威化(Authorized)，監督過程公開化(Open)，總結為CITY-PODAS模式。

首先，這是建立在技術進步的基礎之上，而技術進步則表現在建立了一個全新的技術平臺。比如環衛系統原來對哪里有垃圾，哪里沒有垃圾并不清楚，現在通過建立一個數字化系統——GIS，這相當于可以放大的地圖，可以通過協管員隊伍的工作，把城市中所有管理對象和管理問題都標志上去。要看這個城市的電線桿，要了解城市哪里的井蓋丟了，哪里有垃圾堆放，哪里有違章建筑，通過GIS系統，瞬間展示在你眼前。

CITY-PODAS模式的管理架構有效打破了部門化管理的諸多弊病。部門化管理的核心問題是決策、執行、監督一體化，對外部來說，它是個黑匣子，外部對其一無所知。現在，決策在外部、執行在內部、監督又在外部，所以監督、決策、執行分立，信息化技術可以無遺漏地反映問題，導致各部門出現問題無可回避，所有問題都要解決，解決結果有社會監督，公開展示，迫使部門不得不高效解決問題，加上CITY-PODAS模式中各部門的協調機制，可以大幅度降低管理成本。因此，CITY-PODAS模式的創立是城市管理革命性的進步。

《新經濟導刊》：現在很多地方都在借鑒CITY-PODAS模式，北京市也在按這一流程重新組織自己的城市管理。這六化的具體內容是什么？

葉裕民：這六化包括：第一，反映問題社會化。建立了一支專業的監督員隊伍，通過特殊的終端與監督指揮中心通過特殊的網絡連接，每天在責任分配的網格里進行例行監督，發現問題就拍照、上報；同時，老百姓也可以通過電話、互聯網反映問題。這樣反映問題就社會化了，也非常客觀。第二，確定問題標準化。問題上報后，對于其是不是能構成問題，這個很重要。對于什么是問題，什么不是問題，北京市的城市管理一整套法律法規詳盡地規定。比如：一張紙不能算環境衛生問題，一堆垃圾就算是環境問題了，電線桿歪了1度不是問題，但歪了30度就是問題了。依法確定問題和管理城市是CITY-PODAS模式的核心要求。第三，解決問題責任化。確定問題后，這個問題誰去解決，就要回到各個部門，因為各部門有技術，有專業設備，不可能讓電力部門去搞環衛，這樣決策和解決問題的主體不同。第四，監督問題公開化。問題解決沒有，解決得怎樣？當然不是各部門說了算。你說自己解決了多少問題，如果反映了100個問題，你解決了50個，你的工作就不合格。只有按質按量按規定時間解決問題，并且再有協管員實地核實后，才對這個問題結案。社會監督大幅度提高了城市管理的公開化和透明化。第五，分析問題數字化。一年下來，各部門做得好不好，做得怎樣，通過數字來分析問題和展示：用一系列的圖表和數據，今年各部門、各街道、各社區發現了多少問題，解決了多少問題，結果便一目了然，并將結果通過各種方式公布社會。第六，組織架構權威化。如果各部門不管怎么辦？我們將問題反映到電力部門，但如果電力部門不去解決的話，就需要一個權威機構去勒令它去解決，這就是組織架構權威化。這需要政府的高層領導定期參與綜合協調會議，解決重大疑難問題。

《新經濟導刊》：您對朝陽模式比較了解，朝陽的數字化城市管理模式是如何演進的？與其他城市探索的數字化城市管理模式相比，朝陽“全模式”先進性在哪？

葉裕民：朝陽模式確實算是一個革命性的創新。對于解決傳統城市管理制度產生的高成本、低效率的問題有了非常大的突破。其演進過程可以分為三步走：第一步，2005年，把東城區網格化管理的先進模式在朝陽區應用，建立數字化管理的基礎建設，全面廣泛運用東城的技術創新，開展數字化、網格化管理。第二步，把東城區的模式進一步提升、推廣運用到經濟社會的各個領域，初步形成了CITY-PODAS模式的雛形，CITY-PODAS模式就是從這里提煉出來的。第三步，今年以來，朝陽區建立和推廣全模式數字管理系統。這一跨越最大的亮點是，在全模式的監督之下，所有的政府部門都兢兢業業履行自己的職能，這樣就可以避免政府的不作為，會提高工作效率。盡管如此，朝陽模式也還有很多值得探討的地方。

朝陽模式的衍生過程中，也有三大創新：第一，朝陽模式最早起源于東城區的網格化管理。東城區的網格化管理最大的突破是技術突破，其核心是建立了網格化的數字信息系統以及相應的管理機制。但是，東城區具有其特殊性，是黨中央國務院辦公所在地，也是北京市政府機關所在地，面積小、城市發達、居民素質高、投入力量大、管理難度相對較小；而朝陽區面積大、人口多，城鄉結合部不僅有大量農民，更有大量外來人口，對朝陽區來說，要建立這樣一整套機制其實難度非常大。第二，朝陽區的管理模式突破了原來的管理模式（主要是部件管理和少量的事件），突破了原來的狹義的市政管理范圍，將其延伸到社會管理、人口管理、城市安全管理、經濟管理乃至延伸到科教文衛等全覆蓋，這是一個很大的進步。因為全覆蓋，對整個經濟都提供了很好的條件，是個很好的推進。第三，朝陽模式調動了基層民主的力量進行合作治理。政府作為第一主體，要求社區來按照數字化管理要求協同政府進行管理，大幅度提升了公眾參與的積極性和主動性，也提高了居民作為城市主人的使命感和責任。

《新經濟導刊》：朝陽區探索的“全模式”數字城市管理系統與CITY-PODAS模式相比，又有哪些一致性？

葉裕民：第一，建立了一種無縫化的政府社會服務管理模式，把政府管理社會的所有職能都納入其監督之下。原來CITY-PODAS模式是針對城市問題來設計管理，現在是針對政府職能，所有的政府部門所有職能都納入這個框架下，所以無縫（無縫三層意思：一是沒有缺漏，二是沒有重疊，三是相互協調）。只要政府管理領域出現問題會完全暴露在公眾面前。朝陽模式的四大無縫化表現在：一是部門職能的無縫化；二是，社會管理空間的無縫化：農村、城市社區街道都無縫化管理起來；三是，制度的無縫化，各項管理制度相互協調銜接；四是，技術和制度之間的無縫化對接，所有制度的實施都有技術的支撐。

第二，成立了監督指揮中心，使組織架構權威化、常規化、制度化了。原來是有疑難問題區長關照關照，現在是常規性地建立了監督指揮中心，將原來的監督指揮中心提格了，將應急辦和區政府辦公室結合在一起成立了一個綜合的指揮中心，本身的行政地位提高了就減少了區長的工作強度。原來的城市管理存在的問題是，不該有的部門太多，而該有的部門又不夠，做公共服務很少，管經濟的部門又太多，導致了經濟沒有放開，社會又沒有管好。政府要在該作為的領域配置資源，要放手不該作為的領域，讓其市場化運作，前提是規范經濟秩序。因此，對于社會部門，政府要無所不在地去推動，每件事都要你做，即便沒有效益、利益，政府也要做，監督政府去履行社會服務。

第三，建立了公開的績效評價體系。原來分析問題數字化，把所有的部門、街道等的問題情況公開，原來是在政府內部網上公開，也會不定期在朝陽報上公開。現在，公開的方式方法有了大膽嘗試，最重要的是立了兩塊大的顯示板，一個放在區委常委的門口，常委們進進出出，哪個部門工作做得怎樣，一目了然。另一塊放在區政府的大廳，這讓所有公務員都能看到，交通部門怎樣、綠化部門怎樣也一目了然。這樣，各部門之間相互都有監督，也起到激勵的作用。雖然只是將資料從網絡上搬到大廳里，但其作用卻有了質的飛躍。

朝陽模式符合中國城市管理發展的需要。政府之于城市的發展而言，在我們看來無非六個字：規劃、建設、管理。在特定的時間點上，前兩者都是一定的，而關鍵要看管理。如果城市管理得好，就干凈有序，大家就喜歡，企業愿意投資，老百姓生活愉快，也能吸引人才；而如果規劃、建設得很好，但管得一塌糊涂，就會嚴重影響城市的秩序、品質。對城市形象而言，“三分建設，七分管理”。

《新經濟導刊》：一個城市的管理做得再好，要看是不是國家發展需要的，如果是國家發展需要的，就是進步。朝陽區的數字化城市管理模式有何政策依據？

葉裕民：十七大精神指出，城市管理的決策和監督要適度分開。在黨的十七屆二中全會上《關于深化行政管理體制改革的決議》中也非常明確地提出，加快政府職能的轉變，強化經濟調節、社會管理、市場監管和公共服務。那么怎樣去強化它的社會管理和公共服務，政府首先得要有這個職能，而朝陽區通過這套數字城市管理系統能夠推進這個過程，這符合國家的宏觀發展方向和管理要求。

《新經濟導刊》：朝陽模式固然有很多先進性，它還有沒有進一步調整和發展的空間？

葉裕民：中國城市化處于快速發展期，新的問題也會不斷出現，朝陽模式也是一種探索，當然會伴隨著城市化的提高需要不斷完善。我認為至少在三個方面可以進一步探索提升。

第一，功能拓展，提升城市運行效率。這套數字化城市管理功能還可以拓展。因為它有城市運行全面而詳盡的數據，現在其功能主要是監督政府。將來可以探索以此為基礎拓展提升其服務功能，建立三大決策支持系統提高城市運行效率：即政府管理決策支持系統、企業投資決策支持系統和居民生活決策支持系統。比如為朝陽區政府制定公共住房決策提供支持：規劃建設公共住房是朝陽區政府下一階段的主要工作之一，為此需要了解有多少人需要經濟適用房，有多少人需要廉租房，這需要決策，而數據就能夠支持這個決策的過程。搞一個和政府決策相關的數據庫，把數據整理出來，多少人貧困，多少人需要公共住房，他們在空間上如何分布，住在哪些小區的人需要什么樣的公共住房，數據庫資料一目了然，通過簡單模型即可快速科學準確地得出結論，為政府公共住房決策提供支持。當然，這個數據也可以為企業提供決策支持，比如麥當勞要不要在這里布點，不知道，因為它對這個區域信息不通，但如果我們建立企業服務數據庫，將數據庫內的相關區域市場信息為企業提供有償服務，麥當勞很快知道這個社區有多少購買力，這個社區有多少人等信息后，它就很容易判斷。這些數據信息對企業來說是非常有價值的。因此，公開公共信息，為市場、企業和社會服務，即可建立企業運行決策支持系統以及公眾生活提供支持系統。

第二，覆蓋面延伸，提高社會公正。現在的管理體制，提供的大部分服務都是面向本地戶口人群，為流動人口提供的公共服務是嚴重缺失，這不是朝陽區所獨有的，而是全國共有的問題，是這個時代特有的問題，是中國需要解決的問題。朝陽區既然在前沿探索，就要探索這個時代中國需要解決的問題，就要嘗試擴大覆蓋面，嘗試把公共服務覆蓋到流動人口，看看他們需要什么，再看怎么做，這才真正以人為本。政府以人為本，就是以國民為本，不能小氣到以本地人為本，不能說我這個街道就服務這個街道的人，那個街道的人到這里來怎么辦？政府應該大氣，面向國民，國家才能發展起來，這是國家的責任，也是前沿探索者的責任。況且北京是國家首都、首善之區，對所有國民、乃至對世界各地來北京就業和發展的各國人民都要很真誠地對待，提供好公共服務。

第三，完善管理方式，建立縱向民主的治理機制。現在是城市管理，我們要從城市管理走向城市治理，這又是中國未來要做的一件事情。城市管理和城市治理最大的差別是：城市管理在于政府做其想做的事情，比如其覺得該建小學就建，覺得該修路就修；城市治理是政府協同社會來共同完成城市運行的過程，做決策不僅是聽政府的，更多的是聽公眾的。比如政府本來說這個地方應該搞個綠地、公園，增加綠地面積，但可能社區的人覺得更需要一個幼兒園。這時，就應該聽取社區意見，可以先建幼兒園，再考慮綠地建設，這樣的管理符合公眾意愿，既提高公眾滿意度和幸福指數，也提高了政府公共服務的水平和質量，提高了政府在百姓心目中的可信度，有利于推進社會和諧。用信息技術來管理城市，發達國家做得很成熟，國外的城市管理走的就是城市治理道路。