論中國石油行業的反壟斷法適用

　　摘 要：中國《反壟斷法》實施之后，面臨對“國有經濟占控制地位的關系國民經濟命脈和國家安全的行業以及依法實行專營專賣的行業”適用的問題。以石油行業為例，通過反“行政壟斷”來推動石油行業的反壟斷不應是主導的指向，應當廓清“行政壟斷”與依法管制之間的界限，在正確認識石油行業管制體制的形成的前提下，確立政府管制與反壟斷法規制之間的協調原則，從結構和行為兩個方面有效推進石油行業的反壟斷適用。
　　關鍵詞： 石油行業反壟斷法適用；管制行業；行政壟斷；放松管制；反壟斷
　　中圖分類號：DF41
　　文獻標識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2011.04.08
　　
　　引 言
　　
　　早在《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）制定過程之中，實施監管的行業（銀行、電力、電信等）和依法（或依政策）成立的、在法律上或事實上具有獨占地位的
　　（石油、煙草等）關系國計民生的重要行業的反壟斷問題就是學界討論的焦點之一［1］。《反壟斷法》頒布實施之后，金融業的集中申報標準業已出臺，而有關電信企業實施涉嫌壟斷行為的案件則已受到法院的審查，管制行業的反壟斷適用漸次展開。與此同時，隨著油價的不斷波動和石油需求的持續增長，提高能源效率和能源部門服務質量的需要日益明晰，各界要求對石油行業進行改革的呼聲也越來越大，非公企業更是希望通過《反壟斷法》的實施來打破石油行業的壟斷。《反壟斷法》在何種程度上能夠承載這些期待，我們應當根據立法原意來考察，更應該解析法條、深入行業，分析文本背后交錯的制度安排，通過競爭機制的效用發揮實現石油行業的健康發展。
　　
　　一、石油行業的管制與競爭：一個回顧
　　
　　中國石油行業的發展與中國經濟的發展和治理模式的變遷相伴隨，但總體上要滯后于中國社會主義市場經濟發展的進程。在產業發展上，石油行業逐步經歷了一個從集權管理到產業化分工，再到集團化重組的過程。在競爭政策的視域下，石油行業的管制與競爭，根據競爭制度的引入情況可將其劃分為“前市場經濟”時期和“市場化改革”時期。
　　（一）石油行業的“前市場經濟”時期
　　石油行業的“前市場經濟”時期，依產業發展的進程可細分為兩個階段。第一，1949年-1982年: 集權管理階段。在計劃經濟時期，不僅石油企業的獨立法人地位沒有確立，而且石油的勘探、開發、煉化和運輸在不同時期分屬不同政府部門管理，而在銷售環節則采取“統購統銷”的政策。在行業發展的過程中，沒有真正意義上的企業行為，而只有國家進行石油勘探開發總動員的準軍事行為［2］。在改革開放初期，石油工業部集中統一管理下的獨家壟斷市場結構未能改變。在石油價格體制上，從計劃經濟時期一直到改革開放初期，石油生產和價格都由中央計劃決定，但價格較改革開放前有所提高，以彌補企業的虧損。1981年之后，國家指令產量之內的產品執行計劃內價格，超出計劃內產量的產品執行計劃外價格，石油價格進入雙軌制階段。第二，1982年-1998年: 產業化分工階段。改革開放初期以后，石油行業開始進入了改革的議程，三大石油公司陸續成立，從此石油行業形成了上游下游分割，海陸分治的管理體制，“三分四統”格局下的寡占型市場結構逐步形成。而石油部、能源部的相繼裁撤，也使得國家的石油管制機構繼續延續了政企不分的狀態。在石油價格體制上，80年代初期開始的雙軌制價格一直延續到90年代中期。1994年5月，國務院終止產量承包制，取消雙軌制，合并原油的計劃價格和市場價格，由國家根據不同油田的具體情況將原油價格分為二類五檔價格。此階段，名義上為市場定價，但政府仍然保留著很大的控制力。
　　在競爭規則方面，中國先后制定實施了《國務院關于開展和保護社會主義競爭的暫行規定》，《國務院關于認真解決商品搭售問題的通知》，《價格管理條例》，《關于企業兼并的暫行辦法》和《關于打破地區間市場封鎖進一步搞活商品流通的通知》、《反不正當競爭法》、《關于禁止公用企業限制競爭行為的若干規定》、《制止謀取暴利的暫行規定》、《中華人民共和國價格法》、《價格違法行為行政處罰規定》等一系列法律法規、規章和規范性文件，著力解決當時存在的地區封鎖、壟斷價格、企業兼并中的限制競爭行為、以低于成本的價格銷售商品、搭售、串通投標行為、以及公用事業和管制行業企業排除、限制競爭行為、濫用行政權力限制競爭等一系列突出問題。在該時期，由于計劃體制的強大慣性，石油行業本身也正處于從集權管理向產業化分工過渡的階段，競爭相關的法律法規和暫行規定雖有了涉及該行業的零星規定，但或者是未能適用于石油行業，或者是在實施層面收效甚微。[注：以“廣東省工商系統查處不正當競爭案件總量分類統計表”（1993-2003年）體現的數據為例，在17類不正當競爭行為中：“公用企業或其他依法具有獨占地位的經營者限制競爭”類案件占案件總量比例的1.65%。（參見：彭海斌.公平競爭制度選擇［M］.北京:商務