基層政府信息公開:問題\\成因與對策

　　〔摘要〕《政府信息公開條例》公布實施后，我國“陽光政府”建設取得了顯著成效。但是，信息公開對各級政府尤其是對基層政府而言絕非易事。目前，一些基層政府在信息公開方面存在 “空”、“假”、“慢”等問題。造成這些問題的原因主要有：一些官員對公開政府信息的認識不到位，《政府信息公開條例》本身存在一些盲區，政府信息公開實踐中存在著誤區，對政府信息公開缺乏有效監督。因此，加強基層政府信息公開，要提高基層政府公開政府信息的自覺性，建立、完善和全面實施與政府信息公開制度相配套的法律、法規，加大公眾對基層政務的參與和監督。
　　〔關鍵詞〕基層政府，信息公開，政府信息
　　〔中圖分類號〕D917.6〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2011）03-0115-03
　　
　　2008年《政府信息公開條例》公布實施后，我國“陽光政府”建設取得了顯著成效，特別是中央政府為地方政府樹立了榜樣，中央政府在汶川地震中的突出表現使各級政府對信息公開有了真切的認識。但對各級政府而言，信息公開絕非易事，由此引發的社會問題也日益尖銳。近年來突發事件頻發，社會穩定因此受到嚴重干擾，基層政府信息公開程度不足是其中的一個重要原因。
　　
　　一、基層政府信息公開存在的問題
　　
　　建設陽光政府是社會主義民主政治建設的必然要求，是改革與發展的必然結果。《條例》公布實施以來各級政府制定實施方案，在重大信息公開與發布上積極主動，使政府的公信力有所提高。但是也必須看到，陽光政府的建設同樣存在發展不平衡問題。就政府信息公開而言，中央政府比地方政府要好，地方政府中省、市級政府又比縣、鄉級等基層政府要好。基層政府一頭連著省、市、中央，一頭連著廣大人民群眾，是經濟、社會最直接的管理者、領導者，基層政府手中掌控的信息絕大部分與人民群眾的切身利益密切相關，是民眾最關心、最想知道的信息，也最容易引發利益沖突，這決定了基層政府信息公開的重要性。可是，恰是在這個重要環節上，一些基層政府存在的問題較多，總起來看這些問題可歸納為“空”、“假”、“慢”。
　　首先是“空”。一些基層政府信息公開空有虛名，是空架子，是作秀。政務大廳、政府網站、新聞發言人，是目前政府信息公開的三個主要平臺，一些縣、鄉政府充分利用這些現有平臺，信息公開工作做得比較到位，使其成為溝通民眾與政府的橋粱。可是，在我們調查的一些縣（市）卻是另一個樣子：政務大廳冷冷清清，門可羅雀，幾個值班人員無所事事，在玩電腦游戲。據說這里既辦不了什么事，也沒有什么信息可以提供，只不過是為應付上級檢查而設的一個機構。政府網站是信息公開的主要平臺，可是當我們打開一些縣、鄉的政府網站時令人大失所望。這些網站除了介紹政府機構設置、機構職能和各政府機關的領導人姓名外，很難看到別的信息；有的網站上可以看到“兩會”報道，縣長的政府工作報告，此外就沒有什么內容了。有些政府網站自從開通以后就沒有更新過網頁，而新聞發言人更是臨時抓湊。這些情況說明，一些縣、鄉政府領導的心里基本上沒有信息公開的位置，只不過是上面要求做而不得不搞點形式。
　　其次是“假”。一些基層政府信息發布不真實、不準確、不謹慎，甚至有隱瞞事實真相、歪曲事實的信息，結果是把原本就比較復雜的矛盾更加復雜化。就拿石首事件來看，政府信息發布不謹慎，青年廚師死亡兩天后政府就發布正式公告，稱其為“自殺”，使群眾的疑惑更大，不僅無助于平息事件，倒使民眾情緒更加不好控制。這種亂發不實信息的做法絲毫無助于事件的平息。另外，一些縣、鄉政府經常是該公開的不公開，或前期公開后期不公開，或遮遮掩掩地公開，或成績公開問題不公開，或公開不公開取決于領導者的個人意愿。這些做法導致當地政府在群眾中失去威信，更談不上親和力和感召力，反倒削弱了政府公信力。一旦遇到突發性事件發生，這些地方是最容易把事情鬧大、最容易失控從而也是最不穩定的地方。
　　第三是“慢”。一些基層政府信息倒是公開了，但總是比非官方渠道信息傳遞慢。在突發事件發生時信息傳遞的速度往往與事態是否能及早得到控制有著直接關系。一些地方領導并不完全清楚網絡對政府的重要性，網絡時代不僅完全打破了過去那種由政府全面壟斷信息的局面，而且改變了信息傳遞的方式和速度。我們不應忘記，非典時期官方媒體的報道與網絡傳言之間的“時間差”在北京是30天，而在廣東則長達40天。〔1 〕在2008年以來發生的幾起重大突發性事件如“躲貓貓”事件、石首事件、鄧玉嬌事件中，政府對事件真相的報道都滯后于網絡媒體，這就給不法分子利用網絡散布謠言提供了時機。
　　
　　二、基層政府信息公開問題形成的原因
　　
　　上述問題的發生在基層政府中雖非普遍，但也不少見，究其原因我們認為有以下三點：
　　（一）一些官員對公開政府信息的認識不到位。政府信息公開作為行政體制改革的一項重要內容，對各級政府而言是一場深刻的革命。它不僅僅涉及官員的自身利益，更觸及官員的靈魂。新中國成立已經六十多年了，但正如鄧小平所言：“舊中國留給我們的，封建專制傳統比較多，民主法制傳統很少。” 〔2 〕 （P332 ）在我們的一些政府官員中，封建思想觀念嚴重存在，他們自覺不自覺地把自己與民眾分開，官智民愚，官民對立，從思想深處把人民看作愚民，甚至是刁民。在治理理念上則是官嚴民順，官重民輕，官以威治天下。信息在他們眼中就是權力，就是威嚴，沒有神秘感的政府不是政府。還有少數領導受“左”的思想影響，談信息公開色變，至今認為“公開”是自由化，或者是受了資產階級自由化思潮的影響。還有的領導把信息公開與社會穩定對立起來，生怕政府信息公開引起矛盾，直接危害穩定。
　　（二）《政府信息公開條例》存在一些盲區。黨的十七大以來，黨中央突出強調民主政治建設，積極建設陽光政府，充分保障人民的知情權、參與權、監督權。《政府信息公開條例》的頒布和實施是陽光政府建設的重要舉措，但在如何處理信息公開與保密方面存在盲區。在信息公開與保密的問題上，《條例》規定，除涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私外，其余信息都應公開，這是保障公民知情權的具體體現。但《條例》第8條同時規定：“行政機關公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定。” 〔3 〕這里出現了一個盲區，即如何區分公開與保密的界限。比如某個級別的會議記錄、上級領導的批示、人事財務問題等等是否公開？在難以區分的情況下，政府官員往往選擇不公開，由此，隨意擴大保密范圍的現象也就越來越多。
　　（三）政府信息公開實踐中，在公開與穩定的關系方面存在著誤區。《條例》規定政府信息公開不能危及社會穩定。社會穩定的概念有很大彈性，尤其是在基層政府中，凡涉及到人、財、物的問題往往就涉及穩定，因為這類問題是與民生直接相關的，是老百姓最關注的信息，同時又是利益的焦點。于是，凡遇此類問題基層政府一般都會以“維穩”為借口不予公開。事實上，這些誤區和盲區為政府逃避信息公開提供了很大便利。盡管《條例》規定了十幾類信息是應當公開的，省、市政府又制定了相關實施細則，可是政府自由裁量空間很大，而哪些信息涉及國家安全，哪些信息涉及社會穩定，無法界定，所以說信息公開缺乏可操作性。于是，這些盲區、誤區就變成了一些地方政府“規避”公開的保護傘。
　　（四）對政府信息公開缺乏有效監督。政府信息公開并不是所有政府官員都情愿做的事情。在我國，實行政府信息公開主要是中央政府在推動，廣大民眾很少或者沒有參與其間，所以缺乏現實推動力。具體到基層政府，信息公開主要是靠政府的自覺和自我約束，缺乏監督與約束，尤其是缺乏民眾的監督。這導致基層政府信息公開普遍存在形式主義的問題。
　　
　　
　　三、加強基層政府信息公開的對策
　　
　　建設陽光政府，維護社會穩定，必須加強對縣、鄉政府信息公開的領導，加大對縣、鄉政府信息公開平臺建設的物質投入，加強相關法律、制度的建設。具體來說，要抓好以下三方面的工作：
　　（一）在縣、鄉政府公務員中深入開展政府信息公開教育，提高基層政府公開政府信息的自覺性。政府信息公開的阻力主要來自政府機構本身，來自政府官員思想觀念和認識上的不足。政府官員必須明確，政府權力來源于公民權利，所以，公民對政府具有知情權、參與權、監督權，其中知情權是首要的。政府官員要通過學習提高公仆意識、服務意識，從觀念上徹底改變做官當老爺，輕視老百姓的舊思想，真正把自己擺到服務老百姓、接受老百姓監督的位置上，自然坦然接受信息公開。其次，要提高公務員的民主意識。政府信息公開是民主政治的需要，政府工作的公開性和透明度是現代民主與法治的重要標志。陽光是最好的防腐劑，公開和透明可以加強來自于公眾的監督，可以更好地防止行政腐敗，使政府更具民意，使公共信息為公眾所知，為公眾所用，使公共資源得到更加合理的配置。第三，基層政府領導要樹立正確的執政理念，改變執政思維。建設陽光政府不僅是對政府官員思想觀念的審視，而且是對其執政理念和執政能力的挑戰。長期以來，一些基層領導習慣于發號施令，即政府下命令、群眾執行的領導方式，對政府信息能保密則保密，能控制則控制。特別是處理突發性事件的信息，部分地方政府官員習慣于知情不報，隱瞞真相，試圖遏制、封鎖甚至發布虛假信息以平息事件，其結果只能是激化矛盾，失去公信，擴大事態。基層政府官員要從諸多突發事件中汲取教訓，切實提高處置能力與處置水平，必須堅持信息公開。
　　（二）在深入調查研究的基礎上，總結經驗與教訓，上下結合，建立、完善和全面實施與政府信息公開制度相配套的法律、法規。《政府信息公開條例》頒布實施后，各省、市政府先后制定了《實施細則》，盡管如此，在具體操作上仍有不確定性，尤其是信息公開與信息安全的界限劃分難度較大，而且《條例》規定信息公開的同時，要送有關部門進行保密審查。這一方面給基層政府信息公開增加了困難，另一方面又為它們不公開信息提供了方便。鑒于此，應加快修改《保守國家秘密法》，以明確具體的保密事項。同時對《檔案法》、《統計法》等法律法規中與《條例》有沖突的內容盡快修改和完善。其次，《條例》頒布時，中央政府就提出要及時總結經驗，為《政府信息公開條例》上升為法律創造條件。近兩年來各地方政府遇到與信息公開有關的不少問題，特別是在突發事件的處理中，信息公開的作用更加凸顯。為此，將《條例》從行政法規盡早上升為法律必將推進基層政府信息公開的進程，更加有利于增進民主，維護社會和諧與穩定。
　　（三）加大公眾對基層政務的參與和監督。根據《政府信息公開條例》第四章“監督和保障”的相關規定，要進一步完善政府信息公開的考核、檢查、報告、監督制度和責任追究制度，要吸引廣大公民參與和監督政府信息公開。〔3 〕受傳統體制和傳統文化的影響，社會大眾對政府普遍存在畏懼心理，認為政府作出的決定只能服從，否則就會受到懲罰。因此，群眾不會主動地對政府行為進行監督，更不要說要求對政府信息進行公開了。正因如此，政府平時的工作得不到社會大眾的監督，這樣很容易造成權力濫用，以權謀私，進而侵犯公民權利。這是當前干群矛盾的焦點，也是引發各類群體事件的真正導因。針對這種情況，要加強《政府信息公開條例》在廣大群眾中的宣傳與教育，要提高公民的參與意識和監督意識，使其主動維護自己的知情權、參與權和監督權。
　　總之，基層政府直接面對廣大群眾，是人民當家作主的重要平臺，工作千頭萬緒卻事事連著民生。人民最想知道的就是基層政府在說什么，做什么。縣、鄉政府信息公開事關政權穩固、社會穩定，事關經濟、社會健康發展，事關人民群眾安居樂業，理應引起各方面的高度重視，并在實踐中開創新局面。
　　
　　參考文獻：
　　〔1〕人民網輿情監測室.石首事件：政府如何面對“麥克風時代”〔DB/OL〕.人民網，2009-06-25.
　　〔2〕鄧小平文選：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，1994.
　　〔3〕中華人民共和國政府信息公開條例〔L/OL〕.新華網，2008-04-30.
　　
　　責任編輯周榮