我國信用評級法律制度的完善

　　〔摘要〕金融危機證明了信用評級在現(xiàn)代金融體系中的關(guān)鍵作用，它與國家金融主權(quán)和經(jīng)濟安全密切相關(guān)。金融危機后各國紛紛通過立法加強對信用評級機構(gòu)及信用評級業(yè)的監(jiān)管，我國基于金融安全的考慮，應通過立法明確評級機構(gòu)的性質(zhì)和監(jiān)管主體，加強對外資評級公司的市場準入和業(yè)務規(guī)制，建立健全內(nèi)部信用評級法律制度，強化對外部信用評級的監(jiān)管與約束。
　　〔關(guān)鍵詞〕信用評級，評級機構(gòu)，法律制度，金融安全
　　〔中圖分類號〕D912.28〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2011）03-0142-03
　　
　　信用評級包括敏感信息的搜集與分析，涉及所有從事金融交易的行業(yè)，包括要害、敏感行業(yè)和部門，其定價功能使評級機構(gòu)掌握著企業(yè)和金融市場的生殺大權(quán)，是維護國家金融主權(quán)的重要力量，代表著一個國家在國際金融服務體系中的國家地位。美國次貸危機進一步證明了信用評級在現(xiàn)代金融體系中的關(guān)鍵作用，一旦信用評級出現(xiàn)問題，將給整個經(jīng)濟金融系統(tǒng)造成嚴重沖擊。〔1 〕
　　金融危機發(fā)生后，各國更加重視對信用評級機構(gòu)的監(jiān)管，紛紛出臺立法和相關(guān)監(jiān)管措施，這值得我國在構(gòu)建信用評級法律制度中加以借鑒。目前，我國還缺乏對信用評級業(yè)的系統(tǒng)規(guī)劃，法規(guī)缺失，監(jiān)管無力。在后危機時代，基于國家金融安全的考慮，我國亟需完善信用評級法律制度，大力扶持本土信用評級行業(yè)的發(fā)展，具體應從以下五個方面著手：
　　
　　一、明確評級機構(gòu)的性質(zhì)和監(jiān)管主體
　　
　　通過立法明確評級機構(gòu)的性質(zhì)與地位是有效規(guī)范信用評級行業(yè)的基礎(chǔ)。按照國際慣例，信用評級機構(gòu)本身是一個中介性組織，必須獨立于企業(yè)、有價證券發(fā)行者、投資者之外，必須是不受政府控制的獨立法人。而目前我國絕大多數(shù)評級機構(gòu)都不是真正意義上的獨立法人，大都直接或間接依附于某級政府機構(gòu)或?qū)儆谑聵I(yè)單位，在開展信用評級過程中受到的行政干預較多，缺乏獨立性。我國《征信管理條例》草案中也沒有明確信用評級機構(gòu)的性質(zhì)和地位，僅對征信機構(gòu)開展評級業(yè)務進行了約束和規(guī)范。筆者認為評級機構(gòu)雖然是以營利為目的的企業(yè)法人，但因其實際在金融體系中發(fā)揮的作用和巨大影響力，應定位為非銀行金融機構(gòu)。為此，應以《征信管理條例》的制訂實施為契機，明確信用評級業(yè)在我國金融體系中的地位，明確信用評級機構(gòu)所應當承擔的法律義務及法律責任是較現(xiàn)實的做法。
　　目前我國還缺乏對信用評級機構(gòu)實施監(jiān)管的主體，沒有一個監(jiān)管機構(gòu)有權(quán)力和能力從全局規(guī)劃我國信用評級業(yè)的架構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)整個信用信息服務業(yè)的發(fā)展。具體來講，發(fā)改委在企業(yè)債券發(fā)行中對評級行為及執(zhí)業(yè)質(zhì)量提出原則要求，中國人民銀行對信貸市場和銀行間債券市場的信用評級實施監(jiān)督管理，中國證券業(yè)監(jiān)督管理委員會對從事證券市場的信用評級進行監(jiān)督管理。三個部門都對各自領(lǐng)域的評級機構(gòu)進行監(jiān)管認可，但各自在監(jiān)管理念與內(nèi)容上存在很大差異，這約束和抑制了評級市場功能的整體發(fā)揮。雖然還有幾個部門規(guī)章對信用評級行業(yè)的監(jiān)管作出簡單規(guī)范，但其層級太低，權(quán)威性差，明顯落后于實踐。為此，需要在相關(guān)法律規(guī)定中明確統(tǒng)一的監(jiān)管主體，只有這樣才能真正發(fā)揮信用評級市場的整體功能。我國目前的信用結(jié)構(gòu)仍以銀行信貸為主，幾乎全部個人信用和絕大部分的企業(yè)信用來自于商業(yè)銀行。因此，由中國人民銀行來統(tǒng)一建立國內(nèi)的評級監(jiān)管體系較為權(quán)威，具有很強的操作性。
　　
　　二、加強對外資評級公司的市場準入和業(yè)務規(guī)制
　　
　　信用評級對國家金融安全的巨大影響力已被金融危機所證實。當前，美國的標準普爾、穆迪、惠譽三家評級機構(gòu)幾乎占據(jù)了全球信用評級服務市場98%的市場份額和90%的收入，并通過并購已占有了我國評級市場的三分之二。〔2 〕截止到目前，全球近200家評級機構(gòu)中只有10家在美國獲得資質(zhì)，由于認識到信用評級的重要性，世界各主要經(jīng)濟大國如日本、韓國、印度、瑞典、俄羅斯等都主要依靠本國評級機構(gòu)來維護國內(nèi)資本市場的安全。
　　自希臘債務危機以來，歐盟一直批評信用評級機構(gòu)在債務危機的發(fā)展中起到了推波助瀾的作用，并多次表示應當建立歐洲自己的評級機構(gòu)，打破信用評級被傳統(tǒng)的三大國際評級機構(gòu)把持的局面。目前歐盟正在考慮一些結(jié)構(gòu)性解決方案，其中包括建立歐洲自己的信用評級機構(gòu)，或者允許其他一些獨立機構(gòu)參與信用評級的發(fā)布等，以加強市場競爭。
　　信用評級公司從最初只對商業(yè)投資品種的評級發(fā)展到可以協(xié)助一個國家主宰全球資本的流向，已不再是普通的服務機構(gòu)，而是可以控制國際金融市場制高點的重要經(jīng)濟工具。因此，我國政府應當從戰(zhàn)略的高度對國內(nèi)評級行業(yè)作出重新審視，并培植和壯大自己的信用評級公司。相對于銀行業(yè)和資本市場的發(fā)展，我國信用評級業(yè)發(fā)展滯后。在中國人民銀行備案的評級機構(gòu)中，除大公國際、聯(lián)合資信、中誠信國際等幾家規(guī)模較大外，我國評級機構(gòu)普遍存在規(guī)模較小、評級質(zhì)量較為低下等問題，這導致了對國際上大型信用評級機構(gòu)的依賴。為此，筆者認為我國可以參照外資對銀行與保險入股的政策要求，監(jiān)管層可以規(guī)范外資評級公司持股中資信用評級機構(gòu)的比例最高不得超過25%，而且不能直接或間接控制合資企業(yè)的經(jīng)營權(quán)。對于不涉及國家金融、經(jīng)濟技術(shù)安全的評級，可要求采取“雙評級”，即外資評級機構(gòu)參與不涉及國家經(jīng)濟技術(shù)安全的評級，必須有本國的評級機構(gòu)同時出具評級報告；另外，要堅持信用評級市場對等開放原則，在批準外資進入中國信用評級市場的同時，中國政府可以要求所在國政府承諾對中國評級機構(gòu)的市場準入。
　　
　　三、建立健全內(nèi)部信用評級法律規(guī)制
　　
　　內(nèi)部評級是指由金融機構(gòu)專門的信用評估部門和人員，運用一定的評級方法，對借款人或交易對手按時、足額履行相關(guān)合同的能力和意愿進行綜合評價，并用簡單的評級符號表示信用風險的相對大小。
　　隨著我國金融市場的發(fā)展，銀行業(yè)等金融機構(gòu)對外部信用評級的使用逐漸增多，且許多評級結(jié)果均來自于處于壟斷地位的美國三大評級機構(gòu)。所以，加強內(nèi)部信用評級的比重，完善內(nèi)部評級法律制度對于維護金融體系的安全至關(guān)重要。與發(fā)達的國際性銀行相比，我國大多數(shù)金融機構(gòu)內(nèi)部評級不論在評級方法、評級結(jié)果和檢驗，還是在評級工作的組織等方面，都存在著相當?shù)牟罹唷Ｒ虼耍覈鹑跈C構(gòu)應按照巴塞爾新資本協(xié)議的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合我國的實際，積極建立和健全內(nèi)部信用評級法律制度。
　　中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會于2008年9月18日頒布《商業(yè)銀行信用風險內(nèi)部評級體系監(jiān)管指引》，但該指引并不是具有法律約束力的規(guī)定，僅為商業(yè)銀行的內(nèi)部評級體系的建立提供了指導意見。我國目前各大銀行紛紛建立自己的內(nèi)部評級體系，但許多中小金融機構(gòu)還沒有建立。可以看出，我國對于金融機構(gòu)內(nèi)部評級法律體系的建設還處于初步階段。為了減少對國際上處于壟斷地位的評級機構(gòu)的評級結(jié)果的依賴，建立體系完善的內(nèi)部信用評級法律制度是我國信用評級法律體系建設不可缺少的關(guān)鍵一環(huán)。
　　
　　四、強化對外部信用評級的監(jiān)管與約束
　　
　　金融危機前，金融市場中的很多機構(gòu)都將風險定級交給“外部機構(gòu)”來處理。在美國NRSROs及類似的認證機構(gòu)的要求下，評級結(jié)果通常都是以強行方式直接進入監(jiān)管體系。基于信息上的不對稱，監(jiān)管者不可能對所有被監(jiān)管者的風險了如指掌，而需借助評級報告過濾市場風險，并將其作為監(jiān)管的依據(jù)和補充。但監(jiān)管機構(gòu)對信用評級機構(gòu)的“過度信任”雖然從形式上給市場帶來了盡職審查和審慎監(jiān)管的錯覺，實際上卻造成了金融市場長期在無監(jiān)管狀態(tài)下的運行秩序。〔3 〕而減輕監(jiān)管機構(gòu)和市場參與者對外部評級結(jié)論的依賴，并對風險作出獨立判斷便成為后危機時代各國對信用評級行業(yè)改革的主要內(nèi)容之一。
　　
　　歐盟委員會提議對2010年底生效的《信用評級機構(gòu)管理條例》進一步修訂，并建立一個專門機構(gòu)加強對信用評級機構(gòu)的監(jiān)管，提高信用評級機構(gòu)運作的透明度。該專門機構(gòu)將負責信用評級機構(gòu)的注冊和日常監(jiān)管，并對違反《信用評級機構(gòu)管理條例》的評級機構(gòu)進行處罰。如果信用評級機構(gòu)違反歐盟的管理規(guī)定，該管理機構(gòu)將有權(quán)對評級機構(gòu)采取懲罰措施，其中包括暫時禁止其發(fā)布信用評級、暫停使用其評級結(jié)果、對嚴重違反規(guī)定者給予罰款等。這些最新立法趨勢值得我們在對信用評級業(yè)進行規(guī)制過程中借鑒。
　　我國第一部信用評級行業(yè)標準是中國人民銀行2006年11月21日發(fā)布的《信貸市場和銀行間債券市場信用評級規(guī)范》，它主要適用于獨立的第三方信用評級機構(gòu)在信貸市場和銀行間債券市場開展的外部信用評級業(yè)務。這不僅是我國第一部信用評級行業(yè)標準，也是建立信用評級質(zhì)量保證體系的重要基礎(chǔ)和管理信用評級行業(yè)的重要工具，是具有強制性或指導性功能的行業(yè)從業(yè)規(guī)范。但《信貸市場和銀行間債券市場信用評級規(guī)范》適用范圍較窄，在具體規(guī)定上也存在著諸多有待完善之處。而銀監(jiān)會于2011年1月26日發(fā)布的《中國銀監(jiān)會關(guān)于規(guī)范商業(yè)銀行使用外部信用評級的通知》指出：商業(yè)銀行在使用外部評級結(jié)果時，應當知悉評級原理并閱讀相關(guān)披露文件，外部評級結(jié)果只能作為內(nèi)部判斷的補充參考。商業(yè)銀行應當建立外部評級機構(gòu)的持續(xù)評估機制，至少每兩年對評級機構(gòu)的獨立性、專業(yè)性與內(nèi)部控制能力進行一次評估。商業(yè)銀行應當將認可的外部評級機構(gòu)的變更情況和評估報告書面報送中國銀監(jiān)會（或其派出機構(gòu)）及中國銀行業(yè)協(xié)會。商業(yè)銀行的重大投資行為原則上應以內(nèi)部評級為依據(jù)。可見，該通知在規(guī)范商業(yè)銀行選用外部評級機構(gòu)、引用外部評級結(jié)果等行為的同時，也確立了銀行業(yè)協(xié)會層面的外部評級監(jiān)督機制，從而實現(xiàn)了銀行業(yè)金融機構(gòu)與外部信用評級的制衡，有利于防范過度依賴外部評級、評級變動等情況帶來的潛在風險，促進銀行業(yè)金融機構(gòu)和金融市場穩(wěn)健發(fā)展。但該通知僅限于商業(yè)銀行適用外部評級的規(guī)范，對于其他金融機構(gòu)并沒有明確規(guī)定。
　　由于在信用評級市場中，外部評級占有重要地位，重點約束和規(guī)范評級機構(gòu)的行為以及對外部評級結(jié)果的運用非常重要，主要應體現(xiàn)在1.對評級機構(gòu)的選定和認可、評級程序和評級結(jié)果的最終采納程序都需作出較為詳細的立法規(guī)定。2.對最終評級結(jié)果的公示方法應作出具體規(guī)定，以作為信息披露的一個重要方面。3.確立評級結(jié)果的質(zhì)疑程序和有關(guān)復評程序的具體規(guī)定，這是為了保證最終被采納的評級結(jié)果的科學性和公正性所理應確立的補救措施。4.要對評級機構(gòu)的行業(yè)屬性、從業(yè)資格和競爭原則等方面進行規(guī)定，這是為了避免評級業(yè)內(nèi)的惡性競爭，從而影響評級最終質(zhì)量的客觀需要。5.明確對評級失信的法律責任。要求評級機構(gòu)對失信的評級結(jié)果承擔相應的法律責任是有效約束評級機構(gòu)行為的重要手段。
　　
　　參考文獻：
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　　〔3〕黃彪，周榮.次貸危機與我國銀行監(jiān)管法律制度〔J〕.中共山西省委黨校學報，2009，（4）.
　　
　　責任編輯楊在平