我國信用評級法律制度的完善

　　〔摘要〕金融危機證明了信用評級在現代金融體系中的關鍵作用，它與國家金融主權和經濟安全密切相關。金融危機后各國紛紛通過立法加強對信用評級機構及信用評級業的監管，我國基于金融安全的考慮，應通過立法明確評級機構的性質和監管主體，加強對外資評級公司的市場準入和業務規制，建立健全內部信用評級法律制度，強化對外部信用評級的監管與約束。
　　〔關鍵詞〕信用評級，評級機構，法律制度，金融安全
　　〔中圖分類號〕D912.28〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2011）03-0142-03
　　
　　信用評級包括敏感信息的搜集與分析，涉及所有從事金融交易的行業，包括要害、敏感行業和部門，其定價功能使評級機構掌握著企業和金融市場的生殺大權，是維護國家金融主權的重要力量，代表著一個國家在國際金融服務體系中的國家地位。美國次貸危機進一步證明了信用評級在現代金融體系中的關鍵作用，一旦信用評級出現問題，將給整個經濟金融系統造成嚴重沖擊。〔1 〕
　　金融危機發生后，各國更加重視對信用評級機構的監管，紛紛出臺立法和相關監管措施，這值得我國在構建信用評級法律制度中加以借鑒。目前，我國還缺乏對信用評級業的系統規劃，法規缺失，監管無力。在后危機時代，基于國家金融安全的考慮，我國亟需完善信用評級法律制度，大力扶持本土信用評級行業的發展，具體應從以下五個方面著手：
　　
　　一、明確評級機構的性質和監管主體
　　
　　通過立法明確評級機構的性質與地位是有效規范信用評級行業的基礎。按照國際慣例，信用評級機構本身是一個中介性組織，必須獨立于企業、有價證券發行者、投資者之外，必須是不受政府控制的獨立法人。而目前我國絕大多數評級機構都不是真正意義上的獨立法人，大都直接或間接依附于某級政府機構或屬于事業單位，在開展信用評級過程中受到的行政干預較多，缺乏獨立性。我國《征信管理條例》草案中也沒有明確信用評級機構的性質和地位，僅對征信機構開展評級業務進行了約束和規范。筆者認為評級機構雖然是以營利為目的的企業法人，但因其實際在金融體系中發揮的作用和巨大影響力，應定位為非銀行金融機構。為此，應以《征信管理條例》的制訂實施為契機，明確信用評級業在我國金融體系中的地位，明確信用評級機構所應當承擔的法律義務及法律責任是較現實的做法。
　　目前我國還缺乏對信用評級機構實施監管的主體，沒有一個監管機構有權力和能力從全局規劃我國信用評級業的架構，統籌協調整個信用信息服務業的發展。具體來講，發改委在企業債券發行中對評級行為及執業質量提出原則要求，中國人民銀行對信貸市場和銀行間債券市場的信用評級實施監督管理，中國證券業監督管理委員會對從事證券市場的信用評級進行監督管理。三個部門都對各自領域的評級機構進行監管認可，但各自在監管理念與內容上存在很大差異，這約束和抑制了評級市場功能的整體發揮。雖然還有幾個部門規章對信用評級行業的監管作出簡單規范，但其層級太低，權威性差，明顯落后于實踐。為此，需要在相關法律規定中明確統一的監管主體，只有這樣才能真正發揮信用評級市場的整體功能。我國目前的信用結構仍以銀行信貸為主，幾乎全部個人信用和絕大部分的企業信用來自于商業銀行。因此，由中國人民銀行來統一建立國內的評級監管體系較為權威，具有很強的操作性。
　　
　　二、加強對外資評級公司的市場準入和業務規制
　　
　　信用評級對國家金融安全的巨大影響力已被金融危機所證實。當前，美國的標準普爾、穆迪、惠譽三家評級機構幾乎占據了全球信用評級服務市場98%的市場份額和90%的收入，并通過并購已占有了我國評級市場的三分之二。〔2 〕截止到目前，全球近200家評級機構中只有10家在美國獲得資質，由于認識到信用評級的重要性，世界各主要經濟大國如日本、韓國、印度、瑞典、俄羅斯等都主要依靠本國評級機構來維護國內資本市場的安全。
　　自希臘債務危機以來，歐盟一直批評信用評級機構在債務危機的發展中起到了推波助瀾的作用，并多次表示應當建立歐洲自己的評級機構，打破信用評級被傳統的三大國際評級機構把持的局面。目前歐盟正在考慮一些結構性解決方案，其中包括建立歐洲自己的信用評級機構，或者允許其他一些獨立機構參與信用評級的發布等，以加強市場競爭。
　　信用評級公司從最初只對商業投資品種的評級發展到可以協助一個國家主宰全球資本的流向，已不再是普通的服務機構，而是可以控制國際金融市場制高點的重要經濟工具。因此，我國政府應當從戰略的高度對國內評級行業作出重新審視，并培植和壯大自己的信用評級公司。相對于銀行業和資本市場的發展，我國信用評級業發展滯后。在中國人民銀行備案的評級機構中，除大公國際、聯合資信、中誠信國際等幾家規模較大外，我國評級機構普遍存在規模較小、評級質量較為低下等問題，這導致了對國際上大型信用評級機構的依賴。為此，筆者認為我國可以參照外資對銀行與保險入股的政策要求，監管層可以規范外資評級公司持股中資信用評級機構的比例最高不得超過25%，而且不能直接或間接控制合資企業的經營權。對于不涉及國家金融、經濟技術安全的評級，可要求采取“雙評級”，即外資評級機構參與不涉及國家經濟技術安全的評級，必須有本國的評級機構同時出具評級報告；另外，要堅持信用評級市場對等開放原則，在批準外資進入中國信用評級市場的同時，中國政府可以要求所在國政府承諾對中國評級機構的市場準入。
　　
　　三、建立健全內部信用評級法律規制
　　
　　內部評級是指由金融機構專門的信用評估部門和人員，運用一定的評級方法，對借款人或交易對手按時、足額履行相關合同的能力和意愿進行綜合評價，并用簡單的評級符號表示信用風險的相對大小。
　　隨著我國金融市場的發展，銀行業等金融機構對外部信用評級的使用逐漸增多，且許多評級結果均來自于處于壟斷地位的美國三大評級機構。所以，加強內部信用評級的比重，完善內部評級法律制度對于維護金融體系的安全至關重要。與發達的國際性銀行相比，我國大多數金融機構內部評級不論在評級方法、評級結果和檢驗，還是在評級工作的組織等方面，都存在著相當的差距。因此，我國金融機構應按照巴塞爾新資本協議的相關規定，結合我國的實際，積極建立和健全內部信用評級法律制度。
　　中國銀行業監督管理委員會于2008年9月18日頒布《商業銀行信用風險內部評級體系監管指引》，但該指引并不是具有法律約束力的規定，僅為商業銀行的內部評級體系的建立提供了指導意見。我國目前各大銀行紛紛建立自己的內部評級體系，但許多中小金融機構還沒有建立。可以看出，我國對于金融機構內部評級法律體系的建設還處于初步階段。為了減少對國際上處于壟斷地位的評級機構的評級結果的依賴，建立體系完善的內部信用評級法律制度是我國信用評級法律體系建設不可缺少的關鍵一環。
　　
　　四、強化對外部信用評級的監管與約束
　　
　　金融危機前，金融市場中的很多機構都將風險定級交給“外部機構”來處理。在美國NRSROs及類似的認證機構的要求下，評級結果通常都是以強行方式直接進入監管體系。基于信息上的不對稱，監管者不可能對所有被監管者的風險了如指掌，而需借助評級報告過濾市場風險，并將其作為監管的依據和補充。但監管機構對信用評級機構的“過度信任”雖然從形式上給市場帶來了盡職審查和審慎監管的錯覺，實際上卻造成了金融市場長期在無監管狀態下的運行秩序。〔3 〕而減輕監管機構和市場參與者對外部評級結論的依賴，并對風險作出獨立判斷便成為后危機時代各國對信用評級行業改革的主要內容之一。
　　
　　歐盟委員會提議對2010年底生效的《信用評級機構管理條例》進一步修訂，并建立一個專門機構加強對信用評級機構的監管，提高信用評級機構運作的透明度。該專門機構將負責信用評級機構的注冊和日常監管，并對違反《信用評級機構管理條例》的評級機構進行處罰。如果信用評級機構違反歐盟的管理規定，該管理機構將有權對評級機構采取懲罰措施，其中包括暫時禁止其發布信用評級、暫停使用其評級結果、對嚴重違反規定者給予罰款等。這些最新立法趨勢值得我們在對信用評級業進行規制過程中借鑒。
　　我國第一部信用評級行業標準是中國人民銀行2006年11月21日發布的《信貸市場和銀行間債券市場信用評級規范》，它主要適用于獨立的第三方信用評級機構在信貸市場和銀行間債券市場開展的外部信用評級業務。這不僅是我國第一部信用評級行業標準，也是建立信用評級質量保證體系的重要基礎和管理信用評級行業的重要工具，是具有強制性或指導性功能的行業從業規范。但《信貸市場和銀行間債券市場信用評級規范》適用范圍較窄，在具體規定上也存在著諸多有待完善之處。而銀監會于2011年1月26日發布的《中國銀監會關于規范商業銀行使用外部信用評級的通知》指出：商業銀行在使用外部評級結果時，應當知悉評級原理并閱讀相關披露文件，外部評級結果只能作為內部判斷的補充參考。商業銀行應當建立外部評級機構的持續評估機制，至少每兩年對評級機構的獨立性、專業性與內部控制能力進行一次評估。商業銀行應當將認可的外部評級機構的變更情況和評估報告書面報送中國銀監會（或其派出機構）及中國銀行業協會。商業銀行的重大投資行為原則上應以內部評級為依據。可見，該通知在規范商業銀行選用外部評級機構、引用外部評級結果等行為的同時，也確立了銀行業協會層面的外部評級監督機制，從而實現了銀行業金融機構與外部信用評級的制衡，有利于防范過度依賴外部評級、評級變動等情況帶來的潛在風險，促進銀行業金融機構和金融市場穩健發展。但該通知僅限于商業銀行適用外部評級的規范，對于其他金融機構并沒有明確規定。
　　由于在信用評級市場中，外部評級占有重要地位，重點約束和規范評級機構的行為以及對外部評級結果的運用非常重要，主要應體現在1.對評級機構的選定和認可、評級程序和評級結果的最終采納程序都需作出較為詳細的立法規定。2.對最終評級結果的公示方法應作出具體規定，以作為信息披露的一個重要方面。3.確立評級結果的質疑程序和有關復評程序的具體規定，這是為了保證最終被采納的評級結果的科學性和公正性所理應確立的補救措施。4.要對評級機構的行業屬性、從業資格和競爭原則等方面進行規定，這是為了避免評級業內的惡性競爭，從而影響評級最終質量的客觀需要。5.明確對評級失信的法律責任。要求評級機構對失信的評級結果承擔相應的法律責任是有效約束評級機構行為的重要手段。
　　
　　參考文獻：
　　〔1〕鄭良芳.美國控制了信用評級權也就控制了金融資源霸權〔J〕.經濟研究參考，2010，（53）.
　　〔2〕張媛.信用評級機構信譽大降美證交會擬剔除評級參考〔N〕.經濟參考報，2011-02-10.
　　〔3〕黃彪，周榮.次貸危機與我國銀行監管法律制度〔J〕.中共山西省委黨校學報，2009，（4）.
　　
　　責任編輯楊在平