公眾參與地方立法的實踐與完善

　　〔摘要〕十一屆三中全會以來，我國公眾參與地方立法經歷了四個階段，呈現出不斷發展的趨勢。當前，公眾參與地方立法存在的主要問題是：制度不夠健全，運行機制有待完善，效果有待提高。進一步完善公眾參與地方立法，需要細化參與的實體規則，完善參與的程序規制，建立參與的訴求聚合機制，實現立法機構主導下社會力量的介入。
　　〔關鍵詞〕地方立法，公眾參與，立法法，聽證會
　　〔中圖分類號〕D920.0〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2011）03-0139-03
　　
　　公眾參與地方立法是立法體現民主、提高質量的重要保障。近年來，各級地方立法機關積極探索公眾參與地方立法的途徑和方法，取得了顯著成績，但在程序化、法律化方面仍有需要加以完善的地方。
　　
　　一、公眾參與地方立法的實踐與發展
　　
　　十一屆三中全會以來，公眾參與地方立法經歷了四個階段，呈現出不斷發展的趨勢。
　　第一階段（1979年~1982年）為起步探索階段。十年“文革”結束后，鄧小平提出：“要制定一系列的法律、法令和條例，使民主制度化、法律化”。這一階段國家開始注重立法民主問題，在推動公眾的立法參與方面進行了有益嘗試。在地方立法中，根據地方組織法，從1979年下半年開始到1980年年底，地方人大常委會如雨后春筍般地建立起來，自1979年11月29日新疆五屆人大第二次會議通過關于加強集市貿易的布告等三部地方性法規起，各省級人大常委會先后啟動地方立法工作，立法中的民主形式基本沿用我黨“密切聯系群眾”的傳統，主要方式則采用召開座談會、基層調研等。
　　第二階段（1983年~1992年）為逐步發展階段。這一階段地方立法數量增多，地方立法民主化取得新進展。除了采用座談會、書面征求意見、實地調研等方式，開始將征求法規草案意見的范圍進一步擴大到各市、區、縣人大常委會和省級人大代表、有關專家學者等，有些地方人大開始委托科研單位、大專院校起草地方性法規。
　　第三階段（1993年~2000年）為全面提高階段。這一階段一些地方出現了立法咨詢委員，專家論證會，將法規草案公開登報向社會征求意見等方式；部分省市人大常委會開始嘗試公民旁聽會和立法聽證會，立法參與日趨為公眾所關注，各地開始探索制度化的公眾立法參與模式。〔1 〕
　　第四階段（2000年~至今）為規范完善階段。這一階段，隨著2000年3月立法法的頒布實施，中央與地方立法權限劃分有了明確法律依據，立法質量開始成為關注的焦點，立法參與成為保障立法質量和擴大公民有序參與的重要途徑，為各級人大廣泛采用。各地人大紛紛制定和完善地方立法條例、地方立法程序規定、地方立法聽證辦法等，將法規草案解讀制度、法規草案公布制度、公民旁聽制度、立法問卷調查、立法項目征集制度、立法聽證制度等納入地方性法規的立法程序之中，不斷推進民主立法。
　　
　　二、公眾參與地方立法存在的主要問題
　　
　　隨著各地的不斷探索和實踐，我國公眾參與地方立法取得了良好的法律效果和社會效果，這表現在立法公開的草案數量不斷增加，立法參與的形式日趨多樣化，參與質量不斷提高，但即使為此，公眾參與地方立法存在的問題仍然比較突出。
　　（一）公眾參與地方立法的制度不夠健全。制度是否科學、健全，直接決定著公眾參與地方立法的實際效果。在公眾參與地方立法的各項制度中，除立法聽證制度外，許多制度并不健全，這導致立法參與缺乏足夠、清晰的法律依據和制度支撐。
　　現有制度缺乏剛性約束。盡管公眾參與地方立法有了一些制度性安排，但是現有制度的具體化、規范化程度十分有限。首先，公眾參與并未被確立為立法的必經程序。立法法第34條規定:人大立法應當聽取各方面意見，聽取意見“可以”采取座談會、論證會、聽證會等多種形式；《行政法規制度程序條例》規定：“直接涉及公民、法人或者其他組織的切身利益的”，國務院法制機構“可以”舉行聽證會，聽取有關機關、組織和公民的意見。可見立法是否需要公眾參與、以何種方式開展公眾參與的決定權掌握在立法部門手中，在這種情況下，公眾參與的隨意性很大。其次，由于法律規定語焉不詳，使得公眾參與在相當程度上取決于立法機關的“自由裁量”，公眾參與立法的范圍、渠道、程序、行為規則等內容或沒有明確規定，或規定得不夠具體。
　　現行制度協調性不夠、難以形成合力。雖然立法法明確規定了公眾參與立法，但是目前我國還沒有建立公眾參與地方立法的統一規范。有些地方雖然對公眾參與立法作出了專門規定，如《廣州市規章制定公眾參與辦法》，但總體來講各地的規定主要集中在立法聽證領域，且規定較為粗疏。如《天津市制定地方性法規聽證辦法》、《山東省人民代表大會常務委員會制定地方性法規聽證規定》、《深圳市人民代表大會常務委員會立法聽證辦法》、《甘肅省人民代表大會常務委員會立法聽證規制》、《長沙市人民代表大會常務委員會立法聽證辦法》等。分析這些規定不難看出，公眾參與地方立法所必須的信息公開規則、行政程序規則、責任追究規則沒有形成一個完整的鏈條，更難形成合力，缺乏操作性。很多規定宣誓意義大于操作價值，以至于在實踐過程中常常發生諸如參與的代表性不強、過程過于保密、反饋機制不健全，甚至走過場等違反立法民主原則的情形，挫傷了公眾參與的熱情。
　　（二）公眾參與地方立法的運行機制有待完善。公眾參與地方立法形成良性運行機制，需要制度要素之間、參與主體之間、參與環節之間、參與方式之間形成互補、互動效應。顯然，目前的地方立法離這種良性運行機制還有相當大的距離，這表現在：
　　立法機關與公眾之間的互動關系尚未建立起來，立法參與的動議者、主導者依然是立法機關，公眾的自覺性和自主性不夠。在立法參與過程中，立法部門的單向度行為較多，互動情形較少；立法部門只征求意見而沒有反饋意見、立法部門提供的參與方式較為單一，這說明立法機關仍然有意無意地將立法視為一種單向度的“權力”運作過程。
　　公眾參與的空間比較有限。盡管在很多地方的立法程序中就公眾參與做出了安排，但實際情況是由于流程要求，大大壓縮了公眾參與的空間。一般情況下，地方人大常委會對相關立法草案進行審議后，到下次審議僅有兩個月，按照人大自身立法工作的流程，在下一次審議前，修改稿必須提早10天完成遞交主任會議，遞交主任會議前必須提早3至5天完成提交法制委。如此一來，盡管表面上有兩個月時間可以開展公眾立法參與工作，實際情況是由于有關部門必須在短短幾周中要完成公眾意見的征集、歸納梳理和修改工作，真正留給公眾發表意見的時間被消減過半，人大內部的工作機制和流程設計則進一步壓縮了本不寬裕的公眾參與空間。
　　（三）公眾參與地方立法的效果有待提高。不同于一般意義上的社會生活或管理領域的參與，立法工作的專業、精深使得公眾參與的難度系數增加。就普通公眾而言，囿于其自身素質，對資訊的掌握程度、理解程度及對政策目標實現的可能性和途徑的認識都存在相當局限，使得公民參與地方立法的能力與要求不符，少有建設性的參與建議是制約參與效果和質量的重要原因之一。由于參與途徑和參與能力的限制，非理性化的參與時有發生，如抵制性參與、過激參與等，這些都將對民主政治建設乃至政治穩定產生消極的影響。因此，隨著社會主義政治文明的逐步發展，如何培養公眾對地方立法的參與能力，需要引起我們的重視。
　　公眾參與地方立法的程度亟待提高。就目前的現狀來講，公眾參與地方立法是立法機關主導下的、自上而下的一種制度安排。由于我國社會組織的發育并不完全，難以為公眾的立法參與提供充足的智力支持、經濟支持和組織支持，使得公眾參與地方立法呈現出個體的、隨機的、無序的、高成本的態勢，使得立法參與的動力機制不足，呈現出“表層化”傾向。〔2 〕這既無法滿足立法科學化、民主化的需求，更與公眾的心理期望值之間存在巨大落差，直接影響了立法參與的公信力和積極性，這也是當今中國網絡參政異常發達的重要原因。
　　
　　
　　三、完善公眾參與地方立法的思路
　　
　　針對公眾參與地方立法存在的問題，筆者提出以下完善思路：
　　（一）細化參與的實體規則。我國現有的公眾參與地方立法的規則分散于各個單行條例和規定中，尚沒有統一的法規，且規定都較為原則、模糊，嚴重不利于在實踐中規范操作，因此應該進一步細化。應當注重操作層面的制度設計，充分發揮現有公眾參與地方立法的途徑和形式的作用，將一些行之有效的做法固定下來，使之成為可反復使用的行為規范，以避免有些環節的操作總處于不確定狀態。應該制定一部統一、完整的公眾參與地方立法的法規，改變目前公眾參與地方立法較為分散的現狀，進一步規范立法主體的活動，同時也規范公眾本身的參與活動，使參與各方在法律的指導下進行有效的互動，切實提高立法質量。
　　（二）完善參與的程序規則。程序規范是確保公眾參與地方立法效能的重要保障。公眾參與地方立法的程序應該是包括立法立項、起草、審議、決定、公布的全過程。要完善參與的流程控制，對每一個環節都要有明確的規定，從程序上體現地方立法民主化的發展取向。
　　針對我國公眾參與地方立法程序規定過于原則的缺陷，應當在參與方式法定化的前提下加強對具體參與程序的設計：（1）將公眾參與立法作為一個必經的立法程序，不得省略；（2）進一步完善公眾全過程參與地方立法的程序規則，在程序設計中明確規定公眾參與地方立法的范圍、方式和其他相關程序；（3）完善配套制度，形成公眾參與地方立法的制度鏈條，如完善立法參與的反饋與評估機制，對采納或未采納的重大意見應當適當進行反饋，以有利于提高公眾意見采納的公正性和公開性，使公眾感受到自身在立法活動中的價值，進而激發他們持續參與立法、關注立法、自覺遵守法律的熱情和意識。〔3 〕 （P15-17 ）
　　（三）建立參與的訴求聚合機制。公眾參與地方立法的主體是廣大人民群眾，但這并不意味著這是一種分散的個體行為。正如法國社會學家達揚所講：“公眾是一種社會群體，它具有社會交往性，并呈現出一定的穩定性，特定的公眾成員因共同的理念和價值形成公眾群體”。〔4 〕 （P366 ）大量實踐證明，在公民權利與國家權力的博弈中，公民的組織化程度是一個重要變量。公民組織化程度過低，權利易受侵犯，公民組織化程度較高，權利就不易受侵犯。為此，一方面要充分發揮現有的公眾團體，如工會、婦聯、企業家協會、消費者權益保護協會及各類中介組織的積極性，讓這些組織在地方立法中充分表達意見和建議；另一方面要積極探索和建立不同利益群體權益訴求表達的新機制和新平臺。由于現代社會利益的多元化、公眾需求的差異性、人們認識的多樣性，民主立法必然面對公眾多種意見和不同利益尋求立法機關承認和保護的訴求，為此，應進一步加強社會組織的培育和發展，暢通各方的表達渠道，使多方利益主體能夠真正產生碰撞和交鋒，從而提高公眾參與地方立法的水平。
　　（四）立法機構主導下的社會力量介入。面對龐大的公眾參與地方立法的事務，立法機關限于自身力量，在公眾參與方式選擇上首先要考慮的是“人手和時間”問題，而不是實效。在國外，各種民間立法咨詢機構如火如荼，議會購買民間的立法咨詢服務已經成為常態。具體到我國，隨著社會組織不斷成熟，公眾參與地方立法應在人大主導的前提下，適度選擇社會化甚至市場化的道路，通過招標方式，將部分事務交由各種市場化的社會機構去完成，這些機構或組織有其自身的優勢：比立法機關更加超脫、獨立，更加接近民眾，也更容易有公信力。
　　總之，經濟的迅速發展促成了我國社會結構的急劇變化，利益群體愈來愈趨向多元化，公眾的主體意識和政治參與意識逐漸增強。在這一背景下，應該盡快建立公眾參與地方立法的一系列規則，規范參與行為，進一步拓寬參與渠道和豐富參與形式，增強立法機關與公眾的互動，只有這樣才能使我們的立法程序更加民主、透明，法律規范更加符合民意。
　　參考文獻：
　　〔1〕陳保中.政治文明建設與我國的立法公眾參與〔J〕.上海行政學院學報，2003，（6）.
　　〔2〕馬賽.公眾參與公共政策的困境分析〔J〕.廣西社會科學，2003，（4）.
　　〔3〕沈國明，史建三，吳天昊.在規制與現實之間——上海市地方立法后評估報告〔M〕.上海：上海人民出版社，2009.
　　〔4〕叢日云.當代世界的民主化浪潮〔M〕.天津：天津人民出版社，1999.
　　
　　責任編輯楊在平