高校教師權利及其保障機制研究

　　摘要：高校教師的學術自由權和民主管理參與權應當受到尊重和保護。我們應當秉承“科學發展”，“依法治校”的原則，逐步提高教師法律地位，加強高校內部治理，建立健全調解、行政和司法救濟制度，構建協調完善的高校教師權利保障機制。
　　關鍵詞：高校；教師權利；保障機制
　　
　　越來越多的人在思考回答錢學森的感慨“為什么我們的學校總是培養不出杰出人才？”這一問題時，梳理出這樣的邏輯路徑：要培養杰出人才，關鍵是教師；要做大做強高等教育，必須蘊育大師。因此，穩定教師隊伍，保障高校教師的權利，保護高校教師的積極性、創造性，蘊育大師成了高校改革和發展問題的焦點之一。我們對高校教師的權利及其保障問題進行研究和宣教，具有較強的理論價值和現實意義。
　　一、高校教師權利的現狀
　　我們言及的高校教師權利的行業性非常明顯，是在教師自身發展和指導評定學生發展的學校教育教學行為過程中體現并實現的，具體包括身份保障權、教育教學自主權、科學研究與學術活動權、獲取報酬待遇權、民主管理權、取得職稱評定權等，主要體現于教學、科研和高校管理之中。我們將其概括為兩個方面：
　　1.學術自由權
　　“學術自由”本源于歐洲中世紀自然科學擺脫宗教的束縛，后泛指科學學術與宗教教會的分離。現代所倡導的學術自由則是指大學教育教學與行政權利的分離，排除國家的過多干預，以保障科學合理有序的教育教學的發展。
　　學術自由權被認為是——種普適人權和公民自由權，任何人藉此得以自由地尋求真理并將真理傳授他人。為了保障良好的教育制度，為了維護民主之存在和發展，學術自由與大學自治都是必需的。［1］高校教師是知識分子，從事科研學術活動既是其內心的需求，又是社會發展的需要。同時，教師從事科研學術活動可使教師從更高的高度把握教育教學規律，增強教師素質，豐富課堂教學內容，提高教和學的效率和質量。
　　課堂是教師表演的舞臺，只有讓其擁有自由的空間，才能充分展示教師的個人學術思想及學術魅力，高校教師應當有權在教學中自主編排課時計劃，設計教學方法、選擇教學內容及課堂上自由表述其真實意思。而由于主客觀方面的很多原因，事實上高校教師在教學中的自由權是有限的，教育形勢、就業前景及教育行政機構的約束使既定的教學內容不容置疑，而培養方案中教學時數硬性限定了教學課時，由此進一步制約了教學方法、內容的自由選擇。
　　學術就是針對是與非、對與錯、真理還是謬誤形成思想的交鋒，“百花齊放、百家爭鳴”才能促進學術繁榮和知識創新。壓制學術自由、言論自由，片面強調學術更多與政冶掛鉤，用階級的有色眼鏡去評判學術觀點，只會使科學研究停滯不前，精英學者發揮不出應有的學術先鋒作用，“文革”時期就是一個教訓。改革開放以來，學術研究出現蓬勃發展的良好勢頭，學術界呈現欣欣向榮的局面。高校教師的學術自由權主要包括自由參加學術團體和學術活動，并享有自由的發言權；自由地發表和出版學術性文章和著作的權利。當今社會昌明，高校教育教學排除政治性因素對于學術的干擾似乎可以做到，但“去行政化”問題是長期以來難以解決的問題：高校管理方面的外部行政命令，教育系統評優評先的不透明，職稱晉升淡化學術強調資歷，教師科研立項等行政指派或剝奪，教育學術科研獎勵對行政領導的傾斜等都在影響或者說挫傷著教師的學術積極性。
　　2.民主管理參與權
　　高校教師參與高校的管理是高校民主法治建設的應有之義，高校教師對學校教育教學、管理工作和教育行政部門的工作提出意見和建議，參與學校的民主管理也是為《教師法》所倡導的。但高校管理采取的往往是行政權力和學術權力的分立，行政領導與教師隊伍的界分使普通教師對學校的生存發展決策以致切身權益維護鮮有作為。
　　高校教師參與民主管理的形式以工會、教職工代表大會為多。實踐中高校工會組織更多地參與到教師培訓、娛樂、福利工作中去，分散了高校工會的職責和注意力，導致工會對高校層面沒有起到應有的監督、制衡作用。另外，作為學校內部行政附屬機構其獨立性有限，導致高校工會在維護教師合法權益方面沒有發揮其應有的作用。教職工代表大會作為非常設機構，應當具有參與高校管理決策的權利和評議、監督學校行政工作的權利，但往往是要么常年不開，要么流于形式，形同虛設，教師的批評建議權、發表個人意見權、知情要求權等都難以保證，教師權利在與學校行政的博弈中處于劣勢。
　　而隨著知識經濟的到來，我國高等教育由精英教育向大眾教育過渡，大學規模有了空前的發展，大學“有組織的無政府狀態”的特征也將更加明顯，根據大學組織的不同價值取向，出于運作模式和效率的考量，兩種權力之間出現了交織及整合。［2］
　　高校教師參與高校的管理能夠淡化行政人員傳統的官僚作風，使行政職能更好地服務于教學活動而不成為其掣肘。因此，有些高校更強化教師隊伍力量的作用，許多高校推崇“學者治校”或“專家治校”。復旦大學就制定了《復旦大學章程》，以依法治校為原則，在校內限制校長及其他行政管理者的權利，校領導及部處負責人退出學術委員會、教學指導委員會，形成行政權力和學術權力的有效隔離，設立專門的會議制度和召見問責制度，兩會形成獨立的決議是校領導執行學術政策的依據。
　　二、高校教師權利的保障機制的構建
　　我國高校教師的權利保障機制一方面已經初步形成，但另一方面畢竟其架構粗陋或仍有真空地帶。因此，迫切需要構建一個立體全面、協調完善、良性互動的高校教師權利保障機制。筆者從以下五個方面提出觀點：
　　1.進一步明確高校教師的法律地位
　　法治理念和法治精神是法治環境和文化形成的基礎和關鍵。主管政府、教育部門、高校領導應當真正秉持民主法治、以人為本的理念，正確認識高校與教師之間的行政和民事兼具的法律關系，把教師視為權利主體，依法公正、平等地處理好與教師的關系，把管理行為納入法制軌道。教師則應增強依法維權和自我保護能力，熟悉有關教育政策法規、相關理論和權利救濟方式。從國外英、法、德、日、美等國對教師權利的法律保障來看，雖然對教師法律地位的稱謂不盡一致，他們都賦予教師明確的法律地位，被規定為國家公務員或國家公務雇員，公立學校的教師均由政府任免，一般沒有任期限制。［3］公務員身份較好的保障教師不受失業的威脅，權利受到明確的保護，有效地保障了教師隊伍的穩定和教師職業的吸引力。我國《教師法》只規定“教師是履行教育教學職責的專業人員”，事實上教師職業具有公共性質，學校或教育部門與教師之間是一種行政法律關系，因此事實上的公務員職業特點和現實中教師不明朗的法律地位不相適應。為了更好地保障和救濟教師權利，可以考慮學習國外做法，將各級各類學校的專職教師定位為國家公務員。
　　2.建立科學民主的高校內部管理制度
　　完善高校內部管理體制，使工會、教職工代表大會等組織形成常態運行機制，重視教師組織，注意發揚民主，實行校務公開，保證教師在學校重大決策和規章制度中的知情權、話語權和參與權，充分保障教師的合法權益。
　　《工會法》從法律上賦予高校工會主張和維護教師合法權益的責任。要盡快改革現行的高校工會工作模式，把握工作的主動權，組織職工參與民主決策、管理和監督。《工會法》還規定了“工會通過平等協商和集體合同制度來協調勞動關系，維護職工勞動權益”，但大部分高校尚未建立平等協商機制。因此，工會應當大力拓展作用空間，通過平等協商和集體合同制度發揮協調勞動關系、維護職工權益。另外，要擺脫當前工會的濃重福利娛樂片面屬性，我們可以嘗試淡化工會和學校之間的依附關系，把歸屬于學校組織的工會組織升格為以區域為基礎的教育工會，像消費者協會一樣，保持其相對的獨立性，使高校工會真正成為能夠為教師維權的強大組織。
　　
　　高校教職工代表大會是以教師為主體構成的學校教職工行使民主權利的組織形式，是高校工會發揮作用的主渠道。為此，要高度重視教代會工作，完善教代會條例、常設主席團條例、教代會代表巡視制度和聽證制度、專門委員會集體議事決策等各方面的規章制度；要擴大基層一線教師和普通教職工代表的比例，不斷擴大基層民主的深度；規范教職工代表選舉程序，加強對代表的培訓，提高民主管理和民主參與能力；加強教代會主席團作為常設機構的作用，及時與學校有關黨政機構協調，平衡行政權力和學術權力的合理配置；還應當建立教代會代表列席校長辦公會議制度，促進學校的決策民主化和科學化。
　　高校的學術委員會、教學指導委員會是專設的學術和教學權威組織，在維護教師的學術自由權利方面也有很重要的作用。要嚴格遴選制度，真正使兩會委員代表最高學術水平；在涉及教師教育教學、學術、職稱、科研等方面，學術委員會和教學委員會應當有不可替代的發言權；要提升兩會在學校學術決策方面的作用，切實避免行政部門或領導“外行指導內行”，瞎指揮、亂干擾的情況。
　　3.建立教師維權組織，完善勞動爭議調解機制
　　教師需要維權組織來作為他們維護自身合法權益的重要支援力量。我們可以建立教師協會，建立多樣化的非官方的教師合法組織，設立專門的網站，建設維權論壇，引導教師明白權益所在，提高法律意識和掌握必要的法律知識，獲取精神上的法律上的專業上的幫助。教師協會可以與校方協調關系，建立和完善勞動爭議調解組織，維護教師合法權益。這方面，美國提供了相對成熟的范例。美國教育行業的各種協會非常多，其中影響最大的組織是全國教育協會（NEA）和美國教師聯盟（AFT）。［4］它們通過各種合法制度下的策略或手段來為組織成員謀求應有的福利、薪資，提高教師待遇和地位，在組織的運作上采取多種靈活策略，維護大學教師的合法權益、保證學術自由、維護學校自治。
　　4.細化申訴等行政救濟制度
　　申訴制度是目前高校教師權利救濟的主要途徑，但目前大多數高校沒有按教育部要求“建立校內教師申訴渠道”，因此，迫切需要設立專門的教師申訴委員會，明確申訴程序和申訴效力，保證教師權利在受到不公正的裁奪時在最初階段實現校內申訴解決的渠道。另外，應當進一步完善高校教師不服校內申訴處理結果直接向教育行政部門或人民政府提出行政申訴制度，建立合理的教師申訴層級范式。
　　細化聽證制度。在高校出臺與教師權益相關的規章制度或重大改革舉措時引入聽證制度，給教師代表提供發表意見、質證、辯駁的機會，形成約束高校管理權的外在力量。這樣既有助于實現高校管理的民主法治化，又能宏觀保障教師的合法權益。
　　5.保證教師訴訟方式司法救濟權利
　　法制社會就體現在一切糾紛都應當貫徹司法最終救濟的原則。在教師權利受到侵犯后除行政非訴訟的救濟方式外，司法救濟是教師權利的最后救濟手段。適度地引入行政訴訟制度，把事關高校教師切身利益的資格認定、職稱評定、職務聘任、勞動合同、工資待遇等管理行為納入行政訴訟的受案范圍，對高校宏觀管理和重大決策進行司法審查和執法監督，可以杜絕行政權力的濫用，防范其對學術權力的侵犯，保障學校領域的相對獨立和自由，從而更有效地保障教師的合法權益。
　　我們還可以借鑒國外的“教育法庭”，建立教育仲裁制度。仲裁是一種便捷、公正、專業性和針對性強的準司法制度，具有法律約束力，由仲裁機構裁決是一些國家為公正、有效地處理學校與教師之間權利糾紛而通用的理想救濟方式，如印度的“學院法庭”和加拿大的“教育上訴法庭”就是典型代表。［5］高校教育糾紛具有高度的專業性、技術性，高校教師可以根據權利受到侵犯前后與校方達成的平等協議，通過中立的仲裁機構有效維護自身權益。
　　參考文獻：
　　［1］ 舒定志.大學學術自治與學術自由的比較闡釋［J］.山西財經大學學報，2002，（3）.
　　［2］ 劉牧.我國高校學術權力與行政權力的整合［J］.現代教育科學，2003，（2）.
　　［3］ 黃威，孟衛青.英、美、法、德、日中小學教師法律地位的比較［J］.比較教育研究，2002，（6）.
　　［4］ 李虹.美國教師組織與大學教師權益探究［J］.大學教育科學，2006，（1）.
　　［5］ 關懷.勞動法［M］.北京：中國人民大學出版社，2001：139.