地方政府信用風險研究

摘 要 當前我國誠信政府建設取得較大進展，政府公信力不斷提高。但也應該看到，政府信用風險在一定程度上依然存在，尤其是地方政府的信用狀況不容樂觀。本文分析地方政府信用風險的表現和成因，并在此基礎上提出相應的改善措施。

關鍵詞 政府信用 信息公開 公眾參與

中圖分類號:F127文獻標識碼:A

一、 問題提出的背景和意義

據《小康》雜志調查顯示，2009年中國信用小康指數為61.1，政府公信力指數為62.2，均比上年提高0.7個百分點。這表明國人對中國整體信用及政府信用的滿意度在逐年溫和向好。2008和2009年是我國自然災害嚴重的一個時期，無論是汶川地震還是南方水災，都在考驗政府的信用程度和處理危機的能力。在災難面前，政府始終保證了信息的公開，及時和可靠，展示了一個透明，信用和真誠的政府形象;而政府在災難面前的快速反應能力和危機處理能力，也贏得了國人甚至全世界的信任和稱贊。這也表明我國在政治民主，信息公開，打造信用政府方面取得了較大成就。

然而，也應該看到，當前我國政府的信用危機仍然存在，形勢并不容樂觀，尤其是地方政府信用危機形勢嚴峻。調查顯示，2009年針對“是否相信當地政府公布的各種社會及經濟調查數據”，認為“摻假成分很多”或“絕對是假的”的比例高達91.1%，而2007年這個比例是79.3%。公眾對地方政府行為的信任度直降10個百分點。

著名經濟學家董輔乃曾指出“我國某些地方政府信用面臨嚴重危機”。一語道出了當前我國地方政府遭遇的信用困境。美國學者福山把社會分為高度信任社會和低度信任社會，提出信用是一種可以利用的社會資本，正是信任的差異導致不同社會經濟的差異，高度信任的社會往往可以創造經濟繁榮。由此可見，信用實際是一種隱形的寶貴社會資源。尤其是在當前市場發揮配置資源的基礎作用，政府向有限政府轉變的過程中，信用良好的政府可以更好得贏得公眾和社會的信任，充分發揮其經濟調節，市場監管，社會管理和公共服務職能，維護社會穩定和經濟繁榮。政府信用是社會良好運行的“阿基米德點”。政府失信、政府治理失信軟弱無力的現象，無疑是對社會公眾誠信理念的打擊。因此，在這一背景下，加強地方政府信用建設，提升公信力具有十分重要的意義，是當前亟待解決的問題。

二、 地方政府信用風險的表現及成因

改革開放以來，我國市場經濟發展迅速;而在此過程中，地方政府信用缺失的問題也不斷暴露。從一定程度上說，市場經濟實際上就是信用經濟，我國的市場經濟體制是政府推動和促進的，政府自身應該成為誠信的楷模，這也是當代政府的重要職責。隨著我國民主政治和誠信政府建設的進步，政府信用度不斷提高，但地方政府重管理輕服務，行為缺乏公開性，權力尋租等不良現象依然時有存在，破壞政府形象，失信于民。這是地方政府面臨的一個嚴重問題。

(一)地方政府信用風險的表現。

1、數據失真。一些地方政府在統計國民經濟和社會發展等重要數據時，出于政績及形象上的考慮，往往有意拔高，公布的數據失真，失信于民。

2、權力尋租。由于政府工作缺乏公開性，透明度不夠，暗箱操作過多，出現權力尋租現象。一些政府官員利用手中掌握的權力和資源，謀取私利，不按規章辦事，損害政府和公眾的利益。這些行為損害了政府形象，嚴重影響公眾對政府的信任。

3、對地方利益的保護。一些地方政府只圖自身的發展，為了地方的經濟利益，無視中央決策，或施行地方保護主義，或對中央的政策陽奉陰違，破壞了中央政府的信用，扭曲了地方政府在公眾心目中的形象

4、政策缺乏連續性和穩定性。一些地方政府決策隨意性大，政策多變和政出多門，往往造成決策事項難以執行、或無法達到預期目標，公眾對其決策不滿意等后果，降低了公眾對政府政策的信任。

5、不恰當的干預經濟活動。一些地方政府介入到微觀經濟領域，常常出現干預經濟主體具體行為的問題。如政府干預金融機構的資金運作，迫使銀行為其指定的企業或項目貸款， 甚至不惜以公共財政資金擔保，不考慮地方財力或大量舉債建政績工程，致使銀行產生大量的不良貸款。政府的種種“越位”行為，擾亂了正常的市場經濟秩序，破壞了政府信用。

(二)地方政府信用風險的成因。

1、政府強勢性。政府享有政治、經濟、信息等各個方面的優先權，也享有制定并執行國家法律和公共政策的主導權，始終居于社會的支配地位，掌握大量的社會資源和權力;同時當前對政府及其部門的監督體系也不完善，存在很大漏洞。因此有些地方政府就出現了隨意行政、辦事拖拉、不負責任的失信現象。政府政策的隨機性越大，變化越大，公眾對政府的信任度就越低。

2、政府自利性。出于經濟人的本性，政府官員通過“創租”和“抽租”來獲得自身利益。這兩種行為的存在，導致了尋租活動的普遍性和經常性，使政府信用遭到嚴重侵蝕。

3、信息不對稱。政府在其所提供的公共產品和公共服務的質量、性能等方面享有充分的信息優勢，而公眾作為消費者處于明顯的信息不對稱狀態。由于公眾本身所擁有的信息相當有限，加之虛假失真信息泛濫，這樣就會懷疑政府所提供公共產品和公共服務的真實性。特別是在一些比較復雜的領域，存在嚴重的信息鴻溝，這種不對稱最終導致信用危機的出現，致使社會交易成本增高和交易鏈的中斷。

4、制度不健全。當前我國制度建設的一個重要缺陷就是制度不健全。在信用制度建設方面，目前仍然缺乏完善的信用管理制度、公正的信用評估體系、有效的信用監督機制，同時也缺乏科學的地方政府信用評價體系。

5、地方保護主義。國家利益和地方利益之間存在著某些不可調和的矛盾，它們都可能為在利益總量中爭取更大的份額而產生沖突。一些地方政府受自身利益的驅使對國家政策產生對抗性反應，甚至制定了與中央政策相悖的土政策。這種地方保護主義造成了上有政策，下有對策的不良后果。公共政策及其執行的不一致性在公眾心目中形成了政府信用濫用的印象。

地方政府信用缺失削弱政府權威，阻礙經濟發展，影響社會穩定。作為直接管理社會事務的各級地方政府，若不對信用危機狀況進行改善，將很難發揮其社會管理和公共服務的職能，也很難贏得公眾的認可和信任。

三、降低地方政府信用風險的機制建設

經濟學家吳敬璉曾說:“行政管理體制改革應重振政府信用。”提高地方政府信用度，使其良性發展，并在社會信用體系中發揮核心帶動作用，是當前亟待解決的一個問題。近幾年，黨中央、國務院高度重視信用體系建設。《行政許可法》已對政府誠信原則從法律上明確做出規定;國務院《全面推進依法行政實施綱要》更將政府信用原則明確為法治政府的基本要求之一。溫家寶總理也強調“要加快建設企業和個人信用服務體系。”全力建設信用政府，構建信用社會，也是和諧社會的重要目標。

在黨中央的大政方針下，地方政府更應該把信用建設作為重點。只有地方政府充分發揮信用建設的核心作用，才能帶動并打造完善的社會信用體系。作為各級地方事務的直接管理者和執行者，地方政府信用建設更關乎人民的切身利益和福祉。筆者主要從機制方面提出降低地方政府信用風險的措施。

(一)信息公開機制。

2008年中共中央實施了《政府信息公開條例》，在建設公開透明政府，保障公民知情權和監督權等方面取得了很大進展。進一步推行和完善信息公開制度，打造“陽光政府”和“透明政府”，是提升政府信用的有效途徑。具體來說，要完善政府重大決策的規則和程序，建立與群眾利益密切相關的重大事項社會公示制度、聽證制度，通過設立政府網站，建設“電子政府”等方式公開地方政府政務運作過程。建立新聞發言人制度也是政府信息公開的一個新舉措。通過政務公開，保證公眾的知情權，可以使政府行為有效地接受群眾監督，確保政府真正取信于民。

(二)權力監督機制。

政府部門及其公務員的廉潔是政府信用的重要體現，政府權力的運作狀況關系到政府的道德形象。因此，要建立科學的權力運行機制，對權力運行進行必要的監督制約。應該按市場化要求，建立廉潔高效的權力體系，逐步規范權力進入市場行為;實行職權分解，注重以權制權，建立相互制衡的權力構成體系;適應公開化要求，建立權力運行外部約束體系，為有效監督權力創造條件;增強權力責任意識，強化對權力行使者的責任追究;建立適應法制化要求的權力運作保障體系等。權力監督機制是建設信用政府的核心。

(三)責任追究機制。

政府信用建設還取決于政府是否有健全的責任制度。建立責任政府，已成為當代世界各國發展民主政治的必經之路，也是提高政府信用的重要途徑。要完善行政監察、行政問責、行政投訴等制度，加強監察部門、企業及社會公眾對行政機關和公務人員的監督力度，對失信嚴重的公務員嚴肅處理，追究責任;有必要建立包括道德責任、政治責任和賠償責任在內的政府信用責任體系，形成行政行為失信責任追究和懲罰機制。

(四)依法行政機制。

信用本身只是一種抽象的道德觀念，行政法上實體的權利義務關系只有通過行政程序才能具體化。誠信政府要真正保護行政主體與相對人之間的信任關系，就必須有相應的行政程序作為保障。首先，行政程序必須是誠信原則的法律化、具體化。只有體現信任精神的行政程序，才能保護具體的信任關系;其次，要建立完備的行政程序制度，如告知制度、回避制度等等;再次，各種行政程序制度之間要求銜接和協調，不能脫節、交叉和矛盾，否則，程序上的真空和沖突就使信用原則無法落到實處。

(五)績效評估機制。

政府績效評估作為政府信用評價的基礎，是指政府在社會經濟管理中活動中的結果、效益及其管理工作效率、效能。以往對地方政府績效的考核單純強調經濟增長，也缺乏統一的評估標準，一般是各地自行實施，缺乏科學性和合理性。建立良好的政府績效評估機制，有助于對包括政府信用在內的地方政府績效進行科學評價。對政府績效進行評估，是規范行政行為，提高行政效能的一項重要制度和有效方法。

(六)公眾參與機制。

隨著社會事務的日趨復雜，行政決策難度加大，單靠政府力量制定政策無法保證其決策的科學性和民主性。讓社會公眾參與到地方政府決策過程中，可以使公共決策反映各方面的利益要求，更符合公眾的根本利益，保證決策的有效實施，這是我國基層民主政治發展的一個良好趨向。首先，應合理界定公眾參與的范圍。尤其是那些涉及到群眾切身利益的決策，必須要有公民參與才能生效;其次，當前我國公眾參與公共決策的途徑遠遠不能滿足公眾的參與要求，地方政府應逐步通過如聽證會，投票表決等多種形式使公民參與到決策中來;最后，保障公眾參與的熱情。一些地方政府承認公民的參與權，但實際上公眾參與的實際效果無法得到保證。因此，要加強公眾參與的民主性，切實維護公眾參與的有效性，使公眾看到其參與決策的成效，提高地方政府的信用度。

(作者單位:趙晨暉，鄭州大學公共管理學院;宋珂，河南省鄧州市政府辦公室)

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