淺談“最低價中標”及其實踐

摘 要 最低價中標法是國外普通采用的一種評標辦法，但是在國內的實踐過程中卻遇到了一系列的問題。本文主要從幾個方面分析了“最低價中標法”在國內難以順利實行的原因。

關鍵詞 最低價中標 工程招標 監督機制

中圖分類號:F284文獻標識碼:A

自我國招標投標法實施以后，“最低價中標法”這種評標方法也開始逐漸盛行，但也使一系列問題便浮出水面:一是工程招標合理的最低價變成原始的、簡單的絕對的最低價;二是惡性競爭最終會導致劣勝優汰，為以后的建筑市場埋下潛在的危機;三是施工單位在合同價款上得不到利潤，便與設計單聯合，變更設計后進行高價索賠，背離招標的初衷;四是標的的買賣成就了積極繁榮的泡沫景象。國外普遍采用的評標辦法為何在國內就寸步難行，其好處得不到實質性的體現，問題的根本究竟在哪?

一、市場主體發育不成熟，導致主體責任意識不強

1、招投標應該是一種徹頭徹尾的完全自主的市場行為，招投標最初產生的原因也是為了切實保障投資者的利益。假設在一市場內，投資方的利益得不到保證，那么很快就沒人出錢投資，建筑市場就會變得逐漸萎縮。在中國，大型基本建設的投資主體大多數是國家政府或是國家有企業，這樣的主體或多或少都有降低工程造價的沖動，使得這種自主行為變質成為一種政府強制性行為。在這種情形下，保護投資者就等于保護市場。規則制定者的本意自然是好的，但實施者都有自己的獨立意志，多數投資主體的主要任務就是用最少的錢干最大的事，那就是要達到經濟最優化，即在保證工程質量的前提下投資最省。對于投資者而言中標價格是否低于合理價或是成本價一般不在投資者的考慮范圍之內，至少不在目前的考慮范圍之內，所以低價便成為他們理想化的選擇，也是他們的首選。

2、建筑市場的另一主體—施工單位則認為，項目的成本和盈利水平固然是企業必須考慮的內容，但卻不是最主要的，尤其對國有企業而言，用低價甚至低于成本競價辦法承攬工程，至少可以維持生計、減少人員下崗，維持公司現狀，不會立即給社會穩定帶來負面影響。

二、“低于成本”必須考慮，但卻難以界定

我國很多部法律都對不正當競爭成本價格作出了嚴格的規定和限制，然而卻沒有明確這里所指的“成本”究竟是指社會綜合成來還是企業個別成本，這也是困擾接受“最低價中標”方法的重要因素。全國人大法工委后來將這個“成本”解釋為個別成本而不是社會平均成本，從一定程度上，推動了“最低價中標”方式的貫徹實施，但同時也增加了操控的難度。目前，我國的工程造價管理體系市場化程度還沒有完善，還很缺欠。中國的建筑施工企業除了擁有一支專業的施工隊伍之外，還有一些穩定的資源提供群體但他們沒有一套完整的企業定額，只能依靠當時當地造價管理部門編制的定額，所以企業很難確定工程成本。同時又因為政府的工程造價管理部門也沒有根據市場變化情況適時調整的成本參考價。企業為了生存為了中標，盲目削減人工、材料、機械單價，降低取費標準，盡可能地壓低工程造價自然成了他們的首選方案。

三、未能建立及推行權威的技術監督機制

低價中標首先有一個前提:即必須對投標方案做出正確的評價，國內投標在這一點上做得很不夠。在評標過程中，技術標評選往往是走過場或是憑自己的印象打分，而未能對施工單位的方案設計做出正確、綜合、認真的評價。個別企業報標報價明顯低于其他單位報價或是在設有標底的情況下明顯低于標底，使得他的報標價很可能低于成本。這時評標委員會應要求該投標人提供相關的書面材料證明以證明其投標報價并非屬于惡意競爭。但縱觀許多推行最低價中標地方的招投標過程中，可以發現評標委員會大多數未對報價企業的報價的合理性、準確性標準予以認定和審核，從而未對低于合理價甚至是低于成本價的競標報價行為的否定和阻止。即使個別地方規定了評標委員會參考標底或者是工程預報價和當地造價部門的最低控制線標準，對投標人資料進行分析和評審。但實質上，這一規定隱含了相當程度的不確定性，主觀隨意性太大，以表面合法的形式掩蓋實質違法的行為。此外，評標委員會中的專家們大多數不是投資方的代表，也非受投資方的雇用，我們很難想象在毫無約束力的條件下，他們會切實對投資方負責。反觀國際上的投標，投資方對技術專家們是非常倚重的。如何尋找合格、稱職的專家小組投資方并不需要花太多精力，市場上有足夠數量的投標咨詢公司可供選擇。這些咨詢公司完全獨立于投資方之外，它受投資方的謬對投資方負責。但在信息完全不對稱的情況下，投資方如何能夠做到對咨詢公司的有效控制?市場法則起了關鍵的作用，不能令投資方滿意的咨詢公司將很快被市場淘汰。合格的咨詢公司儲備大量各種專業人才，來滿足不同類型的工程建設需要。這些專家不僅具有良好的知識儲備，同樣具有豐富的現場經驗，基本上能夠識別施工單位的弄虛作假。在國外，技術專家對施工設計的評判非常重要，是評價標書的重要指標。因而投資方要求專家小組對技術方案的了解深度也絕非國內可以比擬。例如，魯布格水電工程，日本方面的報價比中方報價底60%左右，如果放在國內早已成為廢標。結果經過專家小組的認證后認為其施工工藝確有先進獨特之處，實際上完全可行，最終確定由日本方面中標。魯布格水電工程也由此成為我國工程招投標歷史上的一個里程碑。

四、建筑市場存在過多的管制盲區

我國頒布的《建筑法》、《招標投標法》、《價格法》、《反不正當競爭法》等多部法律、法規對立法之初就大量存在的假招標，走過場、走形式;招標人惡意壓級壓價;陪標、串標、圍標、掛靠、非法轉包分包等違法行為予以規范，但市場的繁雜形式導致了很多有法不依、違法不究現象存在，市場形式也就越來越亂。但所有這些問題不能簡單地歸咎評標辦法。為了保證招標投標活動能夠依法進行真正做到“公平、公正、公開”，需要行政機關對其實施有效監監督，并對違法行為依法查處。但實行招標投標的領域較廣，涉及到的相關部門很多，沒有一個部門對招標投標活動實施統一監督，只能根據不同領域的工程建設特點，由有關部門在各自的職權范圍內分別負責。再者，不具備相應立法權的地級市在實施最低價中標法的過程中缺乏符合當地實際的法律法規與之相配套，也在一定程度上使得最低價中標法的實施尷尬百出。

在中國目前的大環境下，工程招標不適宜采用低價中標法。因為采取低價中標制度必然導致施工企業惡性競爭，所以當中標單價低于合理價甚至成本價時，從而取終使工程質量無法保障，要不就是造成大量的“釣魚工程”，出現投標者先以低價取得工程承包權，然后再在工程施工過程中與業主計價還價，最終工程結算價遠遠超出合同價。另外低價中標將使施工企業的生存環境變成一種無法挽回惡性循環，施工企業本身無利可圖，使得其他一些施工企業在這種生存環境下無法生存，造成破產，從而也給社會帶來了不安定的因素。

從上面的分析我們可以看出:基于我國目前的市場形式和投資結構的不合理，工程投標還不能真正意義上的得到體現，也起不到實際的作用。建設單位、施工單位也沒有因為招標的這種評標辦法得到相應實質性的好處。電信、鐵路、電力、能源等行業在歐美的一些發達國家自始至終是不存在行業壟斷的，然而這種情況在我國的壟斷行業內是不存在完全意義上的自由競爭的，國家作為國有資產的代言人必然會不自覺、不定期地干預。盡管中國自改革開放加入WTO以來，對市場的開放程度要愈來愈高，經濟市場的大多數領域受大環境影響已經慢慢地接近或是達到自由競爭的狀態，而在一些大型基礎設施項目的投資領域，自由競爭卻遠未開始。由此看來，在短期內解決面臨的所有問題顯然不太可能，如改變資產產業結構形式就非一朝一夕所能完成。□

(作者單位:吉林省城鄉規劃設計研究院)