“排放稅”與北京空氣污染的治理

摘要本文首先簡要的理論分析，介紹空氣質量作為公共產品所具有的特征，以及政府在空氣治理中應承擔的職責和應采取的措施，然后就是否應該征收“排放稅”進行較為深入的分析，最后提出幾點建議。

關鍵詞空氣污染 公共產品 政府管制 排放稅

中圖分類號:F061文獻標識碼:A

北京市嚴重的空氣污染一直是北京政府、市民和國外媒體廣泛關注的問題，但大氣作為一種公共產品，其本身具有的特性就決定了其治理的復雜性，也決定了在進行市場調節的基礎上，必須更大程度上地發揮政府職能，才能實現效用最大化。

所謂公共產品，簡言之就是在消費中能使公眾受益，并且很難做到不讓某些人受益的產品。公共產品具有非競爭性和非排斥性，并且具有外部效應，這些都違背了完全競爭市場的假定，使得市場調節失靈。因而，由政府來提供這種產品，政治過程替代市場機制，是比較可行有效的辦法。

空氣污染作為一種公共產品，其治理已經不是單純的市場調節所能解決的了，必須依靠政府干預的力量。國家和北京市政府特別重視大氣污染的治理、北京環境的改善。從1998年開始，一共分13個階段、200多項措施。1999年北京市政府頒布了治理大氣污染的28項措施，主要包括以下幾個方面:(1)對市區的機關、團體、部隊、企業事業單位，個體工商戶實行綠化“門前三包”及居民小區、庭園綠化責任制;(2)對建筑工地和施工道路進行整頓，使其達到環保標準;(3)集中力量進行鍋爐改造，實行煤炭準銷證制度，任何單位不得供應和銷售超標煤。積極推廣天然氣的使用;(4)繼續強化對貨運機動車的管理，限制尾氣排放超標率較高的機動車輛的行駛范圍;(5)通過各種媒體宣傳有關環保法規、政策和控制大氣污染的措施，開展環保教育，積極組織對環境污染防治技術、政策的研究。政府采取了這些措施后，空氣質量的改善還是很明顯。

由此可以看出，對于大氣污染所產生的外部成本，政府可以采取的有效干預措施之一就是公共管制。2006年11月北京市在3天的時間里對近80萬輛汽車(約占北京市機動車輛總數的30%)的上路進行了限制，也產生了明顯的效果，經測定，管制后空氣中的有害成分下降了40%。這就有力地證明了公共管制在大氣污染治理中的重要作用。

但管制也有不足之處，它雖然限制了污染的水平，卻沒有將外部成本轉變成內部成本，承擔污染成本的依然是社會。經濟學家庇古認為，政府可按生產者所造成的邊際外部成本大小向企業征稅。這樣，稅收就成了企業成本的一個組成部分，成為企業的內部成本。這一理論在現實中也得到了運用。國家環保總局曾經傳出要在2010年將向消費者征收汽車尾氣排放稅，這在社會上引起了強烈反響，一時眾說紛紜。那么，北京市政府是否也可以采取相同的措施呢?有人認為征收尾氣排放稅不是高明之舉，因為政府面臨著“管制”和“保放”的兩難選擇。前者是著力提高汽車的環保要求，通過技術壁壘淘汰能力較差的廠商，后者是因為中國本土汽車廠商與外國廠商技術實力還不能分庭抗禮，如果本國的政策標準太苛刻，很多汽車產業都不得不停產。這樣，政府就只能在環保方面調低一些政策門檻，給與本土汽車廠商一定的“保放”。但在筆者看來，從目前國際上通行的一些做法看來，征收“排放稅”不失為一種有效途徑，但有以下幾點需要注意:

1、首先必須明確誰是大氣污染的主要“生產者”，即明確征稅對象以誰為主，以誰為輔。有人認為應以汽車生產商為主，這樣可以增加制造商的壓力，從而督促汽車制造商加大科技攻關力度，優先選擇高效環保的清潔能源作為汽車的動力，最終達到降低汽車尾氣排放目的。但筆者認為，對車主進行征稅會更有效。一方面，如果對制造商進行征稅，商家勢必會將此計入成本，從而提高汽車的市場價格，也就是將稅費變相地轉嫁到購買者身上，最后為排放稅買單的還是車主。另一方面，對廣大車主進行征稅有助于提高大眾的環保意識，使車主們自覺減少不必要的外出，促使他們購買節能環保的車，這樣又能反過來刺激汽車制造商研制生產更多的環保車型，從而形成良性循環，可謂一舉多益。

2、確定征稅標準。怎樣征稅?征多少稅?對于排放量相同，而型號和使用時間長短不同的汽車，征稅量是否應當相等?這都是需要明確的問題。這就需要政府制定出一個最適規模，使效益最大化。如果稅費太高，勢必會影響市民買車的積極性，不利于經濟的發展;稅費太低，又不能起到有效的約束作用，難以達到預期的效果。因此，怎樣確定征稅標準是個需要謹慎對待的問題。

3、征稅要與達標排放相結合。征稅的最終目的是為了限制排放量，如果不能實現達標排放，征稅也只不過是為稅收做些貢獻，起不到防治污染的作用。規范汽車的排放行為，使每部車都能達標排放，甚至比征稅更迫切。

4、避免重復征稅。在征收排放稅的同時，很有可能會帶動相關稅種的誕生，比如燃油稅。這就意味著車主要為環保付出兩次“目的完全相同的代價”，這是民眾所不想看到的。更重要的是這樣做會加大稅收工作量，增添行政成本，降低工作效率，因而要盡量避免。

5、應當意識到，征稅能在一定程度上治理大氣污染，但并不是治本的辦法。因此對于政府而言，更重要的是要推行更多的切實可行的政策措施，如積極研發新能源技術，宣傳和普及市民的環保意識，加強環保教育，鼓勵市民購買環保汽車等等，這些比起征稅會具有更加深遠的效益。

總之，治理空氣污染，政府任重而道遠，除此之外還需要廣大市民的積極配合和共同努力。□

參考文獻:

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