區域經濟一體化過程中區域政府合作機制建設探索

摘 要 我國區域經濟管理是以地方政府為主體進行的，由于行政區經濟和行政區劃的存在，導致在經濟發展中地方保護主義的出現，從而使得地方政府在區域經濟一體化過程中的失范，一定程度上阻礙了區域經濟的健康順暢發展。本文探討了現階段我國區域經濟一體化的路徑選擇問題，認為地方政府需要重新進行角色定位，其中區域政府合作是現有體制下實現區域經濟一體化的理性選擇。基于此，筆者提出了區域政府合作機制建立的必要性，在建立舉措上指出:構建區域政府合作機制必須要有先進的服務理念、合理的組織安排、良好的制度環境和均衡的利益機制。

關鍵詞 區域經濟一體化 區域政府合作機制 區域經濟學

中圖分類號:F114文獻標識碼:A

改革開放以來，隨著我國市場經濟的發展，尤其是20世紀90年代以后市場化改革的不斷深化，中國區域經濟的聯系越來越緊密，區域合作的范圍和領域不斷拓展，合作規模不斷增大，形成了像長江三角洲、珠江三角洲等重要的經濟區域。但與此同時，計劃經濟時代形成的“行政區經濟”，以及近年來愈演愈烈的地方保護主義，不但增加了地方之間貿易的交易成本，而且損害了經濟增長，嚴重地阻礙了區域經濟一體化的進程。如何破除橫亙在區域發展過程中的行政壁壘，積極推進區域經濟一體化，加快區域經濟的發展，就成為擺在區域和城市各級政府部門面前的重要課題。

一、區域政府合作機制建設的理論追蹤

現有的文獻對區域經濟發展與地方政府間關系的研究，主要集中在兩個領域:

(一)區域經濟學的研究。

在諸多經濟學者看來，當代中國區域經濟的順利發展只能寄希望于市場經濟的發展和完善，因為市場的力量遲早要沖破行政區劃的邊界，從而促進經濟的合理分工與協作，促進資源的合理配置，他們認為，一旦企業主導型的區域經濟合作組織定格為區域經濟合作的主角，一個國家便步入了興旺發達的現代化快車道。

(二)經濟地理學和政區地理學的研究。

這一領域的學者往往從行政區域改革的角度切入這一研究課題，從管理學的管理幅度與管理層次適度的原則出發，考察中國現行的行政區劃存在的種種問題，并圍繞著一些熱點問題如“撤縣市”、“市領導縣體制”、“撤消地區行署建立實體市”等，展開激烈的爭論并提出了一些改革對策。

經濟學家和地理學家的見解，為我國區域經濟一體化的發展提供了許多富有建設性的理論指導和政策性建議。但是，我們也必須看到，在我國現有的體制背景下，上述兩種思路都存在著明顯的缺陷。眾所周知，許多行政區劃是歷史形成的，具有相當的穩定性和剛性，不能也不應該隨著經濟活動的頻繁變化而隨意調整。同時，經濟區以經濟為主要標準甚至是唯一的尺度，而行政區則要考慮到綜合性因素，而不能僅以經濟為限。對現行的行政區劃的重新調整，涉及政治、經濟、文化等各個方面，很可能是一項比需要解決的問題本身還要困難和復雜的工程，搞得不好可能引發難以預料的后果。

研究現階段我國的區域經濟發展與區域合作，需要從政治經濟學的維度切入，通過對政府結構、政府的決策程序及其微觀基礎的考察和審視，推進問題的解決。因為，實現區域經濟一體化的主要障礙，即地方保護主義的根源在于現行的體制和結構。在市場機制尚不完善、法治極不健全的情況下，在不改變目前的行政區劃的前提下，通過邊際政府合作，構建一個強有力的區域政府合作機制，依靠政府間的合作積極推動區域經濟一體化，是在現行體制下實現我國區域經濟一體化發展的理性選擇。

二、區域政府合作機制建設的必要性

(一)體制上打破行政區經濟阻礙區域經濟發展的需要。

所謂行政區經濟，是由于行政區劃對區域經濟的剛性約束而產生的一種特殊的區域經濟現象。在行政區經濟運行初期，利弊兩重性特征以利為主，地方經濟高速發展。隨著經濟的發展，行政區利益的強化，兩重性特征逐漸轉變為以弊為主，對區域整體效益的影響極大。區域經濟一體化，是指由區域內部各次區域間商品和要素流動密度不斷增加而產生的區域整體化趨勢增強的過程和狀態，在這一過程中，由改革開放及區域經濟發展內生出來的產品和要素的跨次區域流動便成為最主要因素。實際上，地方政府作為獨立的利益主體，再加上單一的地方GDP績效考核，容易產生地方官員只重視本地的經濟增長，而不顧區域公共利益的情況。這就需要區域政府合作機制在組織安排、制度建設等方面有所創新。

(二)區域政府合作機制建設是各地方政府的期盼。

在利益博弈時代，區域發展的本質是地區利益的協調，其難點也在于地區利益的協調，而地方利益協調的關鍵就是地方政府間利益的協調。區域經濟一體化過程中遇到的問題已超出當地方政府能力所及，在區域發展過程中，由于體制障礙，已經出現一些區域性問題，需要攜手解決，如環境污染問題，產業同構問題，資源要素流動問題，人才自由流動問題等，都需要跨地方政府之上的區域政府合作機制的統一協調調配，這既是服務理念的轉變，也是一個利益機制上的創新，是地方政府共同的期盼。

三、區域政府合作機制建設探索

實際上，在區域經濟一體化進程中，我國在地方政府服務經濟發展道路上已經做了不少有益的嘗試和創新，建立過類似區域政府合作機制的組織，如上海經濟區規劃辦公室，但由于其未能進行合理的職能定位、未能很好地解決利益分配問題，于1989年被迫撤銷。但也不乏做的比較好的，如泛珠三角都市圈政府的合作機制主要體現在《泛珠三角區域合作框架協議》上，根據協議框架，設立了行政首長聯席會議制度、部門銜接落實制度，以保證城市圈內政府合作的有效開展。我們在區域政府合作機制建立過程中，需要在服務理念、組織安排、制度建設、利益機制等方面有所創新。

(一)服務理念。

區域政府合作機制的建立，要有明確的理念，推動各項工作的開展，我們認為，區域政府合作機制強調合作精神，它以市場為主體創造良好的發展環境，以市場為主體提供公共服務。

(二)組織安排。

所謂區域政府合作機制，筆者認為，指處于一定區域內的兩個或兩個以上的政府組織，為促進區域經濟的發展，基于對市場規范的共識，以市場經濟為導向，以區域經濟一體化為訴求，通過行政性力量在掃除行政壁壘，促進區域內部要素的流動，實現資源的有效配置等方面發揮功效而形成的合法的、權威的、以服務為導向的政府間合作協調組織。這種跨行政區的區域政府合作機制必須是建立在分享共同利益的基礎之上的組織。

區域政府合作必須要有跨行政區的制度性的組織協調機構。它應該是一種相對松散型的“政府”形式，應由國務院設立并直接領導負責區域管理的綜合性權威機構——“區域管理委員會”。區域政府合作機制的職能包括:組織協調實施跨行政區的重大基礎設施建設、重大戰略資源開發、生態環境保護與建設以及跨區生產要素的流動等問題;統一規劃符合本區域長遠發展的經濟發展規劃和產業結構;制定統一的市場競爭規則和政策措施，并負責監督執行情況，協助各市縣制定地方性經濟發展戰略和規劃，使得局部性規劃與整體性規劃有機銜接。在組織機構設立上，由城市市長簽署互惠合作、共謀發展的承諾，機構人員配備上堅持公正和專業原則，在各地政府的經貿委、計委、財政部、發改委等相關職能部門中抽調部分公務員組成，各部門根據職能設立，組織并且具有常設性。

(三)制度建設。

在區域經濟一體化進程中，我們要加速實現區域政策和制度一體化，消除一體化進程中的“制度藩籬”。新制度經濟學的理論認為交易成本不僅僅包括各種“經濟交易成本”，還包括由于制度的偏失和法律法規的不完善所導致的“制度成本”。

首先，我們要加強區域政府合作機制的法制建設。要從法律上界定區域政府合作機制的權限和職能，對侵害區域共同發展利益行為進行調查和處理，特別要注意防止該機構職能膨脹，演變成新的封閉行政區域經濟利益實體，或者說演變成一個超越地方政府權力的更高一個層級的行政層級。另外，我國應制定相關法律法規，依法約束和保障區域經濟發展中各方的經濟行為，為區域經濟的發展提供強有力的法律保障和支持，盡快制定《中華人民共和國區域經濟發展法》。

其次，我們要完善政府的績效考核制度。區域政府合作機制的績效評估要制度化、規范化。實際上，經濟體制轉軌過程中地方政府變為了獨立的利益主體，單一的地方GDP績效考核使得地方官員只重視本地的經濟增長，而不顧區域公共利益。所以，我們應當設計一套科學、規范、可量化的干部績效考核指標體系，評價內容上，要有綜合指標、職能指標和自身建設指標;評價主體要多元化，可以用360度測量法;評價標準，考慮可持續發展，不僅看經濟效益，GDP增長，更要看相應的社會效益。

(四)利益機制。

首先，地方政府要在具體的經濟活動中退居服務角色。堅持運用政策和規劃來調控經濟、服務經濟。區域政府合作必須構建一個統一協調的市場競爭規則前提下，堅持公平和效率并重，導入市場機制并同時互助和扶持。

其次，區域政府間合作，要培育區域內主導產業、引導產業集群構建區域經濟特色，充分發揮產業競爭力，統一制定適合本地區特點的區域產業政策。各地政府要充分尊重企業的意愿，努力為企業的跨地區擴張和競爭創造更為寬松的條件和環境，在競爭中進行產業整合，在競爭中形成合理的產業分工和區域優勢。

再次，區域合作規則的形成和有效運作，必須要有與之相適應的新型的“區域利益分享和補償機制”

所謂區域利益分享和補償機制，指的是各地方政府在平等、互利、協作的前提下，通過規范的制度建設來實現地方與地方之間的利益轉移，從而實現各種利益在地區間的合理分配，以此保證區域經濟中各地區合作關系的良好穩定的發展。當然，在這一機制中，中央政府的協調作用是不可或缺的，尤其是涉及到財政轉移支付方面，更離不開中央政府的宏觀調控。

五、結語

區域政府合作機制的建立，是區域經濟一體化過程中地方政府的服務新模式，是適應區域經濟一體化的迫切需要。

而近年來，以長江三角洲和珠江三角洲為代表的經濟區域內各級政府通過實質性的合作所表現出來的區域經濟一體化的績效，也使我們有足夠的理由相信，建構一個行之有效的區域政府合作機制，推動和實現區域經濟一體化，進而實現全國統一市場的形成，也決非遙不可及。

(作者:山東大學威海分校法學院行政管理專業碩士研究生)

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