淺析城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民養(yǎng)老保障

摘 要 隨著城市化進(jìn)程的加快，產(chǎn)生了大量的失地農(nóng)民。本文分析了發(fā)達(dá)國(guó)家失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度建設(shè)，而且以江蘇省南京市為例分析我國(guó)失地農(nóng)民養(yǎng)老保障中存在的問(wèn)題，并提出幾點(diǎn)建議與啟示。

關(guān)鍵詞 城市化 失地農(nóng)民 養(yǎng)老保障

中圖分類(lèi)號(hào):F323.89文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，大量的農(nóng)村土地被征用，越來(lái)越多的農(nóng)民成為“種田無(wú)地，就業(yè)無(wú)崗，低保無(wú)份，社保無(wú)緣”的弱勢(shì)群體。這些失去土地的農(nóng)民成為一個(gè)邊緣群體，淪為城市與鄉(xiāng)村之間的新型“流民”——失地農(nóng)民。

一、城市化進(jìn)程加速

根據(jù)資料顯示，1996年至2008年，我國(guó)城市化率從29.37%提高到44.90%，城市建成區(qū)面積從2.066萬(wàn)平方公里擴(kuò)大到3.547萬(wàn)平方公里。耕地面積也由130039.2千公頃減少到121735.2千公頃。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1987年到2001年僅僅五年時(shí)間，全國(guó)被征用的耕地就達(dá)160萬(wàn)公頃，有3400萬(wàn)農(nóng)民失去或減少了土地。按照現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，據(jù)預(yù)測(cè)，到2030年全國(guó)被占用的土地將達(dá)5450萬(wàn)畝，失地農(nóng)民將達(dá)1.1億人，其中將有5000萬(wàn)人處于既失地又失業(yè)的狀態(tài)。

二、發(fā)達(dá)國(guó)家失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度建設(shè)

發(fā)達(dá)國(guó)家失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的建設(shè)，主要是通過(guò)對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償安置體現(xiàn)出來(lái)的。

(一)土地征用補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)。

雖然各國(guó)甚至同一國(guó)家對(duì)征用土地的內(nèi)容不盡相同，但征地方式基本相同，都是依照法定程序，給予失地農(nóng)民一定的補(bǔ)償，然后取得土地的所有權(quán)。關(guān)于土地征用補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)，各國(guó)學(xué)者眾說(shuō)紛紜，歸納起來(lái)主要有以下六種觀點(diǎn):既得權(quán)說(shuō);恩惠說(shuō);公用征收說(shuō);社會(huì)職務(wù)說(shuō);公共負(fù)擔(dān)說(shuō)、特別犧牲說(shuō)。在這六種觀點(diǎn)中，特別犧牲說(shuō)(認(rèn)為國(guó)家的合法征地行為，對(duì)公民權(quán)益所造成的損失，與公民一般承受的負(fù)擔(dān)，比如納稅及服兵役不同，它是使無(wú)義務(wù)的特定人對(duì)國(guó)家所做的特別犧牲，這種特別犧牲應(yīng)當(dāng)由全體公民共同分擔(dān)給其補(bǔ)償，才符合公平正義的精神。)較有說(shuō)服力，在現(xiàn)實(shí)中容易被人們接受，從而成為土地征用補(bǔ)償?shù)耐ㄕf(shuō)。從這一觀點(diǎn)可看出，土地征用補(bǔ)償作為一種調(diào)節(jié)的技術(shù)方式，將公民、法人及其他社會(huì)組織所受的特別犧牲分由全體公民共同負(fù)擔(dān)。具體地說(shuō)，就是當(dāng)某特定人在公共利益需要的情況下，基于公平正義的精神，應(yīng)當(dāng)由全體公民共同來(lái)分擔(dān)。

(二)發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)失地農(nóng)民的安置方式。

發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)失地農(nóng)民的安置方式不盡相同，歸納起來(lái)主要有以下幾大特點(diǎn):

第一，在大部分國(guó)家和地區(qū)，被征用土地一般按市場(chǎng)價(jià)格對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，給他們較為滿(mǎn)意的補(bǔ)償。土地征用費(fèi)和土地賠償款構(gòu)成失地農(nóng)民的全部補(bǔ)償費(fèi)用。其中土地征用費(fèi)大體等于土地價(jià)值，土地賠償款是對(duì)失地農(nóng)民因土地被征用而造成的經(jīng)濟(jì)及其他損失的彌補(bǔ)。

第二，將失地農(nóng)民納入社會(huì)保障體系，其內(nèi)容包括失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、最低生活保障，為他們提供就業(yè)與培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，為失地農(nóng)民提供法律援助等等。

第三，高度重視失地農(nóng)民的教育和培訓(xùn)工作。通過(guò)對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行針對(duì)性的培訓(xùn)，增強(qiáng)他們?cè)倬蜆I(yè)的能力，通過(guò)就業(yè)換取保障，從而減少失業(yè)保險(xiǎn)基金的支出，減輕政府的財(cái)政壓力。

三、江蘇省南京市失地農(nóng)民養(yǎng)老保障現(xiàn)狀及問(wèn)題

截至2007年底，南京市市土地總面積987.34萬(wàn)畝，其中農(nóng)用地651.23萬(wàn)畝(其中基本農(nóng)田364.21萬(wàn)畝)，建設(shè)用地243.34萬(wàn)畝，未利用地92.77萬(wàn)畝。而2003年一年即征用耕地達(dá)1.43萬(wàn)平方公里，產(chǎn)生失地農(nóng)民23.73萬(wàn)人。表1具體地顯示了江蘇省南京市近年來(lái)耕地被征用的情況。

表12000~2007年江蘇省南京市耕地被征用情況單位:千平方公里

資料來(lái)源:根據(jù)南京市統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《南京市統(tǒng)計(jì)年鑒》整理得來(lái)。

從1998年以來(lái)，南京市非農(nóng)業(yè)人口增加約150萬(wàn)人，同時(shí)農(nóng)業(yè)人口減少了近100萬(wàn)人。除去一些自然的餓正常的人口增減因素外，結(jié)合被征地情況，2000年以來(lái)南京市新增失地農(nóng)民至少應(yīng)在85萬(wàn)人至89萬(wàn)人左右。

據(jù)資料顯示，南京市大規(guī)模的征地是從1992年以后開(kāi)始的，當(dāng)時(shí)失地農(nóng)民的安置已經(jīng)有貨幣安置和就業(yè)安置等。南京市政府對(duì)失地農(nóng)民采取了一系列措施進(jìn)行一定的補(bǔ)償和安置。2004年4月10日南京開(kāi)始實(shí)施新的《南京市征地拆遷補(bǔ)償安置辦法》。其中第十五條規(guī)定:“土地補(bǔ)償費(fèi)按以下規(guī)定支付和使用:(一)土地補(bǔ)償費(fèi)總額的70%納人被征地農(nóng)業(yè)人員基本生活保障資金。(二)土地補(bǔ)償費(fèi)總額的30%支付給擁有土地所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，納入公積金管理，必須用于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展生產(chǎn)和公益性事業(yè)，不得挪作他用。”在新出臺(tái)的征地補(bǔ)償規(guī)定中，養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)是個(gè)福音，將土地補(bǔ)償費(fèi)的70%(大概2.0萬(wàn)到2.5萬(wàn)元)作為社會(huì)保障的養(yǎng)老基金強(qiáng)制性的存入銀行，這從某種程度上解除了農(nóng)民的一部分后顧之憂。

這些措施在發(fā)揮著積極作用的同時(shí)，也存在著一些制度和運(yùn)作的不足。特別是在養(yǎng)老保障方面，存在一些問(wèn)題，主要有:

(一)土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)水平較低，而失地農(nóng)民期望較高。

現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)所征土地前三年的平均收益來(lái)確定的，沒(méi)有考慮土地的市場(chǎng)價(jià)值，補(bǔ)償金和安置費(fèi)偏低已成社會(huì)共識(shí)。而南京市征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖然有所提高，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足失地農(nóng)民的需要，尤其是根據(jù)南京市政府2004年86號(hào)文件確定的勞動(dòng)力安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在不考慮工資、物價(jià)上漲等因素的情況下，失地農(nóng)民如果沒(méi)有工作，按照最高標(biāo)準(zhǔn)4萬(wàn)元，以南京市最低養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)350元分?jǐn)偸褂茫荒芫S持9年基本生活。既便是這樣低的補(bǔ)償費(fèi)用，能到農(nóng)民手中的也只是一小部分，拖欠、挪用、克扣現(xiàn)象極為普通。

(二)失地農(nóng)民普遍文化程度較低，使得他們就業(yè)更加困難。

南京市失地農(nóng)民中，老年人居多，使得養(yǎng)老負(fù)擔(dān)加重。不僅如此，青壯年農(nóng)民普遍文化程度較低，使得他們就業(yè)更加困難。在這樣的情況下，大多數(shù)失地農(nóng)民要么休閑在家，要么只能從事技術(shù)含量較低且工資不高的粗活累活。由于沒(méi)有好的收入來(lái)源，導(dǎo)致多數(shù)失地農(nóng)民的生活水平有所降低。

(三)失地農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的需求日益增加，失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度不健全。

從理論上來(lái)說(shuō)，失地農(nóng)民在失去土地之后已經(jīng)不再是農(nóng)民，理應(yīng)被納入到低保和社保的范疇之內(nèi)。但是目前我國(guó)的社會(huì)保障系統(tǒng)尚未健全，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)尚未完全打破，在短期內(nèi)吸納如此眾多的人口對(duì)于現(xiàn)有的財(cái)政來(lái)說(shuō)實(shí)在是有些困難。而據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，南京市部分失地農(nóng)民還沒(méi)有得到貧困人口最低生活保障。

四、我國(guó)失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的建議及啟示

(一)提高土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化土地補(bǔ)償設(shè)計(jì)方案，保證失地農(nóng)民長(zhǎng)期受益。

首先，逐步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn).合理體現(xiàn)被征土地市場(chǎng)價(jià)值。土地也是勞動(dòng)資料，有其內(nèi)在價(jià)值，應(yīng)該由市場(chǎng)決定價(jià)格。另外，合理提高土地價(jià)格，可以在一定程度上抑制對(duì)土地的非理性需求，降低政府征地欲望，減少市場(chǎng)對(duì)土地的預(yù)期，有利于保護(hù)現(xiàn)有土地。其次，轉(zhuǎn)變補(bǔ)償程序，改先補(bǔ)后征為先征后補(bǔ)。可以先報(bào)批擬征土地，然后組織土地評(píng)估，再進(jìn)行掛牌交易，最后按交易價(jià)格的一定比例補(bǔ)償農(nóng)戶(hù)。補(bǔ)償數(shù)額會(huì)有差別，這集中體現(xiàn)了土地的市場(chǎng)價(jià)值。對(duì)于失地后農(nóng)民的生活問(wèn)題，政府可先行墊付一定資金加以解決，待最終補(bǔ)償金額確定下來(lái)之后，再支付剩余款項(xiàng)。再次，以地養(yǎng)地，占補(bǔ)平衡。從形式上看，類(lèi)似以前的調(diào)地安置和異地安置，由用地單位另選或另購(gòu)適合的土地補(bǔ)償給被征農(nóng)戶(hù)，農(nóng)戶(hù)將所獲土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助金交給安置地，再由安置地統(tǒng)籌安排失地農(nóng)民的生產(chǎn)。

(二)積極推動(dòng)對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)，提升失地農(nóng)民技能水平，促進(jìn)多樣化就業(yè)。

鑒于當(dāng)前失地農(nóng)民已經(jīng)存在和今后幾年還會(huì)逐漸增加的事實(shí)，多渠道促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)，是保證農(nóng)民“失地不失業(yè)”的主要思路。在實(shí)際操作上，必須根據(jù)具體情況，采取不同方式。對(duì)于年齡較大、缺乏資金，且無(wú)一技之長(zhǎng)的失地農(nóng)民，應(yīng)加強(qiáng)政府的關(guān)懷力度，由政府出資舉辦相應(yīng)的技能培訓(xùn)，力促掌握一技之長(zhǎng);同時(shí)，與各企業(yè)進(jìn)行協(xié)調(diào)，盡量幫助這些農(nóng)民在原住地附近找到適合的崗位。原住地在城郊結(jié)合部的，可以到城里擇業(yè);離工業(yè)園區(qū)較近的。可以去工業(yè)周區(qū)就業(yè)。對(duì)于有一定資金、年紀(jì)較輕的失地農(nóng)民，應(yīng)加以政策引導(dǎo)，出臺(tái)扶持措施，鼓勵(lì)自主創(chuàng)業(yè)。這樣既能解決自己的就業(yè)問(wèn)題，又能吸收一定數(shù)量的失業(yè)人員，還能促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，可謂一舉三得。

(三)建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)和最低生活保障制度，發(fā)展商業(yè)保險(xiǎn)，加快建立多層次的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度。

只有由政府建立起失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)和最低生活保障制度，只有政府在幫助農(nóng)村地區(qū)建立起與城市統(tǒng)一的養(yǎng)老保障制度，把農(nóng)民從土地上解放出來(lái)，從而把土地從對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能巾解放出來(lái)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌才有基本的制度基礎(chǔ)，也才能進(jìn)一步推動(dòng)城市化進(jìn)程。另外，通過(guò)商業(yè)保險(xiǎn)解決失地農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題，有其顯著優(yōu)勢(shì)。既可建立起被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障的市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制，又可取得較好資金運(yùn)用收益，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金的保值增值。相對(duì)于政府部門(mén)的補(bǔ)償手段，商業(yè)保險(xiǎn)可制定一攬子人身綜合風(fēng)險(xiǎn)保障計(jì)劃，在滿(mǎn)足農(nóng)民養(yǎng)老保障需求的同時(shí)，也可提供覆蓋死傷、醫(yī)療、意外傷害等風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)品系列。

總之，建立多層次的社會(huì)養(yǎng)老保障體系應(yīng)該成為我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障發(fā)展的基本方向。應(yīng)因地制宜， 根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和各種養(yǎng)老保障的適用范圍靈活選擇養(yǎng)老保障模式， 應(yīng)該建立多層次、相互補(bǔ)充的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。

(作者單位:河海大學(xué)公共管理學(xué)院)

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