財政支持政策性農業保險發展的研究

摘 要 本文通過分析農業保險的準公共物品性質和外部性，結合目前政策性農業保險現狀及突出問題，提出了財政在促進農業保險發展方面的對策建議及配套措施，對促進我國政策性農業保險的發展具有一定的借鑒意義。

關鍵詞 政策性農業保險 準公共物品 財政補貼

中圖分類號:F842文獻標識碼:A

溫總理在2010年兩會閉幕式答記者問時指出農業是整個經濟的命脈，農業的好壞對經濟發展起著決定性的作用。我國是一個農業大國，同時也是世界上自然災害最為頻繁和嚴重的國家之一。農業保險作為現代農業發展的三大支柱(農業科技、農業金融和農業保險)之一，是市場經濟國家扶持農業發展的通行做法。建立健全農業保險制度，對于促進農業健康發展、增加農民收入、加快新農村建設，均具有深遠的影響。財政應發揮積極主動作用，推進農業保險的順利進展，為我國現代農業的發展提供堅實保障，解決農業發展的后顧之憂。

一、財政支持政策性農業保險發展的必要性

(一)農業保險的準公共物品性質。

公共物品是指由公共部門提供，用來滿足社會公共需要的商品和服務;私人物品是指由市場供給用來滿足個別人需要的商品和服務。區分公共物品和私人物品的兩個基本標準是:是否具有排他性和是否具有競爭性。公共物品具有非排他性和非競爭性，私人物品具有排他性和競爭性，有些物品兼備公共物品與私人物品的特征，稱為準公共物品。農業保險具有準公共物品的性質。從農業保險提供的保障來看，農業保險具有非排他性。比如在保險經營的重要環節——防災防損實施過程中，很多沒有購買保險的農民常常可以“免費搭車”，這樣嚴重挫傷了購買農業保險的農民的積極性，不利于農業保險的發展。

(二)農業保險的外部性。

從農業保險的作用來看，農業保險具有正的外部性。通過農業保險體系的實施，建立農業風險保障制度，有利于保持農業生產和農村經濟的可持續發展，減輕國家壓力。同時，農業保險體系的建立還有利于促進農村金融市場的擴大與完善。

由于農業保險的準公共物品性質和外部性決定了它不適合商業保險獨立經營，必需在財政支持下探索政策性農業保險這條道路。我國目前正在推進政策性農業保險試點工作的進展，政策性農業保險不屬于一般商業保險的范疇，是政府為了實現農村和農業經濟發展的政策目標，不以營利為目的而實施的農業保險或建立的農業保險制度。因此財政在政策性農業保險的發展進程中應發揮積極主動作用，推動政策性農業保險的建設進程。

二、政策性農業保險發展現狀及問題

自2003年，十六屆三中全會明確提出“探索建立農業政策性保險制度”以后，中央相繼出臺了一系列扶持農業保險發展的政策。從2004年開始，連續七年的中央“一號文件”都對政策性農業保險的發展提出了具體要求。2009年，全國農業保險保費收入133.9億元，提供風險保障3812億元，參保農戶1.33億戶。根據最新消息，2010年中央將安排農業保險保費補貼103.2億元，較2009年的79.8億元大幅提高了29.3%。

隨著農業保險工作的推進，試點成績顯著。河南省自2007年開展農業保險試點工作以來，三年來，保險品種不斷增加，保險覆蓋面逐年擴大。各級財政投入的保費補貼累計9.5億元，保險經辦機構保費收入累計11.5億元，參保農戶1992萬戶次，保險工作取得了積極進展。受益農戶400萬戶次，累計獲得保險賠款8.8億元，農民群眾得到了實惠，農業抗風險能力有了新的提高。參加農業保險后，農民敢于投入了，農村種植、養殖大戶逐步增多，促進了農業規模經營和產業化經營。

近幾年來，盡管農業保險在我國穩步發展，取得了一些成績，但是隨著農業保險工作的推進，一些突出的問題有待深入研究。

(一)保險的覆蓋面較窄，無法滿足農民群眾的風險保障要求。

以河南省為例，2010年開辦的農業保險品種包括:玉米、小麥、水稻、棉花、能繁母豬、奶牛、煙葉、肉雞。河南省是中原農業大省，很多具有地方特色的種植業和養殖業并沒有包括在內，這樣不利于地方特色經濟的發展。此外，有些保險品種并沒有覆蓋到全省范圍，如小麥，肉雞等品種。

(二)保險公司準備不足。

保險公司對于特大災害及其帶來的風險估計不足，在出現特大災情的時候，不能及時全額對參保農民進行賠付，嚴重地挫傷了農民參保的積極性，影響了農業保險業務的擴大和持續開展。此外，保險公司里從事農業保險業務的專門技術人才不多，他們無法開展和應付繁雜的農業保險業務。

(三)農民對保險的認識不充分。

第一，農業保險在我國還是一個新生事物，廣大農民對此還比較陌生，因此參保的積極性不是很高。第二，逆選擇現象比較普遍，很多農民只愿將容易受災的土地投保，而不愿將好地投保，這種逆選擇現象對農業保險的工作進展是個很大的挑戰。第三，少數農民抱著趨利的心理，騙保冒保現象時有發生，由此而產生的道德問題讓保險公司防不勝防。

(四)地方政府保費支出壓力大，積極性不高。

在農業保險保費補貼方面，例如河南省的種植業保費分攤情況是中央財政承擔40%，省、市、縣財政承擔40%，農民承擔剩下的20%。在現行的財政管理體制下，地方政府財力不多，因此市、縣級的財政壓力比較大。對于某些縣來說，農業保險保費支出甚至達到當年縣財政收入的五分之一，嚴重影響了地方政府支持政策性農業保險發展的積極性。

三、財政支持政策性農業保險發展的對策及配套措施

(一)選擇政府主導、商業運作的政策性農業保險模式。

總結國內外農業保險發展經驗，該種模式下的農業保險更符合我國目前的國情。在財政支持下，政府對農業保險提供補貼，包括保費補貼和經營管理費補貼，商業保險公司自主經營，自負盈虧。此外，應由政府成立全國性的政策性農業保險公司，其經費由財政撥款，負責全國農業保險制度的設計和改進等。

(二)加大中央財政的補貼力度。

政策性農業保險的實質就是政府財政對農業保險的凈投入。中央財政應加大對農業保險的補貼力度，建立長效的財政補貼機制。在美國，日本等農業保險發達國家，政府對農民所交保費的補貼比例大都在50%—80%之間，并承擔保險公司的部分或全部管理費用。我們應借鑒國外經驗并結合我國的國情，適當提高中央財政對農作物保費的補貼比例，并對經營農業保險業務的管理費用進行一定比例的補貼。

(三)對政策性農業保險業務實行稅收優惠政策。

繼續免除農業保險業務的營業稅和印花稅，研究對保險經營機構增加內部風險準備金給予所得稅前進行抵扣的照顧，并逐步擴大到從法律層面免除對有關農業保險業務的所有稅賦和費用。

(四)建立有效的農業風險分散機制。

第一，建立再保險機制。再保險機制的建立對于農業保險業務的穩定發展起著至關重要的作用，它是一種有效的分散風險的方式，對保險公司的可持續發展起著重要作用。在目前的市場條件下，可以考慮讓中國再保險集團對各經營農業保險業務的公司提供再保險支持，等市場條件逐步成熟時，國內外的商業性保險、再保險公司也可以提供再保險業務。第二，設立農業保險巨災風險基金。各地要針對某些特殊的巨災風險，建立由政府主導的巨災風險基金。例如河南省在政府主導下已經建立了這項巨災風險基金制度。

(五)加快制定政策性農業保險條例等法律法規。

從國家層面制定農業保險法，有利于加強對農業的保障，保護農民利益的最大化。當前，我國迫切需要盡快研究、制定《農業保險法》及其配套的法律法規條例，從各個方面對農業保險予以規范，將農業保險的發展納入到法制化管理的軌道中，消除地方政府和保險公司在運作中的疑慮，確保農業保險在穩定國民經濟發展中的地位，逐步建立以農業保險為核心的農業保護體系，發揮農業保險為農業生產起到的保駕護航作用。□

(作者單位:河南財經政法大學財政稅務系)

參考文獻:

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