對我國基層財政困難問題的思考

摘 要:基層財政困難在我國已經是一個不爭的事實，解決基層財政困難的措施中推行“省管縣”被寄予厚望，該文對“省管縣”能解決目前基層財政困難提出了一些看法;最后提出了解決基層財政困難問題的一些建議。

關鍵詞:基層財政困難;省管縣;思考

一、對我國基層財政困難現狀的思考

(一)縣鄉財政困難是由于“市管縣”形成的嗎

在我國目前有四種不同的市縣關系。第一種是強市與強縣的關系，強市有支持強縣的財政實力，并且可以和強縣在經濟發展上優勢互補;第二種是強市與弱縣的關系，強市通常能對弱縣經濟發展起到帶動作用，對弱縣提供較多的經濟援助和財政補貼。第三種是弱市與強縣的關系;弱市不具備帶動縣域經濟發展的條件，反而可能出現使縣鄉產生“被動財政支出”的問題。第四種是弱市與弱縣的關系。弱市無法帶動弱縣的發展，也可能出現同弱市與強縣相同的問題。然而，在我國，尤其是在廣大的中西部地區，相對來說都是一個較強的市下轄了很多弱小的縣。

而且地方政府省、市、縣、鄉四級存在已久，為什么近些年來才指出因為是因為政府級次過多而導致縣鄉基層財政困難呢?這是因為農村稅費改革政策的實施，導致基層財政收入的銳減才使得人們突然意識到縣鄉財政困難這一重大問題。在農村稅費改革之前，基層政府的預算內財政缺口雖然也比較明顯，但是是可以通過增加農民負擔而維持自身的正常運轉，所以并未引起人們的關注。由于我國大多數縣鄉仍是以農業為主的地區，工商業對財政收入的貢獻相對較少，農村稅費改革后，財政缺口找不到其他途徑來彌補，這一問題便暴露出來。

所以，基層財政困難的主要原因不是因為\"市管縣\"，市加重了對縣鄉的剝削，盡管市剝削縣在一些地方的確存在，但這不是普遍現象。

(二)“省管縣”真的是解決縣鄉財政困難的“靈丹妙藥嗎”

近年來，一些試點地區在實行“省管縣”之后，縣鄉財政困難得到了緩解，這使得一部分人把“省管縣”視為解決基層財政困難的靈丹妙藥;然而我們應該看到近些年，中央和各省級財政針對縣鄉財政困難采取了很多措施:第一，大幅度增加財力性轉移支付規模。1994至2006年，財力性轉移支付從189億元增加到4412億元，年均增長31.7%;專項轉移支付年均增長23.2%;第二，2005年財政部出臺了“三獎一補”政策，2005年和2006年財政部共安排“三獎一補”資金385億元。2007年，財政部繼續安排“三獎一補”資金335億元。在政策的激勵作用下，全國791個財政困難縣兩年累計共增加財力1298億元，平均每縣(市)增加財力16410萬元。因此，可以說目前縣鄉財政困難的緩解是建立在上級財政轉移支付大幅增加的基礎之上的。

與“省管縣”聯系非常密切的另一個概念是“強縣擴權”，意指通過擴大縣級政府的權限，尤其是經濟權限，發展縣域經濟，從而使其擺脫被“輸血”的境地，具備造血功能，從根本上解決縣鄉基層財政困難。

我們認同“強縣擴權”對縣域經濟發展的促進作用，但是綜觀浙江和其他地方“強權擴縣”的具體做法，我們不難看出各省的“強縣擴權”試點縣都是該省經濟實力本身就相對較強的縣，財政困難程度也相對較輕，省級政府本意是想通過“擴權”進一步促進這些縣的經濟發展，財政困難問題也就相應而解。但是，對于那些經濟基礎本身較弱、財政困難程度很嚴重的縣來說，“強縣擴權”是否能夠產生相同的效應值得商榷，甚至可能因為追趕、攀比的需要，盲目擴大投資，增加財政支出，導致縣鄉財政更加困難。

因此，“強縣擴權”可以使“好的更好”，但是對于本身財政比較困難的縣來說，作用并不明顯，這一措施還會增加省級財政的工作量，更可能引起行政區與經濟區的矛盾問題。

二、對解決我國基層財政困難的政策建議

通過以上分析我們可以得出以下結論，相應的產生若干政策建議:

(一)基于對我國各區域發展現狀的區分，劃定發展等級，各個不同等級區域，抽樣具有代表性的省份，在具有代表性的市縣，進行共同但具有區別的財政體制實驗。制定不同的財政體制改革方向。除了在發展狀況較好的省市，繼續進一步推廣“省管縣”以外;同時應該結合土地資源、礦產資源、人力資源等不同財政生態，下放不同的財政源，直接壯大地方財政來源，例如土地資源特別是可耕地資源具有優勢的地區，著重試點下放可耕地的“自由流轉權利”，加大農業生產的“賬對賬直接補貼”，增加上級財政對該地區農業深加工的轉移支付力度，間接的化解兩級財稅矛盾于幕后，使傳統的農業大縣，走上農業強縣的良性循環道路，這對于我國廣大的農業大省來說，具有非常突出的實踐和現實雙重意義。對于礦產資源具有優勢的市縣，要結合資源稅改革，在推廣資源開采稅率的從價征稅模式，大幅增加資源稅收以外;大膽下放除貴金屬和稀土等特殊資源外的各類礦物資源探、掘、采、煉、售權利;使中西部資源優厚而財政及民生困難地區，能夠直接在資源中發展，在資源中受益，在資源中提高生產力，進而解決財政困難。

(二)明晰各級政府的財政權利和義務，做到權義對等，大權大義，小權小義。杜絕大權小義的官僚思想和行政管理方式。權利義務對等，有利于消除省市對擴權強縣，下權到縣，省直管縣等一系列改革的阻力，因為權利和義務的對等。下方到縣的權利，相應的轉移走了省市一級的行政和財政義務，有利于理清五級行政之間的關系，更重要的意義在于，能夠建立一套市場經濟環境下的，“小中央大地方”的市場經濟匹配行政管理模式。

參考文獻:

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