金融監(jiān)管協(xié)調的中國路徑

安全與效率兼具的需求，使構建金融監(jiān)管協(xié)調機制成為必然。

金融的混業(yè)經營，是伴隨全球經濟一體化、金融自由化和金融創(chuàng)新的發(fā)展的相應成果。事實上，我國在分業(yè)經營的法律框架內已經實現(xiàn)了實質上的混業(yè)經營格局，這給我國在金融監(jiān)管體制模式選擇上做出調整以適應金融混業(yè)經營發(fā)展的需要提出了客觀的要求。

為了有效化解金融風險，在金融監(jiān)管體制發(fā)生改變前，我國的監(jiān)管機構間協(xié)調合作機制應需要根據(jù)實際情況加強金融監(jiān)管機構間的協(xié)調合作。

問題與現(xiàn)狀

目前，我國的金融監(jiān)管與發(fā)達國家存在相當大的差距。高級監(jiān)管人員的缺乏尤為突出;我國的金融監(jiān)管立法和實踐存在嚴重的脫節(jié)現(xiàn)象，各監(jiān)管主體的職責與分工不甚明確，突出反映在對金融控股公司的監(jiān)管上;金融監(jiān)管體制透明度不高，金融監(jiān)管體系不完善、法律依據(jù)和監(jiān)管程序不夠透明。

早在2000年9月，中國人民銀行曾與證監(jiān)會、保監(jiān)會建立監(jiān)管聯(lián)席會議制度。但由于當時綜合經營趨勢尚不明顯，監(jiān)管協(xié)調不急迫，此時的聯(lián)席會議制度還只是金融工作重大決策之前的通氣會，難以發(fā)揮監(jiān)管協(xié)調的實質性功能。

2004年6月，銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會再度聚首，三方簽訂了《在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》(簡稱“備忘錄”)，建立了銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會共同參加的監(jiān)管聯(lián)席會議機制和經常聯(lián)系機制，提出了針對金融控股公司的“主監(jiān)管人”理念，即在“對金融控股公司的監(jiān)管應堅持分業(yè)經營、分業(yè)監(jiān)管的原則，對金融控股公司的集團公司依據(jù)其主要業(yè)務性質，歸屬相應的監(jiān)管機構，對金融控股公司內相關機構、業(yè)務的監(jiān)管，按照業(yè)務性質實施分業(yè)監(jiān)管”。對于產業(yè)資本投資形成的金融控股集團，“備忘錄”原則性地提出“在監(jiān)管政策、標準和方式等方面認真研究、協(xié)調配合、加強管理”。

此外，“備忘錄”還提出，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會應與財政部、人民銀行密切合作，共同維護金融體系的穩(wěn)定和金融市場的信心。應該說，“三會”之間的監(jiān)管聯(lián)席會議機制和經常聯(lián)系機制為金融監(jiān)管機構之間的信息共享提供了便利，但從本質上看，這種機制只是現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管體制下，加強監(jiān)管機構之間相互溝通的權宜之計，不是具有強制力的制度安排，因此還不是制度意義上的金融監(jiān)管協(xié)調的長效機制。

2003年銀監(jiān)會從人民銀行分設以后，以往由人民銀行貨幣政策部門與金融監(jiān)管機構之間的內部協(xié)調轉變成人民銀行與金融監(jiān)管機構之間的外部協(xié)調。新的監(jiān)管體制下，建立監(jiān)管協(xié)調合作機制的需求也更為迫切。在銀監(jiān)會分設后，中國人民銀行與金融監(jiān)管機構之間或者金融監(jiān)管機構之間的協(xié)調更多的是“一事一議”的方式。比如，2004年以來，在對高風險金融機構的處置和市場退出上，人民銀行積極與證監(jiān)會配合，妥善處置一些高風險證券機構(如南方證券、漢唐證券、閩發(fā)證券等);與銀監(jiān)會合作處置了金新信托、伊斯蘭信托等;與銀監(jiān)會、證監(jiān)會合作，妥善處置具有金融控股公司性質的德隆系風險。再比如，在一些跨市場、跨行業(yè)的交叉性金融業(yè)務上，由人民銀行牽頭，會同銀監(jiān)會、證監(jiān)會研究制定了《商業(yè)銀行設立基金管理公司試點管理辦法》，推動試點商業(yè)銀行發(fā)起設立基金管理公司;人民銀行牽頭，會同財政部、證監(jiān)會、銀監(jiān)會等積極推動信貸資產證券化試點工作，制定《信貸資產證券化業(yè)務試點工作管理辦法》等。盡管如此，到目前為止，人民銀行與金融監(jiān)管機構、國務院其他有關部委之間，在涉及高風險金融機構的處置上，在針對金融控股公司或交叉性金融工具這類涉及跨市場、跨行業(yè)監(jiān)管的問題上，還停留在“一事一議”式的非制度化安排上。毫無疑問，這種“一事一議”式的非制度化安排與及時、果斷處置高風險金融機構的要求，與推動金融創(chuàng)新、提高金融業(yè)效率的金融改革和發(fā)展要求相去甚遠。因此，銀監(jiān)會在報國務院的《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會關于制定〈提高銀行監(jiān)管有效性中長期規(guī)劃〉有關情況的報告》中提出，“銀行監(jiān)管機構與其他相關部門的職責劃分不夠明確。例如，在對國有金融機構和金融控股集團的監(jiān)管、對部分交叉性金融產品和金融業(yè)務的監(jiān)管，以及對高風險金融機構的處置等領域，還存在模糊地帶”，希望“建立銀監(jiān)會與國內其他相關部門的有效協(xié)調合作機制，推動國內監(jiān)管機構之間的多層次、多渠道的實質性合作，加強對銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)交叉業(yè)務和金融控股公司的統(tǒng)一協(xié)調監(jiān)管”。

路徑選擇

為了維護金融體系穩(wěn)定和國家金融安全，考慮到金融混業(yè)經營趨勢與分業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)實情況，我國監(jiān)管機構間協(xié)調合作機制應當以防范化解系統(tǒng)性金融風險，維護金融體系穩(wěn)定為首要目標。為了提高監(jiān)管效率，考慮到在一些交叉領域監(jiān)管機構職能邊界難以界定清楚等因素，我國監(jiān)管機構間協(xié)調合作機制應當以加強監(jiān)管協(xié)調，降低監(jiān)管成本，防止監(jiān)管真空，提高監(jiān)管效率為其次要目標。

根據(jù)我國具體國情和我國當前金融經營、監(jiān)管體制的現(xiàn)實，有不同方案供選擇，當前可考慮如下方案設計:

其一，設立國務院領導下的金融監(jiān)管委員會。新修訂的《中國人民銀行法》第九條規(guī)定“國務院建立金融監(jiān)督管理協(xié)調合作機制，具體辦法由國務院規(guī)定”。建議根據(jù)法律規(guī)定，盡快建立國務院領導下的金融監(jiān)管工作協(xié)調組織，由國務院牽頭，人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等部門參加，定期就金融宏觀調控政策、金融監(jiān)管政策和金融運行中的重大問題進行磋商，并以國務院規(guī)章的形式確定其組成部門和工作職責。

其二，建立由人民銀行牽頭的金融監(jiān)管協(xié)調合作委員會。建立國務院領導下的金融監(jiān)管協(xié)調合作委員會可以從更高層次上協(xié)調解決金融運行中的問題，既可以提高效率，又可以防范風險。但是，如果每個行業(yè)的問題都由國務院牽頭研究，不但無法提高效率，反而形成了相關部門不承擔責任，大事小事都由國務院決定的局面。因此，國務院可以授權人民銀行牽頭建立金融監(jiān)管協(xié)調合作委員會，參加單位有銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會，必要時財政部、國務院法制辦等機構可以作為后補委員參加。由人民銀行為主席單位，負責召集、組織各項協(xié)調合作事項，其他單位為委員單位，對于涉及其他監(jiān)管機構的協(xié)調合作事項，可以提請主席單位研究解決，可以建議召開金融監(jiān)管協(xié)調合作委員會會議，委員單位應按照人民銀行的要求完成有關問題的研究。

中國人民銀行之所以被選擇為牽頭單位，有著很深的制度及法律依據(jù)，其在維護金融機構穩(wěn)定、建立監(jiān)管機構間協(xié)調極致的天然優(yōu)勢、《中國人民銀行法》賦予其的法律依據(jù)、客觀所起的協(xié)調智能與角色定位等方面的客觀條件，讓其不可替代。

所為者何?

當前金融控股公司仍存在諸多包括制度性、高財務杠桿、不正當關聯(lián)交易在內的潛在風險，這決定了我國金融監(jiān)管協(xié)調合作的工作重心應注重加強對金融控股公司和交叉性金融產品的監(jiān)管。

首先，需加強對金融控股公司的監(jiān)管協(xié)調合作。金融控股公司是指在同一控制權下，完全或主要在銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)中至少兩個不同的金融行業(yè)提供服務的金融集團。按照此定義，盡管我國現(xiàn)行法律法規(guī)中尚未明確規(guī)定有關金融控股公司的法律地位，但實際上已經存在著幾種類型的金融控股公司或準金融控股公司:第一類是非銀行金融機構控股類金融控股公司，如中信集團、光大集團和平安集團等;第二類國有商業(yè)銀行在國外設立或在國內與外資合資設立投資銀行，如中銀國際、中金公司和工銀亞洲等;第三類實業(yè)公司控股金融，如山東電力集團、海爾集團、泛海集團等。

其次，需完善相關的監(jiān)管協(xié)調合作對策，這種監(jiān)管需要從以下幾點加以實施:完善有關跨行業(yè)、跨市場金融工具和金融機構法律、法規(guī);避免出現(xiàn)監(jiān)管真空與重復監(jiān)管;有效解決信息不對稱問題;全面加強對金融控股公司的監(jiān)管;加強金融市場基礎建設和誠信建設。

伴隨著我國市場經濟的快速發(fā)展和國際化水平的不斷提高，跨行業(yè)、交叉性金融產品和金融衍生工具等金融新產品不斷被引入。銀行、證券和保險交叉經營的趨勢越來越明顯，銀行、證券公司和保險公司紛紛建立全面合作關系。同時，各金融企業(yè)不斷拓展金融服務的產品覆蓋面，創(chuàng)新金融服務手段，探索發(fā)展多種理財業(yè)務，在現(xiàn)有分業(yè)經營政策框架內發(fā)展代理業(yè)務，金融產品創(chuàng)新層出不窮。這些產品多是跨行業(yè)、跨市場和代理理財品種，涉及銀行、證券、保險業(yè)及實體企業(yè)，涉及同業(yè)市場、國債市場、資本市場、商品市場等不同市場。我國跨行業(yè)、跨市場金融工具發(fā)展十分迅速。

交叉性金融產品，同樣存在著制度性、流動性，以及利率市場化等諸多風險，因此，對交叉性金融產品的監(jiān)管協(xié)調合作對策的探究，也是金融監(jiān)管的重要領域。推動金融產品和機制創(chuàng)新，合理引導資金流向，不斷拓寬金融媒介的寬度，有利于貨幣市場、資本市場、保險市場協(xié)調發(fā)展，達到分散金融風險的目的。

同時，應對交叉性金融產品的風險加以控制，最大限度降低交叉性金融產品的破壞性。可以采取對金融控股公司修改、完善有關交叉性金融產品法律、法規(guī)、建立金融監(jiān)管協(xié)調委員會，避免出現(xiàn)監(jiān)管真空與重復監(jiān)管等措施完成，來加強對交叉性金融產品的監(jiān)管協(xié)調合作。

作者單位分別為中國人民銀行總行與北京師范大學法學院