城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會(huì)保障體系的構(gòu)建

摘要:隨著我國城市化進(jìn)程的加快，失地農(nóng)民的人數(shù)逐年增加進(jìn)而成為了一個(gè)社會(huì)問題。在我國土地不僅僅是生產(chǎn)資料更起著社會(huì)保障作用，這種社會(huì)保障作用對(duì)于我國城市化進(jìn)程中的社會(huì)穩(wěn)定和減少社會(huì)改革帶來的陣痛起著積極作用。而失地農(nóng)民的逐年增加使得這種土地的保障功能不再存在，因而會(huì)影響到社會(huì)的穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性，所以必須探索出一條代替土地社會(huì)保障功能的制度安排即構(gòu)建失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系

關(guān)鍵詞:失地農(nóng)民;社會(huì)保障;征地補(bǔ)償方式;制度

1 我國失地農(nóng)民現(xiàn)狀

我國現(xiàn)有失地農(nóng)民2000多萬，1987年至2001年，全國非農(nóng)建設(shè)占用耕地3394.6萬畝，其中70%以上是通過征地方式，這就意味著至少有2276萬畝耕地由農(nóng)民手中變?yōu)閲宜校鶕?jù)民進(jìn)中央?yún)⒄h政部副部長聞連利日的計(jì)算，2020年我國失地農(nóng)民總數(shù)將超過1億，失地農(nóng)民的隊(duì)伍還將繼續(xù)擴(kuò)大，平均每年增加200到300萬人。

與數(shù)量巨大的失地農(nóng)民相伴的是失地農(nóng)民的高失業(yè)率，由于失地農(nóng)民文化素質(zhì)普遍不高，尤其是年齡偏大的農(nóng)民，失去耕地以后很難在城市找到合適工作，在激烈的就業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中他們明顯處于劣勢(shì)，根據(jù)清華大學(xué)在北京的調(diào)查2002年，有9800萬進(jìn)城農(nóng)民、2003年超過1個(gè)億有連續(xù)3個(gè)月以上失業(yè)經(jīng)歷的勞動(dòng)力占36%以上。北京作為首都經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，就業(yè)崗位多尚且如此，可以推斷在廣大中西部地區(qū)失地農(nóng)民的失業(yè)現(xiàn)象更加嚴(yán)重。

失地農(nóng)民的失業(yè)現(xiàn)象其危害是顯而易見的，其一便是大量勞動(dòng)力資源的浪費(fèi)，雖然很多失地農(nóng)民文化素質(zhì)低、很難適應(yīng)大多數(shù)單位工作的要求，但是，這種現(xiàn)象可以通過技術(shù)培訓(xùn)等改變，然而由于種種原因，我國的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)一直比較薄弱，尤其是針對(duì)農(nóng)民工的就業(yè)培訓(xùn)。在征地補(bǔ)償中以現(xiàn)金補(bǔ)償為主，不注重對(duì)失地農(nóng)民再就業(yè)能力的培訓(xùn)。

失地農(nóng)民的失業(yè)現(xiàn)象的第二個(gè)危害便是影響社會(huì)安定，由于我國現(xiàn)階段的征地補(bǔ)償方式以現(xiàn)金補(bǔ)償為主，農(nóng)民在就業(yè)困難的情況下很容易導(dǎo)致坐吃山空的現(xiàn)象發(fā)生，一旦征地補(bǔ)償款用完，這部分失業(yè)農(nóng)民的生計(jì)將成為很大的問題，也必然會(huì)導(dǎo)致一系列的社會(huì)問題的產(chǎn)生。這一點(diǎn)，我們可以從拉美國家的城市化進(jìn)程中得到啟示。

上世紀(jì)五、六十年代由于實(shí)行大地產(chǎn)制，拉美國家農(nóng)民大量涌向城市，其城市化的速度和規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，據(jù)統(tǒng)計(jì)，歐洲的城市人口由總?cè)丝诘?0%增長到64%經(jīng)歷了50年的時(shí)間，而拉美國家僅用了30年的時(shí)間。比較這期間的人均國民生產(chǎn)總值，發(fā)達(dá)國家的人均GNP從835美元上升到2920美元，增加了3倍多:拉美國家的人均GNP從465美元升至775美元，增長不到一倍。在相同的城市化水平下，拉美國家的人均GNP遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國家，甚至僅為發(fā)達(dá)國家的2/5～1/4。過度城市化伴隨的是高的失業(yè)率，拉美城市公開失業(yè)率20世紀(jì)80年代為6%，1990年代超過8%，2002年為9，1%。

失地農(nóng)民嚴(yán)重的失業(yè)現(xiàn)象，拉美城市的社會(huì)治安問題十分嚴(yán)峻。貧民窟更是犯罪猖獗的地方，搶劫、兇殺、綁架、吸毒販毒等有組織的犯罪和暴力活動(dòng)層出不窮。里約熱內(nèi)盧、圣保羅、波哥大、墨西哥城、布宜諾斯艾利斯、加拉斯加等均是世界出名的有組織犯罪和暴力活動(dòng)猖獗的城市。同時(shí)城市里普遍存在的貧民窟是農(nóng)村移民和城市貧民的聚集地，經(jīng)濟(jì)增長乏力的拉美國家無力提供足夠的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，由此導(dǎo)致城市住房緊張、環(huán)境污染嚴(yán)重。

2 失地農(nóng)民社會(huì)保障體系建立的必要性

2.1土地功能的二重性

在筆者看來，土地功能集中表現(xiàn)為兩個(gè)屬性，即收入功能與社會(huì)保障功能。所謂土地收入功能就是作為生產(chǎn)資料的土地為土地經(jīng)營者帶來收入的能力，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和其他行業(yè)一樣，也需要有相應(yīng)的投入和與之對(duì)應(yīng)的產(chǎn)出。但是在我國，由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，土地細(xì)碎化的問題非常嚴(yán)重，土地細(xì)碎化直接阻礙了農(nóng)業(yè)的規(guī)模化、集約化經(jīng)營。而眾所周知規(guī)模化、集約化經(jīng)營是提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的必要條件，因而也是提高農(nóng)民收入的必要條件。同時(shí)，所以這里土地的收入功能在我國表現(xiàn)的并不明顯。也就是說，在我國農(nóng)民增收很少有人是通過種糧賺錢的，往往是打工或從事其他行業(yè)增收的。

土地的第二個(gè)功能便是社會(huì)保障功能，土地之所以成為農(nóng)民社會(huì)保障的主要來源在于廣大農(nóng)村長期以來社會(huì)保障制度的缺失。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，絕大多數(shù)一直被社會(huì)保證制度排除在外，而土地通過提供最基本的生存和需要而起到了失業(yè)保險(xiǎn)的作用。在全面、正式的農(nóng)村社會(huì)保障體系尚難以建立的情況下，土地實(shí)際擔(dān)負(fù)著農(nóng)民最基本的生活保障功能，具有無可替代的地位。尤其對(duì)于我國這樣一個(gè)人多地少的國家而言，土地對(duì)于我國社會(huì)的安定起著重要作用。在保障農(nóng)民基本生活，維護(hù)農(nóng)村進(jìn)而維護(hù)全社會(huì)的穩(wěn)定，大大緩解工業(yè)化過程中的社會(huì)陣痛方面發(fā)揮著不可替代、無法估量的作用。

而土地一旦被征用，這種有土地提供的最低限度的社會(huì)保障便不復(fù)存在了，這就會(huì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成影響，因此對(duì)于征地補(bǔ)償制度，其改革方向應(yīng)為:新的征地補(bǔ)償制度能夠填補(bǔ)土地的社會(huì)保障功能。

2.2各種征地補(bǔ)償方式及其分析

目前，我國的征地補(bǔ)償方式主要有以下幾種:貨幣安置、招工安置、社會(huì)保障安置、住房和投資入股安置這幾種方式。

對(duì)于貨幣安置，其優(yōu)點(diǎn)是操作簡(jiǎn)便，農(nóng)民較容易接受，但是，在目前失地農(nóng)民自謀職業(yè)一般比較困難。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，由于就業(yè)崗位多，失地農(nóng)民還可以自謀出路，但在一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，土地被征用后，農(nóng)民不僅失去土地，也將失業(yè)，生活沒有出路，有限的征地補(bǔ)償金難以保證農(nóng)民生活。

對(duì)于招工安置這種方式，主要存在于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，現(xiàn)在由于企業(yè)用工方式的改變，企業(yè)的用工方式已經(jīng)發(fā)生了根本性改變，原有的招工安置和農(nóng)轉(zhuǎn)非等辦法，在實(shí)踐中已失去原有的作用和意義。

住房和投資入股安置由于能夠產(chǎn)生穩(wěn)定的租金收入和股息收入，因而能夠較好的保護(hù)農(nóng)民利益。但是這種安置方式僅見于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，所占比例并不高，因此也就不具有普遍意義。

而社會(huì)保障安置，用征用土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)購買養(yǎng)老保險(xiǎn)，逐步將被征地農(nóng)民納入社會(huì)保險(xiǎn)體系，有利于解決失地農(nóng)民的后顧之憂，杜絕坐吃山空現(xiàn)象的發(fā)生。社會(huì)保險(xiǎn)安置是指在征地補(bǔ)償中，不再向被征地村集體和農(nóng)民個(gè)人支付土地補(bǔ)償和安置費(fèi)用，而是對(duì)核定為征地拆遷人員，將費(fèi)用列入勞動(dòng)和社會(huì)保障部門設(shè)立的專門，按月發(fā)放養(yǎng)老金。

2.3社會(huì)保障安置方式對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的意義

我國長期處于城鄉(xiāng)二元分割狀態(tài)，而社會(huì)保障體系則是這種分割的具體體現(xiàn)，農(nóng)村和城市的社會(huì)保障體系相互分割。這種相互分割受制于我國的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀和歷史遺留，目前統(tǒng)一城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系之所以不具有現(xiàn)實(shí)性是因?yàn)檗r(nóng)利人口眾多，國家不具備將農(nóng)村社會(huì)保障體系與城市社會(huì)保障體系納為一體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

而對(duì)于失地農(nóng)民這一特殊群體，則不存在資金籌集問題，因?yàn)樗鞯耐恋貢?huì)產(chǎn)生巨大的增值收益，國家有能力也有必要從這部分收益中拿出一部分來作為失地農(nóng)民的社會(huì)保障資金。這樣統(tǒng)一失地農(nóng)民與城市社會(huì)保障體系這種漸進(jìn)式的方式可以逐步縮小城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的差別，進(jìn)而所轄城鄉(xiāng)差別，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的目標(biāo)。

3 解決失地農(nóng)民社會(huì)保障的對(duì)策

3.1社會(huì)保障的原則

(1)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系，完善社會(huì)保障的基本法規(guī)

目前，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，我國的社會(huì)保障體系缺乏統(tǒng)一性，首先存在城市社會(huì)保障體系與農(nóng)村社會(huì)保障體系的分割，其次是各個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織之間的社會(huì)保障水平差異也較大。這種社會(huì)保障體系的分割的原因在于我國缺乏個(gè)統(tǒng)一的制度作為引導(dǎo)，隨意性大，政策沒有連續(xù)性。因此國家有關(guān)部門制定一個(gè)統(tǒng)一的失地農(nóng)民社會(huì)保障法律制度才能保證社會(huì)保障事業(yè)的順利發(fā)展。

(2)公平與效率的統(tǒng)一

任何一項(xiàng)社會(huì)保障制度都必須保證公平與效率的統(tǒng)一，失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系也不能例外。只有公平才能充分保證農(nóng)民的利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定，也才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障本有的互助互濟(jì)的本來目的。就目前而言，我國的農(nóng)村社會(huì)保障體系有覆蓋面窄，保障水平低的特點(diǎn)，而針對(duì)失地農(nóng)民，由于普遍實(shí)行貨幣安置，保障水平更是非常低。

其次還要保障效率，過分注重公平一方面會(huì)增加人們的惰性，另一方面我國的國家財(cái)政也支付不起。

(3)與現(xiàn)行社會(huì)保障制度相銜接

統(tǒng)一的社會(huì)保障體系是我國社會(huì)保障制度改革的方向，一個(gè)統(tǒng)一的制度才能正確引導(dǎo)社會(huì)保障事業(yè)的順利發(fā)展。而目前我國的社會(huì)保障已經(jīng)項(xiàng)目林立，破壞了體系的完整性和獨(dú)立性。因此新的失地農(nóng)民社會(huì)保障制度就應(yīng)該與現(xiàn)行的制度相銜接，同時(shí)還要有利于現(xiàn)有的各種制度的統(tǒng)一。

由于失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度更能籌措到所需資金，因而失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度是農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)的突破口之一。

3.2社會(huì)保障資金的來源“以土地?fù)Q保障”

構(gòu)建統(tǒng)一的城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系雖然所需資金巨大，但是相對(duì)于所征土地巨大的增值收益，任然是可行的。因此，這個(gè)缺口最佳的解決方案是通過制度創(chuàng)新，實(shí)施土地?fù)Q保障，建立失地農(nóng)民多元化的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用籌集機(jī)制。

(1)“以土地?fù)Q保障”的具體構(gòu)成

建立失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度，總的來講保費(fèi)應(yīng)該由政府、集體、個(gè)人三者共同承擔(dān)。政府的出資部分來自于土地凈增值收益，集體出資部分來源于土地補(bǔ)償費(fèi)，二個(gè)人出資部分則來源于安置補(bǔ)償費(fèi)。至于三者之間的比例，按照構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一社會(huì)保障體系的要求，應(yīng)當(dāng)參照我國現(xiàn)階段城市單位職工購買社保的比例構(gòu)成，即國家占60%、集體20%、個(gè)人占20%。

可以看出，以上三個(gè)部分的資金來源歸根到底是由被征農(nóng)民土地產(chǎn)生的，所以也稱之為“以土地?fù)Q保障”

(2)完善征管費(fèi)用監(jiān)管機(jī)制

失地農(nóng)民社保資金來自于征地費(fèi)用，因此就必須對(duì)這部分資金加強(qiáng)監(jiān)管，建立公開、透明、社會(huì)化的資金管理體系以切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益。為此，首先要完善相關(guān)法規(guī)，把土地補(bǔ)償機(jī)制納入到規(guī)范化的軌道。其次，深化村民民主改革，允許利益相關(guān)方參與到土地征地補(bǔ)償工作，賦予這部分人對(duì)資金監(jiān)督管理的權(quán)利。

4 失地農(nóng)民社會(huì)保障的內(nèi)容

4.1失地農(nóng)民的最低生活保障

最低生活保障是每個(gè)國民應(yīng)該享有的基本權(quán)利，而失地農(nóng)民既有別于農(nóng)民，又不同于城市居民，他們既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一樣的社會(huì)保障，由于處于弱勢(shì)地位，這一部分人是最容易貧困的，因此失地農(nóng)民的社會(huì)保障就必須包括最低生活保障。

4.2失地農(nóng)民的醫(yī)療保障

醫(yī)療保障是失地農(nóng)民社會(huì)保障的一個(gè)重要方面。對(duì)此，應(yīng)該加快農(nóng)村合作醫(yī)療組織的立法，建立以個(gè)人出資為主，集體扶持，政府適當(dāng)支持的籌資機(jī)制，多渠道籌集資金的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。

4.3失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障

由于勞動(dòng)能力下降，老年人不再具有收入來源或收入明顯減少因此有必要將其納入保障范疇。農(nóng)民目前的養(yǎng)老方式主要依靠傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式。失地農(nóng)民由于文化素質(zhì)較低，面臨很大的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，這無疑沖擊著傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式，尤其當(dāng)農(nóng)民失去土地之后。因此，失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的建立，將對(duì)社會(huì)穩(wěn)定起到積極的作用。

4.4失地農(nóng)民的受教育和培訓(xùn)的機(jī)會(huì)

由于農(nóng)民長期以來缺乏受教育和培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，在農(nóng)民失去土地后，面臨著極大的生活和就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，解決失地農(nóng)民的就業(yè)難題，除就業(yè)安置外，根本在于幫助他們建立全新的就業(yè)觀念，鼓勵(lì)其積極參加就業(yè)培訓(xùn)，提高勞動(dòng)技能，努力通過勞動(dòng)力市場(chǎng)尋找就業(yè)機(jī)會(huì)。