農村集體建設用地使用權流轉的產權困境及對策

摘要:農村集體建設用地使用權流轉是農村集體土地產權派生出的用益物權的一個具體體現。我國農村集體建設用地使用權流轉面臨土地產權不明，產權主體虛置、邊界模糊，登記制度不完善等困境。推進農村集體建設用地使用權流轉需要明晰產權，賦予更完整的權能以及完善集體土地產權登記制度。

關鍵詞:集體建設用地使用權;流轉;產權困境;對策

1 我國農村土地產權制度概述

土地產權就是以土地所有權和土地使用權為核心的一系列權利束，包括占有、使用、收益和處分等權能。產權制度是農村制度的核心。在完整的土地產權下產權人有權將產權內含的占有、使用、收益和處分權能分解行使而不受限制。我國土地產權分為國有土地產權和集體土地產權兩種。現有農村土地產權制度是以集體統一經營和農戶分散經營相結合的家庭聯產承包制度，實行土地所有權和經營權相分離。現行法律規定土地使用權可在以下兩種情況下流轉:一是將集體建設用地使用權以入股、聯營形式興辦企業，二是鄉鎮的集體企業因破產、兼并時轉移依法取得建設用地使用權。我國的現狀是國有土地產權實行土地所有權和使用權相分離的制度，產權權能完整，但集體土地產權權能殘缺不全，“農民有地無權，而集體有權無地”狀況普遍。既然國家土地使用權可以進行非農業建設流轉，與國有土地平等的農村集體所有的建設用地使用權也應該允許入市流轉。

2 我國農村集體建設用地使用權流轉所面臨的產權困境

2.1農民集體所有土地的主體虛置

《土地管理法》第十條規定:“農民集體所有的土地依法屬于農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理:已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織所有的，由村內各農村集體經濟組織或村民小組經營、管理”并且進一步將《憲法》所規定的“集體所有”明確為“農民集體所有”，農村集體經濟組織或者村民委員會或者村民小組負責“農民集體所有”的土地經營和管理。當上述都并非土地的所有者，現行法律卻也沒有明確規定“農民集體”作為土地所有權主體的構成要素和運行原則，沒有明確產權代表和執行主體的權限與地位。另外，《中華人民共和國土地管理法》規定村民小組具有經營管理土地的權利，而《村民委員會組織法》規定，村民小組無獨立地位，隸屬于村民委員會，其對土地的經營管理權也就自然歸村委會。由此可見，立法的失范必然導致農民集體所有土地的主體虛置。

2.2農民集體所有土地的產權邊界模糊

在產權的實現過程中，主體間的土地所有權界限不清，有的甚至交叉擁有所有權。農民集體所有的性質是什么?農民和集體土地所有權的關系是什么?這種所有權和其他派生出的使用權到底有什么具體的權能?這些問題在產權運行過程中都是不清晰的。在實際的財產占有上，產權界限十分模糊，而且地方鄉(鎮)政府有意模糊這一界限，從而使鄉(鎮)政府擁有整個鄉(鎮)土地所有者的地位，村委會則具有整個村土地所有者的地位，進而導致行政權代行土地資產經營權，直接侵害土地所有權。

2.3農村集體所有土地的土地產權登記工作還待加強

我國《土地管理法》第11條規定，農民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認所有權。農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權。尤其對于土地使用權抵押權的設定，《擔保法》、《城市房地產管理法》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》有關規定必須進行登記，否則抵押權不能發生設定的效力，其抵押權也不受法律的保護。但在實際中，由于各種原因，登記工作的開展還不盡如人意，有待進一步加強。

3 走出農村集體建設用地使用權流轉產權困境的對策

2008年10月中共中央十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確指出，“逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下，與國有土地享有平等權益”。我們應該按照“同地、同價、同權”原則，賦予集體土地所有者流轉集體土地的權利。

3.1明確集體土地所有權主體及權利

主流的產權經濟學理論認為產權模糊不利于產權主體形成有效的激勵機制和約束機制，并最終損害分配機制。目前土地集體所有權主體為鄉(鎮)、村或村民小組三級。各自擁有的土地面積基本上是1%、9%、90%，目前還沒有法律條文對集體所有的土地產權內涵、職能等進行深刻的揭示。由于鄉(鎮)集體所有權主體擁有土地面積較少，且容易混淆鄉(鎮)政府和鄉(鎮)集體資產管理代表身份:而村民小組，只是村下設的小組，不具備組織形式，事務均有村委會決定，所以筆者認為村民委員會應當確定為集體土地所有權的主體。集體土地所有權主體不僅應當在法律上得以體現，還應該在經濟上得以體現，讓其具有獨立的人格。

3.2賦予集體建設用地所有權、使用權更完整的權能

在符合土地利用總體規劃、區域規劃、城鄉規劃的前提下，集體建設用地所有權權能應該與國有土地所有權權能一致，即包括占有、使用、收益、處分的權能。其中最具有實質意義的就是處分權，包括轉讓權、租賃權、抵押權以及作價入股等。明確集體土地使用權的用益物權屬性，使其具有獨立處分自己的使用權來滿足經營和消費的需要，只有這樣才能使權利動態化。

3.3建立完善的集體土地產權登記制度

農村土地產權登記制度是促進農村土地合理有序流轉的制度保障，也是強化耕地保護機制的重要舉措，有利于實現國家對農村土地的規范管理。為了使土地使用權轉移能夠正常進行，防止轉移中的欺詐行為發生，就必須使交易雙方充分了解土地使用權的權屬狀況，了解使用權的各種必要信息。我國土地登記立法的主要功能側重于對土地的行政管理，對于土地使用者的合法權益保護以及促進土地資源的合理配置和流動等方面的力度不夠。所以一方面應當將現有的登記規則上升為法律以增強其強制力，同時盡快制定土地登記法，完善土地登記法律制度。另一方面也要加強對登記發證專業人員進行業務技術培訓，讓工作人員熟練掌握集體土地使用權登記發證的工作方法和操作技術程序。