論行政調解認知誤區的消除

摘 要 行政調解是我國一種獨特的訴訟外糾紛解決方式，在歷史上和現實中發揮著重要的定紛止爭功能。然而在法治進程不斷推進的時代背景下，我國的行政調解制度卻在功能運行中遭遇了種種障礙，其中一個關鍵的原因便是對其功能認知上的重大誤區，對此本文在分析行政調解的基本含義和價值的基礎上，重點對行政調解功能認識的觀念上進行了澄清和糾正，從而為其制度改革和機制創新打下堅實的理論基礎。

關鍵詞 行政調解 價值 認知 消除

中圖分類號：D08文獻標識碼：A

一、行政調解的釋義與價值

通常認為，行政調解是行政機關主持的，以國家法律和政策為依據，以自愿為原則，通過說服教育等方法，促使爭議雙方當事人互相諒解，友好協商，達成協議，消除紛爭的訴訟外調解活動。作為糾紛解決的一種機制，行政調解在實踐中發揮著重要的定紛止爭之功效而成為政府行使行政管理的一項不可或缺的手段。依據上述定義，我們可以看出行政調解具有主體特定性、行政相關性、調處自愿性和裁決“準司法性”等特征。而這些特征恰好反映出了其特有的優勢，即不但保證了行政的權威性和中立性，又能夠最大限度地尊重糾紛當事方的意愿和合意，令其成為獨特的東方爭議解決模式。

首先，從歷史文化傳統上來分析，調解具有廣泛的社會基礎。我國是人治傳統文化濃厚的國家，訴訟并不是糾紛當事人解決矛盾的首選，實踐中人民更加習慣和傾向采用交涉、溝通、協商的方式來化解爭議。而遇到雙方爭議分歧較大、在當事方協商無果的情況，通常的做法則是求助于第三方介入，居間斡旋從而在說服、調處的基礎上消除矛盾。并且，在以和為貴的傳統文化熏陶下，秉情重理“體面”地解決糾紛是也是我國人民的心理需要。再加之行政機關在人們心理中的認同度和管理方面的權威性，所以，人民群眾習慣于將糾紛提交給相應的行政組織來調處，這便使得行政調解制度擁有巨大的生命力和影響力。 其次，行政調解制度適應解決糾紛的實際需要。市場經濟的持續發展和民主進程的日益加快，客觀上要求行政機關必須進行職能和作風的轉變，即由管制型向服務型政府演進。而在對行政相對人管理方式的選擇上則應切實“改變過去單純依靠行政命令，動輒實施強制處罰的管理方式，向著更多依靠平等協商，說服教育等行為方式過渡”。 行政調解恰好符合當前行政發展之理念，行政調解的整個過程中均體現了服務和尊重的理念，變以往的剛性強制為柔性調處。通過說服教育和持續溝通，讓糾紛當事人在互諒互讓的基礎上體面的解決矛盾，不斷樹立自身的威信和增強器服務的效果。最后，行政調解制度的運用符合世界范圍內糾紛解決發展的趨勢。以調解為代表的訴訟外解決糾紛的方式的廣泛采用是目前很多國家在爭議解決的發展規律之一。比如德國創設了‘司徒加特模式’”（stuttgarterModell），日本在試驗和發展“辯論兼和解模式”，美國則于1970年后興起了ADR等，而這些模式都與我國的調解制度存在著重要的契合之處，行政調解在處理爭議方式上所具有靈活性、溫和性、高效性和簡便性等特征，與上述訴訟外解決機制的優勢是類似，因此受到了很多國家的重視和研究，并被加拿大，澳大利亞及一些歐洲國家竟相仿效。

二、行政調解之認知缺陷

盡管行政調解在平息矛盾和處理爭議中優勢特色明顯，但在我國的糾紛處理實踐中卻未能充分的發揮其應有的制度功效，而且在世界各國均大力倡導訴訟外糾紛解決模式的背景下，甚至于出現了反常態的發展特點。根據《法律年鑒》的資料統計，在20世紀80年代，調解和訴訟的比例是10：1（最高時可達17：1），到2000年卻降至1：1， 這與經濟、社會發展，糾紛增多的社會環境不相匹配。行政調解制度功能未能充分發揮究其原因很大程度上源于人們思想觀念中存在的誤區。在我國獨具特色的法文化傳統中，由于社會長期處于人治的統治中，法治理念的缺失和救濟機制的不健全使人們對訴訟這一爭議處理模式往往漠視和不認同，而更加習慣于將矛盾化解的愿望寄托在其它非訟的救濟途徑上，其中比較典型的方式便是調解。而隨著我國經濟市場化和政治民主化進程的持續推進，法治理念的影響和法律制度的完善從而促使公民的權利意識不斷提升，而其集中表現為公民通過訴訟來解決糾紛從而維護自身的合法權益。甚至有些人還認為“調解等非訴的糾紛解決方式是中國傳統文化的遺留，是特定時期法制不健全的產物，隨著法制的不斷健全，西方式的普適性法文化的全面引進，這些方式會逐步退出歷史舞臺。” 在他們看來采用調解來處理爭端的方式代表的是人治社會落伍的法律觀念，其顯然與當前建設法治文明的精神相背離。即在法治國家里，只有訴訟才是法治的要義，才是正途；也只有通過訴訟才能為社會提供高層次的公正，從而為保證法治建設的目標不偏移。正是有這樣認知觀念下，調解制度則日益被忽視和冷落，相對于“風頭正勁”的訴訟制度發展每況愈下，其實際的運行效果與其獨特的優勢并不匹配。

三、行政調解觀念誤區之消除

澄清認識，合理的確定調解的理論基礎使我們消除行政調解認知誤區的關鍵。首先，我們應當充分肯定訴訟價值的基礎上，認識到訴訟并不能代表法治的全部。當事人通過自身訴權的行使將相關爭議提交到有法定管轄權的人民法院，由其在查明事實和分清責任的基礎上，做出具有權威性和效力的法律判決，從而由國家強制力保證裁決結果的實施，最終為當事人提供了法定的權利維護機制和糾紛處理模式。但作為一種爭議解決方式，訴訟的作用也并非萬能，它在具體的運行中也必然存在著相當的局限性，不可能將其余的糾紛處理方式全部予以替代，它需要其他的方式予以輔助和配合，唯有此方能全面、有效和成功的應對層出不窮的各種矛盾和爭議。隨著經濟、社會的長足發展，我國社會事務的種類紛繁復雜，多元主體的利益沖突不斷顯現，其中，各種矛盾引發的原因也呈現出多樣化和多層次的特征。基于上述客觀環境的分析，我們認為僅僅依靠一種機制就意圖應對復雜多變社會糾紛是不現實的，唯一的辦法是必須結合多元化的社會需求綜合采取各異的處理方式，做到具體問題具體分析，從而優質、高效地平息矛盾，維系社會的穩定。從資源供求的基本規律分析，當對一種糾紛解決資源的需求遠遠超過其供給能力時，必然會導致該種資源使用和配置的困難，而成本高昂和質量下降也在所難免，“隨著這種資源稀缺性不斷上升，掌握這種資源的人借以尋租的可能性也會加大，這就為司法腐敗營造了可以想象的空間。” 而如果我們對現有的認知理念如果仍不糾正的話，上述后果產生的可能性便會越來越大，近年來的司法實踐已然在相當程度上佐證了該問題。在我國經濟發達的一些地區，民眾法律維權的意識很高，訴訟案件的數量逐年攀升，造成了人民法院極大地審判壓力。久拖不決、遲延判決、審判不公的現象時有發生，一些事實表明那些發生并困擾著西方國家的“訴訟爆炸”的問題已在我國初步顯現，巨大的訴訟需求和有限的司法資源形成了顯著的不對稱，既無利于爭議的有效、快捷的解決，還極大地制約著法院審判水平的提升，反而一定程度上延滯了我國法治進程的推進，由此，依據上述分析，我們認為訴訟雖然是社會糾紛解決和公民救濟權利的一項重要機制，但并不是唯一的途徑，它需要其他方式的補充和配合，由于其具有審判周期長、程序運行復雜等特征，其更應當被定位為當事人維權的最后一道屏障。而在成熟的法治社會中，糾紛解決機制應當由訴訟的、行政的、調解的、仲裁的以及自救等多元化形式構成，并且在解決糾紛方面應當逐步趨于社會化。這樣不僅可以有效地節約司法資源，提高當事人糾紛解決的效率，而且也可以切實保證爭議的處理質量，從而科學的化解矛盾，促進利益關系的協調和人際關系的和諧。

包括行政調解在內的調解方式在實踐中被證明的糾紛解決的有效途徑，并和訴訟一道共同承擔著平息社會矛盾、維護社會秩序的任務。與訴訟相比較而言，調解存在著相當的特色，能夠科學地與訴訟形成優勢互補的糾紛處理格局，從而有力的推進國家法治目標的實現。行政調解在充分利用政府行政權威的條件下，尤其強調公民的自治意識，打造行政居間、雙方合意、平息矛盾的機制，其正是通過契約關系這一中介環節，使調解與法治、司法程序與私法秩序得以有效結合。當事人選擇行政調解制度的前提是對政府威望的認可和對自身利益處理的自主性，通過對自身利益維護方式的權衡和比較，申請行政機關作為第三方居間介入，通過其對雙方或多方爭議事實的認定和分析，在其說服教育的基礎下，本著互諒互讓、相互妥協的精神，體面地化解矛盾、盡可能的維系關系。而如果行政調解所達成的協議卻以突破了自身的利益底線，則有權拒絕簽署和執行，從而選擇其他途徑加以解決，起整個過程都建立在當事人對權利行使的自愿性基礎上，充分體現法治國家對個人自由與權利的保障和重視。因此，這一訴訟外解決糾紛的模式相對于訴訟而言則呈現出快捷、經濟、靈活等特點，相當程度上克服了訴訟解決糾紛成本大、解決糾紛周期長和解決糾紛剛性化等弊端， 從而與現代社會中當事人意圖快捷、高效、體面解決糾紛的愿望相吻合，避免當事人卷入煩瑣、冗長的訴訟周期之中的煩惱，也防止了對簿公堂而導致的關系破裂。同時，行政調解在糾紛解決的徹底性方面也是獨具優勢的。行政調解的核心精神在于對當事人自主意識的尊重，因此無論是方式的選擇、內容的擬制還是調解協議的簽署，都集中體現了當事人的妥協與合意，因此一旦利益雙方在調解書上簽字，其履行的自覺性和有效性則毋庸置疑，從而徹底的平息矛盾。而這一優勢，訴訟是無法與之比擬的，從這個意義上而言，調解能為社會提供更高層次的公正與和諧。由此可見，調解的應用非但不與我們所提倡的法治精神相背離，反而與法治建設具有很強的親和度和關聯性，是適合法治建設的重要舉措。縱覽世界各國ADR運動在歐美發達國家的蓬勃發展，我們沒有理由不去充分發揮行政調解這一“東方經驗”的現實功效。那種將調解看做是中國古代法文化之遺留而給予摒棄的觀點是一種簡單化的思維方式，同樣，認為法治現代化的標志是自調解向審判轉向的做法也是荒謬不可取的。而從思想上科學地澄清調解的功能，方能切實地消除現實中各種觀念誤區，從而不斷實現其制度的完善和機制的創新。

（作者單位：江蘇省揚州市國家稅務總局）

注釋：

孫紅梅.汪立艷行政調解初探.，載長白學刊.2001.5，第44頁.

李志.美國ADR及其對中國調解制度的啟示.山東法學.1994.4，第50頁.

江偉.廖永安.簡述人民調解協議的性質與效力.載.法學雜志.第24卷.2003.2，第10頁.

轉引 范愉.非訴訟糾紛解決機制研究.中國人民大學出版社.2001，3.176.

韓波.人民調解.后訴訟時代的回歸.法學.2002.12，第45頁.

See Initiatives In Leagal and Judicial Reform， http//www.4.world bank /leagal/publication.