對我國歷次機構改革的法學思考

摘 要 改革開放以來我國已進行了數次機構改革，在十七大會議上我國又提出政府機構向著大部制方向改革，這次改革是否會發生歷次改革后行政機構依然再膨脹的情況，本文從法學的角度審視建立一套完整的行政組織與人員編制法律體系對推動和穩固改革的意義。

關鍵詞 改革 行政管理體制 行政組織法

中圖分類號：D921 文獻標識碼：A

一、改革開放以來中國行政體制改革的績效

改革開放以來中國行政管理體制是與建立市場經濟體制相適應的階段。在社會分工和經濟不斷變化發展的要求下，我國自1978年改革開放以來，在總結過去的實踐經驗和教訓上已經進行過六次政府機構改革。

第一次是1982年改革，此次改革精簡了大量的領導職數，并使一批年輕有高文化程度的行政官進入領導崗位，但是針對政府機構與人員編制沒有進行改革，政府職能沒有轉變，因此在以后數年政府機構與人員數量又出現了膨脹。第二次是1988年改革，這次改革提出了轉變政府職能的要求，強調了政府對于經濟管理由直接管理變為間接管理，但是后來的實踐上還是因為職能的轉變沒有到位，精簡機構又膨脹起來。第三次是1993年改革。改革后國務院組成部門、直屬機構從原有的86個減少到共59個，人員減少20%。這次改革是在確立社會主義市場經濟體制背景下進行，但是由于市場經濟剛剛開始，政府職能不能馬上轉變到位，因此改革成就不是很顯著。第四次是1998年改革，國務院組成部門由原有的40個減少到29個。截至2002年6月，全國各級黨政群機關共精簡行政編制115萬人。這算是一場比較大的精簡政府機構改革，但是在對于某些部門的強化與削弱上還有很多問題需要商榷。第五次是2003年改革，改革后除國務院辦公廳外，國務院29個組成部門經過改革調整為28個。這次改革按照權力、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的原則，其重點就是要轉變政府職能，改進管理方式，規范中央與地方的關系。第六次改革議程是在黨十七大報告上提出的要加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制。擬考慮拓寬部委職能，國務院所屬機構將會進一步整合，逐步向大交通、大文化、大農業、大環保等過渡。

二、從法學角度審視歷次機構改革經驗和教訓

（一）國外的經驗借鑒。

適當的借鑒外國經驗，在我國政府機構的改革和調整中適用，這樣可以少走彎路。回顧當代各國政府機構改革，在英國，這場改革模式被稱為合作政府(Joined-Up Government)，其目的是“為了獲得水平和垂直的協調性的思維模式與行動范式”。在美國，改革模式被命名為協同政府(Collaboration Government)。在澳大利亞和新西蘭，改革被冠以整體型政府(whole-of-Government)的名義。整體型政府作為公共服務提供機構，通過跨越部長職務邊界的工作方式解決特定的問題，以此作為政府對這一問題的整體性回應。加拿大的目標是建立水平政府(Horizontal Government)。在國外的機構改革下我們可以從法學的角度審視他們的改革經驗。

第一，國外的機構改革大多是在一套法律程序下進行，例如美國與日本，通常先成立一個改革研究委員會來吸收社會各界人士對機構改革的意見，在經過論證和研究的基礎上作出政府機構改革報告，然后由立法機關合理采納經過了社會各界廣泛討論后的改革建議制定法律，決定改革，最后，在政府推行改革的時候要分步進行，力求穩妥。

第二，在政府的改革前后始終運用法律來推動和維護，以法律來維護和保障改革符合法治精神，且有助于保障改革的成。在西方國家在行政管理體制改革中，尤其重視運用法律手段推進改革。如日本在1995年頒布《地方分權推進法》以推動地方自治改革，法國在1982年頒布《權力下放法》加強地方民主，增強了地方當選者的決策權和群眾的參與權和發言權，德國為調整經濟結構促進地方的經濟均衡發展，在1995年制定《改善地區經濟機構共同任務法》和《機構調整法》。

（二）我國歷次改革的經驗與教訓。

回顧我國歷次的機構改革存在的諸多弊端與遺留的問題主要表現在：一是政府職能轉變還沒有完全到位；二是部門職能交叉仍不同程度地存在。三是前五輪精簡工作和機構改革始終沒有走出“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈。

那么就十七大提出的建立大部制的行政體制改革會不會再重蹈覆轍呢？我們就要從以往的幾次改革尋找經驗教訓。那么行政組織體系法制建設滯后、缺乏強有力的約束機制就是主要原因之一。歷史經驗已經證明，僅僅精簡機構和人員、單純依靠行政手段、經濟手段，效果是有限的。為了徹底走出歷史怪圈，從根本上鞏固來之不易的機構改革成果，必須加強行政組織立法，對政府機構設置的原則、形式、范圍、標準、職權、責任等從法律上予以界定，以實現政府行政機構“精簡、高效、勤政、務實”的目標，防止機構、編制再度膨脹。

三、從法律角度來審視我國機構改革

（一）法律規制政府機構改革的意義。

在我國，機構改革往往是政府自行設計，并依靠運動式的手段推行，改革的設計者也是改革的推行者，我們的改革者可能會將自己的利益也牽扯進改革的內容之中；另一方面，政府改革的設計者作出的部分改革內容雖然也要權力機關批準，并能起到立竿見影的效果，但是在這大張旗鼓的行動背后，其改革方案的內容是否經過嚴密的論證值得我們深思；最后，我國的政府機構改革如果還是習慣運用行政手段而不是法治建設來推進改革，改革必然受到影響。

機構的改革是政府職能的重組，行政權力的再分配，關系到全民的利益，所以需要建立在民主、公正的基礎上。如何做到民主與公正，就需要機構的設計者應當獨立于各種利益之外，改革的方案需要廣泛的調查研究與科學的論證。能確定這一程序能進行的只有通過法律的規制，法律可以規定公民通過什么樣機制和程序參與改革，可以規定改革方案由誰設計論證、由誰作出、最終決定由誰來負責改革方案的推行等等。

（二）通過立法來為改革護航的探究。

在具體操作上，建立健全一個有關于我國行政組織法律體系具有重要意義。我們需要通過行政組織法，貫徹依法組織，行政分權，組織效率來保障公民的權力，防止權力集中而帶來的管理風險與行政效率底下，使行政組織精簡化、系統化、合理化。光是有推動改革的法律保障是不夠的，我們還需要用法律的手段維護和保持，使行政機構有序穩定下來，防止機構改革中人員和機構的重新膨脹等。

從法律規定來看，我國僅有兩個行政組織法，即《國務院組織法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，同時國務院也頒布了《國務院行政機構設置和編制管理條理》與《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》。建立完整的行政組織立法體系是當前或今后亟待進行的立法工作：

首先，針對當前我國《國務院組織法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》這兩個組織法的規定比較原則，可操作性不強，對行政組織的許多法律問題沒有涉及。因而，現行行政組織法對行政組織的規范和控制有很大局限，僅涉及國務院行政機構的設置程序及編制審批程序，并沒有從根本上解決行政組織存在的無序化。所以使這兩部法律從原則上規定深化為具體的規定是必須的。也許我們可以考慮制定一部關于國務院組成部門的法律，和一部關于國務院直屬機構、辦事機構、國務院組成部門管理的國家行政機構及議事協調機構的職能配置、內設機構、人員編制管理的法律。

其次，針對我國現有的《國務院行政機構設置和編制管理條例》制定主體是國務院，這就是行政機關自己規范自己的做法，在上文中筆者已經提到改革的設計者也是推行者存在的一種不合理性，所以希望將國務院行政機構設置和編制管理上升為法律地位，并通過全國人大給予監督。

再次，對于地方政府行政機構要按照我國的市場經濟體制設置，目前我國政府許多機構仍在大范圍、大力度地配置著社會資源，這是在我國市場經濟體制不健全的情況下，必須需要政府出手調控協助市場的正常運作，但當市場機制在該領域能較充分地發揮效力后，政府的一些權力必須盡快讓渡出來，或者組建新的機構。這時候需要上級對下級進行調控與管理，靠上級的紅頭文件或許只能起到暫時的效果，缺乏法律權威，那么我覺得制定一部中央處理地方機構的消亡與職能轉換的法律來加強中央與地方的這方面關系也有一定的必要性。

最后，我國的行政組織法沒有關于違反行政組織法所應承擔責任的規定，同時也沒有相應的組織機構進行監督，以至于有些行政機構和行政領導違反行政組織法也得不到應有的懲處，那么必須要有監督法律法規實施的機關。至于監督機構的選擇，有上級行政機關或司法機關或由人民代表大會及其常務委員會進行監督。如果由行政機關自己進行監督，顯然不符合“自己不做自己法官”的現代行政法治精神，其結果也很難能夠保持公正公平。另外由于行政組織法的政治性和專業性比較強，我國的司法機關以及工作人員的素質還不能承擔這項工作。那么只有全國人大可以勝任這種監督職能，首先，全國人大及其常務委員會獨立于行政機關；其次，它比行政機關更有權威且可以作為常設機構經常發揮作用；最后，其組成的人員有一部分相當熟悉行政組織和編制的法律規定。所以關于違反行政組織法所要承擔的法律需要制定，并由全國人大及常務委員會來實行監督權。

（作者：鄭州大學法學院2009級法學法碩）

參考文獻：

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