農村建設用地集約利用淺析

摘 要 農村建設用地集約利用是盤活存量土地，確保耕地總量動態平衡的有效措施之一。本文針對農村建設用地利用中存在的主要問題，分析了導致土地大量閑置、浪費的社會、政策、法律、經濟等方面的原因，提出了對農村建設用地進行整理是其集約利用的最有效方法。

關鍵詞 建設用地 宅基地 集約利用 整理

中圖分類號：D922 文獻標識碼：A

我國目前耕地資源非常缺乏，人均還不到世界平均水平的三分之一。而造成耕地資源匱乏的一個重要因素就是農村建設用地的粗放利用。因此，對農村建設用地的研究和對空閑宅基地的整理勢在必行。

一、農村建設用地集約利用存在的主要問題

（一）農村建設用地數量大、人均建設用地面積嚴重超標。

宅基地是農村建設用地最主要的組成部分。農宅多為一戶一宅式，容積率偏低，用地比較粗放，這就直接造成了很多村莊的人均建設用地面積普遍超出了標準人均建設用地面積。

（二）農村建設用地規模趨增，耕地保護壓力加重。

上世紀80年代中后期，隨著農村經濟的飛速發展和農民生活水平的不斷提高，各地掀起了建房熱潮，農村居民點用地需求量呈強勁增長態勢。由于農民建房大多棄舊建新，且選址多圍繞原村莊周邊及道路擴展，致使大量良田被占，耕地保護形勢日趨嚴峻。

（三）住宅質量比較落后，建筑層次低，土地集約利用程度低。

大部分農村居民的住宅以磚瓦結構為主，而且絕大部分住宅是一層簡易結構，占地面積很大，三層以上樓房已相當少見。這樣就形成了建筑密度大，容積率低且房屋質量差的狀況。

（四）選址隨意，布局零亂，“空心村”現象較普遍，不良用地現象多，土地浪費嚴重。

受傳統生產方式和居住觀念影響，農戶長期習慣于以自然院落的形式分散居住，由此形成了村民住宅“滿天星”式的分布格局。從農村居民點自身的發展而言，其用地方式也大多是外延式擴展為主，而忽視對原有居民點的內部挖潛。農村建設用地的過分鋪開，在很大程度上抑制著居住環境的建設和鄉村城鎮化水平的提高。

二、產生農村建設用地集約利用問題的原因

（一）土地法律觀念淡薄，制度、政策不健全，土地法規宣傳力度不夠。

在實際生活中，許多農民常常錯誤地把宅基地使用權當成所有權，錯誤地認為宅基地是私有財產，不讓集體統一調劑，即使閑置或拋棄，別人也無權過問，也不辦理有關手續。加之農村人多面廣，宣傳形式和渠道有限，有關法律和規章難以做到家喻戶曉，這不利于扭轉目前農村建房用地不良的局面。

（二）規劃滯后，管理不力。

由于規劃滯后，或規劃不合實際，或落實規劃措施不完善，或規劃執行不力等，導致無論在規劃布局建設上還是在基礎配套設施完善上，都存在著一定的問題，并且鄉鎮土地所不但人員少，而且素質較差，管理混亂，不能從嚴執法、從快處理，使問題得不到及時有效解決而積重難返。

（三）經濟條件制約，缺乏市場調節機制，抓舊建新鼓勵政策不明顯。

進行農地整理，實行有規劃建房，必須打破幾百年來形成的自然村落格局，進行搬遷。在搬遷過程中，由于農戶經濟條件不同，有的家庭條件差搬不起，由此造成有規劃也不能按規劃建，只能任其向空地擴張村莊建設用地的無償、無期限使用，加之缺乏有效的市場調節機制，用地數量不受經濟約束，不利于舊村整治和新村建設。

三、農村建設用地集約利用對策

（一）開展建設用地清查摸底，大力宣傳土地法規，轉變用地觀念。

（1）采取多種宣傳形式和擴大現有宣傳渠道，使更多的農村群眾了解、認同、支持現行政策；（2）宣傳有關的技術方法和規范標準，充分給予廣大農村有關的技術指導，使整理工作步入有序依法實施的軌道；（3）宣傳依法依規用地，在農民中樹立法制觀念，讓廣大農民明白只有依法依規用地，才能使農村建設用地集約利用，可持續發展。

（二）科學規劃，嚴格管理。

制定科學的村莊建設規劃，綜合考慮社會、經濟與生態效益， 把宅基地整理與小城鎮建設，中心村的發展與撤村并點結合起來，促使土地的集約利用和村莊的美化。規劃的起草和制定應建立在廣泛的群眾基礎上，經村委會充分論證確定后交給上級主管部門，并及時公布接受村民的監督。上級土地主管部門應結合該村土地利用規劃進行審批和管理。

（三）利用經濟手段，培育宅基地轉讓市場。

宅基地的無償、無期限使用是農民滋生超標搶占宅基地的根本原因所在。抑制農民搶占宅基地念頭，最佳的措施就是利用經濟手段，使宅基地有償、有期限使用，同時培育宅基地轉讓市場。根據《土地管理法》“一戶只能擁有一塊宅基地”的規定，農戶新批宅基地必須用舊宅基地來置換，房產歸房主所有，限期在一定時期內拆除舊房。

（四）多渠道籌措資金， 多形式開展宅基地整理。

村莊建設用地整理是一項工程大、工期長、投入多、回收慢的工程，資金籌措是關鍵，需要充分調動各方面的積極性，因此只能通過多方籌資來完成，摸索出適合當地實際的籌資渠道及運作方式。□

（作者單位：華中農業大學土地管理學院）

參考文獻：

[1]徐日輝，倪才英等.淺析農村宅基地整理.中國土地科學，第15卷第5期:39-42.

[2]張麗，邢化峰.淺析農村建設用地管理現狀及對策.黑龍江環境通報，第28卷第2期:25.

[3] 盧向虎，楊延梅等.農村宅基地土地整理的再思考.農村經濟，2005年第6期:26.

[4] 張紅梅，王佳麗.農村居名點整理的戰略思考.農村展望，2006，5:18-21.

[5] 王富更.村莊規劃若干問題探討.城市規劃學刊，2006年第3期:106-109.

[6]王玉波，唐瑩，王靜.農村居名點土地整理潛力分析.國土資源科技管理，(2007)04：108-111.

[7]苗清.關于農村宅基地集約利用的思考.國土資源通訊，2006，1:42-43.

[8] 韓潤仙. 如何加強村莊宅基地管理.中共山西省委黨校學報，第30卷第5期.