論多元化糾紛調解機制的價值與建構

摘 要 構建多元化糾紛調解機制是我國當前社會轉型時期解決社會各種糾紛的需要，正確認識多元化糾紛調解機制的含義及其特征，分析建構多元化糾紛調解機制的價值，是我們科學建構多元化糾紛調解機制的前提。建構多元化糾紛調解機制，必須加強社會建設，培育調解理念，強化法院業務指導，強化調解的規范化、職業化、專業化建設，強化調解與其他糾紛解決機制的銜接。

關鍵詞 調解 機制 多元化 價值 建構

中圖分類號：D915文獻標識碼：A

一、多元化糾紛調解機制的內涵和特征

社會在發展過程中，特別在轉型時期，社會關系和社會利益不斷調整、變化并趨向復雜化，必然引起各種社會矛盾和糾紛，然后解決社會矛盾和糾紛，成為了社會管理和平衡社會關系的一個重大問題。在歷史上，除了通過公權力進行制度化設置解紛機制外，社會自身的和解和調解方式一直是解決紛爭的重要手段。在我國當今建設和諧社會的新的歷史時期，如何建構和發揮調解方式來緩解、消化社會矛盾和糾紛，已在學術界和實踐領域進行探索、實踐。多元化糾紛調解機制的命題和實踐也是在這種形勢下出現和推行的。那么，多元化糾紛調解機制具有那些內涵和特征呢？

（一）多元化糾紛調解機制的含義。

調解，辭海中給的定義為：通過說服教育和勸導協商，在查明事實、分清是非和雙方自愿的基礎上達成協議，解決糾紛。因此，首先，調解是在中立第三方的參與下進行的糾紛解決活動。擔任調解的人無論是個人或組織，都是作為中立的第三方，而不是以裁判者身份參加調解過程的。雖然從有無第三方介入來看，調解與審判同樣都屬于沖突的三向爭議階段，但如果按照第三方介入和解決糾紛的方式方法來看，調解又不同于審判。調解過程類似于在第三方的幫助下進行契約交涉的過程。獲得當事人合意解決與強行裁決是劃分調解與審判的最根本標準。其次，調解以當事人的自愿為前提。調解的本質功能是促成合意的形成，必須在當事人自主協商基礎上進行。調解是非強制性的糾紛解決程序，本質上，無論是在啟動還是在協議達成環節上，都應該以當事人完全的自愿為基本原則。最后，調解具有便利性和靈活性。調解程序在當事人主張和事實的證明責任、適用規范以及運作方式上都具有很大的靈活性，而作為糾紛解決所適用的規范，除法律規范和原則外，還可以以各種有關的社會規范作為依據和標準，當事人也可以根據自身的利益和條件充分地進行協商和交易，達成符合實際的、能為雙方所接受的協議。

多元化糾紛調解機制是指在訴訟調解適度社會化的基礎上，整合和培植其他社會調解資源，開拓和創新糾紛調解領域，形成適應社會糾紛分流解決需要的多主體、多途徑、多層次、多手段的調防結合的多元調解格局，達到社會糾紛解決的多元化運行狀態。多元化糾紛調解機制將調解成為解決糾紛的一個重要的不可多得的可以普遍推行的手段，它注重培植社會沖突消解的社會自我處理能力，通過此機制使當事人言歸于好，化解敵意，維持相對親和與合作的關系，符合和諧社會建設的客觀要求。

（二）多元化糾紛調解機制的特征。

1、調解主體的多元化。與多元化糾紛調解機制相對應，調解主體也具有多樣性。與訴訟相關的訴訟調解的主體是法院（法官），與行政行為相關的行政調解的主體為相關行政機關，與治安相關的治安調解的主體是公安機關（包括其派出所），與仲裁相關的仲裁調解的主體是各類仲裁機構，街道鄉鎮社區和單位進行基層調解及行業性調解的人民調解委員會。另外，多元化調解機制中還可以有各種不同的調解主體相互協助協同作戰，如以某調解主體進行調解時可以同時邀請其他多方對當事人具有影響力和說服力或者在某一糾紛領域具有專業知識的主體共同參與調解。相對于傳統調解模式而言，多元化調解模式有利于彌補單一調解主體由于自身諸如知識結構或社會知識等方面的局限。

2、調解方法的多元化。調解是以和平的方式，通過充分協商化解矛盾的糾紛解決機制。在傳統調解模式中，通常選用“面對面”或“背靠背”式的調解方法。在多元化調解模式下，除繼續發揮傳統調解方法的優勢外，要根據不同糾紛案件性質、特點，采用針對性有效的方法，還可以根據案件需要采用集中調解、類案調解、領導參與調解、委托調解、協助調解等多種方法，進一步促進糾紛的和諧解決。

3、調解模式的靈活性。多元化糾紛調解機制建構的目的就是要方便糾紛當事人對糾紛的解決需要。因此，在調解模式上應該是靈活多樣的，改變傳統調解模式的機械性格調，以確保社會糾紛的及時方便解決。在多元化調解模式中，多種調解資源的協同作戰，不受時間、地點和人員固定的限制，調解人員可以隨時發現糾紛隨時進行調解，且調解的地點和時間均可以因事因人制宜。在多元化調解模式中，當事人對于調解的主體可以進行選擇，對在訴前、立案、訴訟中進行調解的環節也可以進行選擇。

4、調解領域的廣泛性。多元化糾紛調解機制建構是適應市場經濟發展和社會轉型的需要。隨著我國社會發展，社會關系不斷擴展和復雜，而社會糾紛也越來越多樣化、復雜化，因此，調解工作同樣要迎合社會關系的變化和復雜程度，開拓新的領域和新的空間。多元化調解模式不僅適用于民事案件，還適用相關的經濟糾紛，如消費領域、土地承包領域的糾紛等；不僅可以適用自然人之間發生的糾紛，也適用自然人與單位、單位與單位的相關糾紛；不僅適用民事案件，還將適用于行政案件和部分刑事案件，尤其是賠償案件和輕傷害案件。

5、調解啟動與結果的合意性。調解作為非強制性的糾紛解決程序，當事人合意是調解工作必須遵守的原則。調解主體進入調解，主動也好，被動也好，都必須征得當事人雙方的同意；通過調解工作達成的調解結果（協議）也必須是當事人雙方意志的統一和同意，“合意的形成過程往往會伴隨著各方當事人對自己實體權利的處分，伴隨著各方在自愿的基礎上通過協商達成協議”。 調解的合法性以不違反強制性、禁止性規范為原則，發揮調解的和解促進功能，使糾紛當事人雙方在意思自治基礎上根據合情合理的精神達成共識，形成糾紛解決的方案。這是調解工作區別訴訟、仲裁工作的不同之處。

6、調解后果的有效性。調解達成協議，一般情況下具有一定效力，因為這是當事人雙方意思一致的表現。訴訟調解形成的調解書，已經雙方當事人簽字即發生效力。最新頒行的《中華共和國人民調解法》第31條第1款規定：“經人民調解委員會調解達成的調解協議，具有法律約束力，當事人應當按照約定履行。”明確了調解協議的法律效力；第33條規定“經人民調解委員會調解達成調解協議后，雙方當事人認為有必要的，可以自調解協議生效之日起30日內共同向人民法院申請司法確認，人民法院應當及時對調解協議進行審查，依法確認調解協議的效力。人民法院依法確認調解協議有效，一方當事人拒絕履行或者未全部履行的，對方當事人可以向人民法院申請強制執行。”對人民法院確認的調解協議賦予了強制執行效力，有利于提高調解協議雙方當事人履行協議的自覺性，有利于提高調解在解決社會糾紛中的地位和作用。

7、調解性質的層次性和遞進性。“多元化調解機制是指人民調解、行政調解、訴訟調解以及其他形式的調解共同組成的多元化的社會矛盾糾紛解決機制。” 因此，調解作為訴訟前置的糾紛解決方式，具有不同的層次，包括公力調解（行政調解、訴訟調解）和私力調解（人民調解、仲裁調解）。另外，如果通過調解不能達成協議或者雖然達成協議但后來反悔的，可以通過與訴訟或者仲裁的銜接，繼續促使糾紛的解決。因此，調解成為多元化糾紛解決機制的重要環節，具有可遞進性。

二、建構多元化糾紛調解機制的價值分析

（一）建構多元化糾紛調解機制是形成大調解格局的基礎。

大調解格局是針對社會轉型期社會矛盾糾紛的日益多元化、復雜化、群體化的新情況，在整合人民調解、行政調解、訴訟調解等各種調解機制的基礎上，充分利用現有資源，合理發揮各自作用所形成的一種多元化的矛盾糾紛解決機制。2007年初中共中央發布《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，要求“建立黨和政府主導的維護群眾權益機制，實現人民調解、行政調解、訴訟調解有機結合，更多采用調解方法，綜合運用法律、政策、經濟、行政等手段和教育、協商、疏導等方法，把矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態”，肯定了建構大調解格局的重要性。整合各項調解機制，通過建立和完善大調解格局來彌合社會矛盾沖突，提高正確處理和解決復雜的人民內部矛盾的能力，是構建社會主義和諧社會的內在要求。可見，多元化糾紛調解機制實質上迎合了大調解格局的需要。大調解格局是在多元化糾紛調解機制基礎之上，按照“預防為主，調解優先”的原則，以黨政權力為主導和基本依托，利用人民調解的方式化解矛盾糾紛，確保糾紛解決方式的多樣性和各種方式之間的有機銜接，搭建多個部門協調配合，多方資源有效整合，共同完成預防化解社會矛盾糾紛艱巨任務的工作平臺和機制。

（二）建構多元化糾紛調解機制是法治建設的需要和支持。

面對新時期糾紛解決的實際情況和不同主體的特定需求，基于實現公平、正義和效率的理念，任何一種單一的體制和糾紛解決方式都無法滿足現實需要，只有建立一種由不同類型調解實現有效銜接和協同形成的多元化的糾紛解決機制才是合理的選擇。由民間性、行政性、司法性調解構成的多元化機制進行資源整合及合理配置，從不同角度滿足了不同的糾紛解決需求，使當事人可以充分行使選擇權，獲得便利經濟和符合情理的糾紛解決和法律服務。法治建設除了需要明確社會主體的權利和義務，同時也需要提供和允許多種糾紛解決方式，滿足社會主體之間平衡利益的需要，維護社會正常秩序。因此，在訴訟成為現代法治社會主流法律意識形態和主流法律話語的背景下，重視、建設和運用好人民調解等非訴訟方式在糾紛解決機制中的作用，是我國法治建設中需要著力解決好的一個現實問題。一個健全穩定的社會，僅有一套依法建立的司法系統是遠遠不夠的，還應有一個合理、高效、公平的、適應不同需求的多元化糾紛解決機制。因此，必須高度重視和加強對非訴訟糾紛解決機制的支持和銜接，不斷探索與訴訟途徑相補充、相衡接、相配合的糾紛解決渠道，實現對糾紛的法律調控與非法律調控、訴訟調解與訴外調解的聯動與協調。今年頒布的《中華人民共和國人民調解法》使人民調解的法律地位得到了確認，進一步提升了人民調解在法治建設中的作用，促使人民調解成為解決糾紛維護社會穩定的一種重要調節器。另外，訴前調解能夠減輕法院壓力，使法院提高審判質量和效率。隨著人們法律意識的增強，訴訟成為了人們解決糾紛的首選途徑，這些年，作為維護社會正義最后一道防線的人民法院，由于案件的紛紛涌入，收案數量逐年增加與司法資源有限之間逐漸產生矛盾，審判工作遇到了前所未有的壓力和挑戰。而建構多元化糾紛調解機制，可以實現案件審前分流，使法院的接案數量大大減少，從而使有限的司法資源集中到重大疑難案件的審理中去，既提高了審判質量和審判效率，又節省了司法資源。

（三）建構多元化糾紛調解機制是提升黨和政府管理社會水平的重要路徑。

實現社會穩定、經濟發展歷來是執政者治國的目標之一。如何妥善解決糾紛、化解矛盾，平衡各方利益，保持和諧穩定的社會關系，促進國民經濟的持續發展繁榮，是每個主權國家的重要任務。如何去調處、協調、平衡各個社會群體利益，解決矛盾，這是對黨和政府執政能力的一種考核，也是提高和諧能力的一個重要課題。 人民調解屬于基層民主政治和法治建設的范疇，是人民群眾實行自我管理、自我教育、自我服務的一種社會自律機制。黨和政府在加強社會管理過程中要運用善治理念，積極推進社會建設，提高社會自治能力，優化社會自我調控功能；由于當前的糾紛和矛盾主要是人民內部矛盾、是社會發展轉型過程中的矛盾，解決社會糾紛和矛盾要善于發揮社會資源的作用，黨和政府綜合運用法律、政策、經濟、行政等手段和教育、協商、疏導等辦法，引導建立和完善多元化糾紛調解機制是實現善治和法治的體現。

（四）建構多元化糾紛調解機制是國際社會普遍接受和發展的趨勢。

自從20世紀70年代，美國借鑒我國調解的東方經驗，采用非訴訟糾紛解決方式，即ADR（Alternative Dispute Resolution）以解決“訴訟爆炸”問題之后， 西方國家ADR運動正日益高漲，關于訴訟外調解的立法也得到了蓬勃發展。當今世界，隨著替代性糾紛解決方式在現代社會中被廣泛大量地應用，其功能和地位也日益提高，并已逐步被納入法制軌道，形成了與民事訴訟機制相互銜接的多元化糾紛解決機制。如挪威制定了《糾紛解決法》，規定訴訟外調解是訴訟的必經程序，經調解達成的協議可強制執行。 美國制定了《解決糾紛法》，鼓勵各地成立民間調解組織、實行民間調解制度。澳大利亞在20世紀90年代成立了“全國非訴訟調解理事會”，協助政府制定調解政策，指導調解工作。菲律賓把調解作為初步的訴訟程序，人們遇糾紛必先經過調解，調解不成，由調委會開出證明，才能將糾紛遞交法院審理。日本頒布了《民事調解法》，規定調解協議書具有與判決書同等的法律效力。歐盟目前正在制定一部適用于歐盟各國的《糾紛解決法》，聯合國也正在起草倡導適用調解手段解決社會矛盾糾紛的法律文件。 環顧世界，法院外的各種的非訴訟糾紛解決方式的利用和發展已經成為一種方興未艾的時代潮流，它們不僅發揮著重要的社會功能，而且已經日益成為當代社會中與訴訟制度并行不悖、相互補充的重要社會機制。因此，建構我國的多元化糾紛調解機制符合國際社會糾紛處理的發展方向。

三、建構多元化糾紛調解機制的建議

（一）強化社會建設，培育多元化糾紛調解機制的社會理念。

1982年12月制定的《中華人民共和國憲法》，確立了人民調解為我國一項憲法保障的基本制度。1989年國務院出臺了《人民調解解委員會組織條例》，2002年最高人民法院司法解釋將人民調解協議認定為具有法律約束力的民事合同。今年《中華人民共和國人民調解法》的出臺，使人民調解成為解決社會糾紛的重要方式確定了下來，并為建構多元化糾紛調解機制提供了法律依據。多元化糾紛調解機制的建構必須依賴于良好的社會基礎，在這樣的社會里，社會主體自主意識較強、社會自主控制能力較強、社會組織比較發達，政府引導社會機構所提供的公共服務比較廣泛，法治成為人們處理問題的重要規則，人們解決糾紛不是一味地走訴訟之路，而是更加注重通過一定的具有第三方角色的社會自我糾紛調解機構進行協調處理，更加關心糾紛處理過程的效果、效率和情理的內涵。因此，黨和政府要加強社會建設，在推動經濟建設的同時推進社會建設，提升社會秩序的自我控制和調節的能力和水平，促進公民的社會參與和民主意識，培育公平、公正地看待和處理問題的觀念，保護合法的各種利益，阻礙非法利益的實現，著力實現社會公平正義。政府引導和支持多元化糾紛調解機制的建構，是政府規劃公共產品的重要組成部分，以滿足社會主體根據糾紛的性質需要選擇相應的人民調解機構來解決糾紛問題，使社會大多數糾紛通過調解解決，以恢復符合法律和社會情理認可的社會關系，提高社會自我管理和自我服務的效能，增進社會的和諧。而訴訟只是成為通過調解不可能解決的糾紛和其他重大利益沖突的最后解決途徑。

（二）強化調解的規范化、職業化、專業化建設，滿足人民調解的多元化需求。

盡管頒布的《中華人民共和國人民調解法》為人民調解的開展奠定了法律基礎，但是，該法只是宏觀原則上的關于人民調解的規定，為了更好地支持與發揮人民調解的工作，還需要司法行政等部門制定相關的實施細則、調解行業規則和保障條例，以確保人民調解機構的合社會性、人民調解程序的公正性和靈活性、行業調解的專業性、人民調解結果的認可性、合法性、合理性以及當事人的自覺履行性。通過規范，加強人民調解員的資格準入、業務培訓、專業拓展，形成一支年齡結構合理、知識結構完整、業務素質全面、熱愛本職工作的具有戰斗力的人民調解員隊伍。通過規范，進一步鞏固和發展各種社區人民調解組織，進一步完善矛盾糾紛 “大調解”機制，進一步完善人民調解多層次、多樣化的立體工作網絡，積極擴大人民調解工作的領域，充分發揮非訴訟糾紛解決手段的作用，著力在交通、環保、消費、物管等領域建立行業性人民調解組織，在醫患糾紛、交通事故糾紛處理單位建立專業性人民調解委員會，穩步推進在流動人口聚居地、毗鄰接邊區、大型集貿市場等建立調解組織，積極探索群體性、疑難涉法矛盾糾紛的調解手段。通過規范化、職業化、專業化建設，使人民調解工作最大限度地滿足社會主體對于糾紛處理的多元化需求，從而及時消除和化解各種社會不穩定因素，維護社會穩定和發展。

（三）強化法院對調解工作的指導作用，提升人民調解的糾紛解決能力。

按照《中華人民共和國人民調解法》的規定，司法行政機構指導人民調解工作，基層人民法院對人民調解委員會調解民間糾紛進行業務指導。因此，人民法院要完善指導人民調解工作機制，堅持不缺位、不錯位、不越位的原則要求，積極支持、依法指導，與司法行政部門密切配合，制定指導人民調解的日常協商協調工作制度，研討建立健全解決社會矛盾糾紛的有效機制，及時發現和改進人民調解工作和人民法院指導人民調解工作中存在的問題，共同做好指導工作，維護社會穩定。人民法院除了對人民調解進行正常的法律理論培訓外，要著重進行調解工作技能的培訓，幫助調解人員掌握調解的基本方法和技巧，增強調解人員對婚姻家庭、宅基地、房屋、相鄰關系和民間借貸等常見糾紛的調解能力。建立疑難案件、敏感案件，特別是集中反映本轄區突出的社會問題、法律問題、熱點問題案件的座談和研討制度，以便確定指導方向，對調解人員及時進行業務指導。加強行業性調解的人民調解員隊伍建設的支持，促進社會發展新領域中產生的糾紛和沖突的解決。人民法院通過加大對人民調解工作的業務指導力度，使人民調解機構增強新時期的責任感和使命感，不斷提高工作水平，使人民調解工作真正成為化解民間社會糾紛的堅實可靠的“第一道防線”。

（四）強化糾紛解決機制的銜接，提高多元化調解機制的實際效力。

正確處理好人民調解與其他解紛機制的銜接，有利于整合調解資源，強化調解職能，實現優勢互補，提高社會糾紛調處效率，及時有效地化解社會矛盾，它是形成多元化調解機制的基本要求。司法行政機關應加強對人民調解委員會的指導，使人民調解工作和相關職能部門通力合作。一要處理好人民調解與訴訟的有機關系。在民事訴訟環節，人民調解機構可以充當特定民事訴訟案件的前置調解組織。對于前來起訴的當事人，法院立案庭在訴前可以對其進行指導。對于訴訟標的較小、權利義務明確、案件較為簡單、爭議不大、當事人有相互諒解可能的民事糾紛，依據相關的法律法規，對當事人進行訴訟風險和訴訟成本的告知，建議其通過非訴訟途徑解決。在征得當事人同意的情況下，將這類民事糾紛分流到人民調解機構或在法院設立的人民調解室處理，減輕當事人“訟累”，節約司法成本。在刑事訴訟環節，涉及輕微刑事案件需要進行和解的情況時，人民法院也可以在征得當事人同意的情況下委托人民調解機構進行和解解決，以實現恢復性司法的目的，防止事件的進一步擴大。另外，還要做好調解協議司法確認的引導工作。《中華人民共和國人民調解法》規定了人民調解協議的司法確認制度，因此人民調解機構要及時提醒和引導當事人關注人民調解協議的司法確認問題。二要處理好人民調解與行政調解的對接。因為行政調解涉及多個行政機關，根據一定時期具有一定職能的機構所涉及的矛盾糾紛數量的增加，可以在該機構設立相應的調解組織，以中立的第三方地位來解決該種類型糾紛，避免矛盾的激化。三要處理好人民調解與勞動仲裁的銜接。要加強司法局行政部門與勞動和社會保障局部門的合作，把人民調解與勞動仲裁對接起來，共同指導各級調解組織開展對勞動糾紛的調解，共同對調解人員開展培訓，解決各種勞資糾紛。人民調解機構要爭取糾紛涉及的各級機構、單位和組織的支持、配合，尋找可以達成協議的各種途徑和協助，更好地發揮多元化調解機制的應有效力。□

該文為浙江省法學會2009年度 “多元化民間糾紛調解機制研究（2009NC01）”課題的成果的部分內容。

（作者：丁寰翔，浙江萬里學院法學院副院長、副教授；陳如棟，浙江萬里學院法學院實習研究員；姚溪波，浙江省寧波市鄞州區司法局基層工作管理科科長）

注釋：

尹力.中國調解機制研究.知識產權出版社，2009年版，第44頁.

劉德芬.我國多元化調解機制的反思與完善.福建法學.2009年第2期，第25頁.

參見駱忠山等.多元化糾紛解決機制的調研報告.自http://www.hldfy.com/Templets/sjj/sjj/2009/12/09122853353319.html

參見范愉.非訴訟糾紛解決機制研究.中國人民大學出版社2000年版，第131頁.

參見周瑋.大調解機制彌合社會矛盾的研究.中國期刊網碩士學位論文.