關于《領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》之我見

摘 要 2010年7月“兩辦”印發(fā)了《關于領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》，這是新形勢下進一步加強對領導干部管理和監(jiān)督的重要舉措。然而，此規(guī)定雖有進步，但筆者認為仍存在亟待完善之處，并提出相應建議。

關鍵詞 領導干部 報告 有關事項 規(guī)定

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A

中共中央辦公廳、國務院辦公廳于今年7月印發(fā)了《關于領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）。《規(guī)定》的發(fā)布施行，是貫徹落實黨的十七屆四中全會要求的具體措施，是新形勢下進一步加強對領導干部管理和監(jiān)督，從制度上保證各級領導干部嚴格按照黨的要求辦事的一項重要舉措。

一、《關于領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》出臺的背景及主要內容

1997年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳就以中辦發(fā)〔1997〕3號文件的形式頒布實施了《關于領導干部報告?zhèn)€人重大事項的規(guī)定》。其間，中紀委根據(jù)十六屆四中全會精神要求對1997年規(guī)定進行了修訂。2006年9月，中央辦公廳以中辦發(fā)〔2006〕30號文的形式再次印發(fā)了修訂后的《關于黨員領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》。隨著我國政治、經濟和社會的發(fā)展變化，舊《規(guī)定》已經不能完全適應現(xiàn)實需要，亟待修訂。2009年9月，黨的十七屆四中全會明確提出：“完善黨員領導干部報告?zhèn)€人有關事項制度，把住房、投資、配偶子女從業(yè)等情況列入報告內容。”隨后，中央領導又多次作出批示，要求修訂《規(guī)定》，因此，新《規(guī)定》應運而生。

與06年《規(guī)定》相比，此次修訂的主要內容包括以下幾方面：第一，把房產、投資、配偶子女從業(yè)情況列入報告內容。《規(guī)定》仍以報告?zhèn)€人有關事項為主，除住房和投資以外，不涉及其他財產事項。第二，吸收了“兩辦”1995年發(fā)布的《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規(guī)定》（以下簡稱《收入申報的規(guī)定》）的有關內容，將收入申報制度與有關事項報告制度合并，并相應修改了報告主體的范圍。為了保持二者適用對象上的一貫性，《規(guī)定》將非黨員領導干部也納入了報告主體范圍。第三，進一步完善了報告程序，明確了查閱和調查核實報告材料的條件、主體和審批程序，在制度設計上妥善處理了對領導干部的關心愛護和對領導干部的管理監(jiān)督之間的關系，指導性、針對性和操作性都有所加強。

二、《關于領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》的部分內容亟待完善

《規(guī)定》雖然離官員財產申報制度還有一段距離，但諸多修訂也表明了我國正在朝著這一方向努力改進。我們在欣喜的同時，還需要客觀地予以分析，冷靜審視新《規(guī)定》是否能真正起到預期的效果。筆者認為，主要有以下幾方面存在問題：

（一）《規(guī)定》雖然明確了申報主體范圍與申報財產的范圍，但與《收入申報的規(guī)定》、舊《規(guī)定》的范圍大同小異。

對于最容易產生權錢交易和不廉潔行為的鄉(xiāng)科級領導干部沒有予以任何限制，而是在第二十一條明確規(guī)定“各省、自治區(qū)、直轄市黨委和政府，需要擴大報告主體范圍或者細化執(zhí)行程序的，可以根據(jù)本規(guī)定，結合各自工作實際，制定具體實施辦法，報中共中央紀律檢查委員會、中共中央組織部、監(jiān)察部備案。”這樣籠統(tǒng)的規(guī)定，既沒有任何強制力，又沒有統(tǒng)一具體的操作辦法，顯然不利于從根本上遏制各級領導干部的不廉潔行為。

（二）《規(guī)定》第八條規(guī)定，“領導干部報告?zhèn)€人有關事項，按照干部管理權限由相應的組織（人事）部門負責受理。”

該條明確了申報受理的主體，但究竟相應的組織（人事）部門該由誰來負責核查申報者申報內容的真實性與客觀性以及失職（瀆職）責任如何承擔均為空白，這無疑大大減弱了監(jiān)督審查的有效性。很多人不免這樣認為：領導干部的任免、紀委查案往往是上級領導干部拍板，組織，人事、紀委甚至檢察院部門具體操辦，下級看領導的眼色行事，暗箱操作，共同獲利，相互之間組成一張牢牢的利益之網。倘若不把申報的內容置于陽光之下，就無法保障申報的真實性與客觀性。

（三）《規(guī)定》的有些內容仍不完善，有漏洞可鉆。

《規(guī)定》第四條對領導干部應當報告的收入、房產、投資等事項作了列舉式的規(guī)定，并在第十八條明確了“共同生活的子女”及“房產”的范圍。但現(xiàn)實生活中大量狂攬不義之財?shù)念I導干部會采取將受賄財產轉移到已沒有“共同生活”的子女名下、子女過繼給其他親屬、夫妻假離婚、錢財暗暗相贈他人等形式規(guī)避審查，而這些“對策”卻是《規(guī)定》沒有涉及的。

（四）《規(guī)定》公示環(huán)節(jié)缺失，必然會產生問題。

一是體制上的自體監(jiān)督，導致體制內對不報告或者報告不實難以監(jiān)督；二是缺乏公眾參與監(jiān)督的途徑和保證公眾知情權的程序；三是媒體監(jiān)督難以獲取真實數(shù)據(jù)，且缺乏有效的制裁手段。這種“秘而不宣”的模式，正是以往類似規(guī)定最大的軟肋，是直接導致“前腐后繼”的重要原因之一。盡管該《規(guī)定》增加了組織（人事）部門、紀委、檢察院有權查閱所涉及領導干部有關事項的材料，但這種“秘而不宣”的查法有可能會直接導致選擇性執(zhí)法，甚至還會被淪為政治爭斗的工具。

（五）《規(guī)定》的法律地位有待提升。

縱覽數(shù)年間出臺的一系列規(guī)范領導干部廉潔從政的政策文件，最高級別的也莫過于是由中紀委、中組部等中央部委制定，并由中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的，而與國外諸多國家以立法的形式確立公務員財產申報制度相比，其權威性與約束力顯然大打折扣，立法的空白必然導致政策執(zhí)行的諸多不暢。

三、完善《關于領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》的建議

（一）《規(guī)定》應當法律化。

領導干部報告?zhèn)€人有關事項應該由全國人大或者全國人大常委會進行立法。但考慮到立法的周期與成本，可采用先修改《公務員法》、增設財產申報等制度，使該制度在具有公務員管理“母法”性質的《公務員法》中得以原則性體現(xiàn)，待時機成熟再制定《領導干部個人事項申報法》。

（二）優(yōu)化報告種類。

個人有關事項申報應當包括初任申報、日常申報和離職申報。對于初任申報，我們可以借鑒美國的做法，規(guī)定首次任職者必須在任職30天內提交有關事項的申報材料，成為提名或選舉候選人的在30天內、最遲不得晚于選舉前7天提交；同時保留《規(guī)定》中日常申報的模式，并規(guī)定卸職官員應在卸職后30天內提交離職申報材料。

（三）擴大報告主體范圍。

除縣(處)級副職以上領導干部外，還應當增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政負責人，同時對于非公務員序列的人員如軍事機構中的師級以上(含師級)軍官、大中型股份制企業(yè)和中外合資企業(yè)中由政府委派或批準的處級以上(含處級)負責人等也可參照該制度要求報告。

（四）明確報告范圍。

應進一步擴大財產申報范圍，不僅包括領導干部本人的各種財產，還要包括其直系親屬(配偶、子女、父母)的各種財產收入和支出情況；不但要包括其收入轉化而成的財產，也包括有繼承、贈與、債權債務等形式獲得的財產；不但包括其財產數(shù)額劇增的變化，也包括其財產劇減的變化；既有定期申報也有即時申報。申報時必須寫明財產名稱、價值、位置，來源、估價方法、變更情況等。

（五）完善主管機構的設置和報告審查程序。

1、主管機構設置方面，應該有一個獨立而有實際權力的政府機構。各國大都享有獨立監(jiān)督權力的政府機構，如韓國公職人員道德委員會和美國的廉政公署等。為了既保證報告主管機構能夠較獨立地執(zhí)行職責，又能遵循我國現(xiàn)有的國家機關基本體系，筆者建議以《中華人民共和國憲法》和《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》為依據(jù)，規(guī)定國家主席、副主席、全國人大、國務院、中央軍委、最高人民法院和最高人民檢察院的報告主管機構為全國人大常委會，其他人的報告及審查機構為各級選舉委員會。

2、報告審查程序的規(guī)定應進一步完善。報告審查程序是指報告主體進行報告的方式和步驟，包括報告時間、報告方式、公布形式和審查方式等，分為報告程序和審查程序。報告審查程序要求報告主體對報告的有關事項向指定的國家機構定期做出書面報告和登記，并對重要信息做出材料說明。如發(fā)現(xiàn)有虛報和計算價值不實等異常情況，法定審查機構應指定期限，令登記者對其登記材料進行補充。對報告材料的公開程度，我們可以采取無限公開原則；但對于非法利用報告材料的，將予以追究其民事賠償責任甚至刑事責任。

（六）加大處罰力度。

我們可以依照《民法通則》和《公務員法》等有關規(guī)定追究違法報告者的民事或行政責任。關于刑事責任，建議修改現(xiàn)行刑法典，增加新的罪名“拒不報告?zhèn)€人事項罪”或“報告?zhèn)€人事項不實罪”。這樣針對拒不報告?zhèn)€人有關事項或報告?zhèn)€人有關事項不實的純正的不作為行為進行刑罰，對貪污腐敗起到預防警示之作用，彌補現(xiàn)行刑法只針對事發(fā)之后規(guī)定的“巨額財產來源不明罪”所存在的立法漏洞。

（作者：碩士，中共洛陽市委黨校法學與科技文化教研部講師，研究方向：行政法學、憲法學）