論構建陽光政府

摘 要 構建陽光政府，這是現代社會文明進步的必然要求，也是人民群眾的期盼。本文從陽光政府的含義入手，分析打造陽光政府的原因，并提出了相應的構建方法。

關鍵詞 陽光政府 政府信息公開 構建

中圖分類號：D922 文獻標識碼：A

自2008年《政府信息公開條例》頒布以來，我國的政府信息公開和陽光政府構建逐步提上日程。經過兩年的實踐，二者雖有一定進展，但是與發達國家相比，我們還需要繼續改進。

一、 陽光政府的含義

根據2004年國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》的原則和精神，陽光政府就是在行政決策、行政立法、行政執法、行政調解和行政監督等各個行政環節廣泛吸收公民參與，使人民政府真正成為一個公開、透明的為民政府。陽光政府簡單地說就是透明的政府，溫暖的政府，其本質是執政為民的政府。透明，決定了政府必須在陽光下行政，實行政務公開，使人民充分享受知情權和監督權；溫暖，決定了政府必須更加注重以人為本，全力維護和發展人民的根本利益，真正體現執政為民的本質。

二、陽光政府的特征

陽光政府首先是行政公開的透明政府。透明，是陽光政府的本質體現，亦即保障公民的知情權。現如今，知情權是公民享有的重要權利之一。而在我國，政府是信息的最大擁有者。政府信息事關社會公共利益，事關企業法人利益，事關公民自身利益。據統計，目前我國80%的公共信息都控制在政府手中，而這些信息往往指導著國家的經濟建設及人民群眾的生產生活，因此，我們需要政府公開這些依靠行政權力收集到的信息資源，使其取之于民用之于民。

陽光政府其次誠實守信的為民政府。誠信是社會的基石，政府誠信則是這一基石的關鍵。如何真正實現政府誠信？這是一個巨大的理論課題和現實需求。筆者認為：政府誠信需要政府內部即行使行政權的政府各機關、各部門要誠信，行政機關上下級之間要誠信，行政機構機關橫向之間要誠信，行政機關工作人員之間需要誠信。 最為重要的是，行政機關及其工作人員要對人民群眾言而有信。誠信不僅政府品位的體現，而且是行政機關工作人員的基本品質。行政機關必須對自己的“言”、“行”負責，言必信，行必果。

陽光政府再次是嚴謹負責的是責任政府。責任政府是指政府必須對選民履行法定的政府職能并承擔相應的法律責任。如今的中國，小政府，大社會日趨明顯。政府接受公民的委托行使行政管理權力，公民則依據法定的程序，對政府及其工作人員行使行政管理權力的行為，通過直接或間接詢問及質詢等方式，要求其作出具體的解釋或明確的答復。這就要求行政機關及其工作人員必須嚴格遵守信息公開制度，向人民公開行政行為，從而使政府職能及行政行為透明化，約束行政機關的自由裁量權，抑制各地方政府自行其是的可能性，使政府在制定政策、辦理事務的過程中充分體現人民群眾意愿、要求和呼聲，使公眾對政府行為能夠有一個合理的預期。如果政府及其官員有失職行為，公民可以根據法定程序對其采取相應的措施，進而使行政機關及其工作人員承擔相應的法律責任。

三、構建陽光政府的原因

政府信息公開，構建陽光政府并非是我國獨創，亦非我國首創。它是歷史發展的必然，是社會進步的要求。構建陽光政府，是使政府在履行行政職責時，過程公開，結果透明，接受社會監督。

（一）打造陽光政府，是世界歷史發展的趨勢。

傳統社會的權威是建立在神秘的不可知的力量之上的，公開則會導致神秘感消失，這樣不利于維護統治者的利益，不利于保障統治秩序的穩定。因此，孔子曰：“民可使由之，不可使知之”。然而，現代的民主社會是建立在“人民主權”原則之上的，人民是國家的主人，擁有各種各樣的權利。政府由人民選舉產生，它不斷的依靠人民的合意行使權力。但是在社會實踐中，人民的代表一旦當選成人民的公仆，往往自覺不自覺地將人民隔離在體制的藩籬之外。特別是當人們從17世紀開始擺脫君主專制集權的統治之后，卻突然發現，經過近3個世紀的努力，人們仍然處在政府無處不在的“權威”之下，政府早已“走進了我們的房間”。而人們卻從“主人”變成了被動的客體而承受其“統治”。面對無所不知、無所不在、無所不管的政府，人們開始研究“控權”的問題，要求通過立法的方式“逼迫”政府進一步公開決策過程和其所掌握的關于公眾自己的信息，要求政府必須誠信并且對人民負責任。于是從20世紀中葉開始，知情權、政府信息公開、責任政府、陽光政府等成為各國政治建設和法制建設的一個重要組成部分。

（二）打造陽光政府，是由我國的國家性質決定的。

我國《憲法》第一條開宗明義規定：“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家”。還規定：國家的“ 一切權力屬于人民”，“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”。這就為我們建設陽光政府、實行政府信息公開提供了基本的法律依據。人民是國家的主人，我國經歷了30年的改革開放和依法治國，目前，人民群眾的權利意識普遍增強，自由平等的法律理念逐漸深入人心。而我們打造陽光政府，能保障公民的知情權，讓政府在透明下運行；能保障公民的參與權，讓政府在民主下運行；能保障公民的監督權，讓政府在制約下運行；能保障公民的表達權，讓政府在責任下運行。

四、如何打造陽光政府

陽光政府何以實現？這是一個非常重大、艱巨的課題。之所以艱巨，是因為政府自身對自身的改革難以做到壯士斷腕。比如對政府信息的公開、行政審批權力的削減等，行政機關實施起來困難重重。然而，徒善不足以自治，徒法不足以自行。

對現行村民自治立法的反思

張廣修

摘 要 20多年的村民自治立法，對于保障村民自治制度建設發揮了一定作用。但也存在著與擴大基層民主和農村經濟社會發展不適應等缺陷，特別是以《村委會組織法》代行《村民自治法》職能，導致村民自治步入困境。因此有必要對現行村民自治立法進行深刻反思，為建立適應村民自治制度建設現實需要的完整的村民自治法律體系提供理論前提。

關鍵詞 村民自治 法律體系 反思

中圖分類號：D422 文獻標識碼：A

一、現行村民自治立法狀況

現行村民自治立法是隨著村民自治民主形式的初創和1982年憲法的確立開始的。1980年初，像小崗村民創造承包責任制一樣，廣西宜州市合寨村的農民自發組織了村民自治組織——村民委員會，受到各級政府的重視，特別是時任全國人大常委會委員長的彭真同志的高度評價，并于1982年修改憲法時正式載入憲法第111條。之后，隨著村民自治制度的試點、推行、不斷完善和經驗總結，相關的立法工作也不斷深入，使村民自治逐步走上法制軌道。82憲法確認村民自治制度后，即在吉林梨樹縣等地開展推行試點工作。在總結試點實踐經驗的基礎上，1987年制定了《村民委員會組織法（試行）》，從而在全國范圍內普遍規范和推開。經過10年的實踐和經驗總結，1998年在全民參與討論的基礎上修改制定了《村民委員會組織法》。之后各省、市、自治區也相應制定或修改了《村民委員會組織法實施辦法》、《村民委員會選舉辦法》等地方性法規。逐步形成以《憲法》為依據，《村委會組織法》擔“主角”，不同層次的地方法規、部門規章、基層制度共同組成的村民自治法律體系。還附之以我國政治體制下發揮著法律規范作用的村民自治政策體系。涉及憲法、法律、行政法規、地方法規、部門規章、地方規章等多種規范形式，中央和地方各級的規范層次，以及中央與地方各級的政策。這些中央和地方的立法對推進村民自治制度的建設和發展起到了重要作用。

二、對現行村民自治立法的反思

現行村民自治立法對發展基層民主，推進村民自治制度建設，提高村民自治民主意識，鍛煉村民民主自治能力，維護村民自治權利，促進我國政治體制改革、政府依法行政和法制政府的建立，促進農村經濟社會發展，以及依法治國方略的實施都有著不可否認的作用。但隨著村民自治制度的發展和理論研究的深入，村民自治立法體系和立法內容上的缺陷日益顯現，主要表現在：

（一）建立村民自治制度的基本法《村民自治法》闕如，以《村委會組織法》代行《村民自治法》的職能，是立法上的誤區。

1、從性質上講，《村委會組織法》僅是一部組織法，不是建立村民自治制度的基本法，決定了它不能從制度的層面去規范整個村民自治制度，結果必然是調整范圍過窄。

2、從《村委會組織法》的內容上來看：

一是自治主體錯位?！洞逦瘯M織法》規范的主體應是村委會，不是村民?！按迕裎瘑T會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”，是村民自治的自治組織形式，是村民會議決議的執行機構。村民委員會由村民會議選舉產生，接受村民委托，代理村民行使村民賦予的村民自治權的一部分，而非全部，它與村民之間是一種委托代理關系，因而必須對村民負責，受村民監督。村民自治的本質是村民的自我治理，而非他人治理，非村民委員會治理。村民和村民委員會在村民自治范疇中是兩個性質不同的概念，不容混同。因而，《村委會組織法》只能就村委會的性質、組成、產生、職責、法律責任及其與基層政府和黨支部的關系等內容作出規定，不應就以村民為主體的村民（代表）會議的組成及職權、村委會選舉等村民自治的重大問題作出規定。而現行的《村民委員會組織法》卻混同了村民與村民委員會的界限，主體的錯位導致村民自治被誤解為村委會治理，使自治變為他治，危及村民自治權的實現，也危及村委會性質的界定、地位的確立和作用的發揮。

二是《村委會組織法》與其內容名不副實。名為《村委會組織法》，其規定實際上包含了立法時立法者所能考慮到的村民自治的幾乎所有問題，已超出了針對村民委員會進行規范的范圍，而非單獨對村民委員會的規定；同時真正屬于《村委會組織法》的應有內容卻不完善且過于簡單，也非村民自治的全部內容。這種立法體例下，若把它視為村民自治基本法，它有規定不全面的缺憾，特別是對村民自治權利的規定闕如，且降低了作為基本法的地位；若把它視為村民委員會組織法，它又超出了組織法的范圍，從而導致該法名不副實。

三是《村委會組織法》內容不完善。表現在：第一，村民委員會成員的任職條件不明確，導致各地方立法的不統一，實踐中在村委會選舉時對候選人資格審查缺乏明確標準，導致爭議迭起；另外，候選人資格審查主體不明，審查程序不清，導致基層政權或村黨支部基于自己利益的非法干預，釀成干群矛盾。第二，即便對屬于《村委會選舉法》的村委會選舉內容進行了多條規定，但受《村委會組織法》的名稱制約，也不可能對選舉程序規定完善，選舉的程序性規定過于簡單，導致實踐中難于操作。第三，將罷免村委會成員的村民會議的召集權確定給村委會，同時，沒有明確村委會拒絕召集村民會議時基層政權機關的督促責任或應采取的其他措施，造成權力制衡機制失效，導致村民的罷免權、監督權難于實現。第四，對村委會與作為基層政權機關的鄉鎮政府、作為黨的領導權體現的村黨支部之間的關系規定過于原則，權責界限不明，難于操作，導致基層政權和村莊黨組織的領導權對村民自治權的侵犯，導致鄉村關系、兩委關系的惡化。

四是《村委會組織法》的規定不具有可訴性。因缺乏法律責任的實體規定和相應的程序規定，《村委會組織法》規定的村民的自治民主權利遭到侵犯或者村委會的法定義務不履行時，村民無法主張訴求。這不僅降低了其應有的法律效力，而且在出現法律問題時造成解決糾紛的法律救濟途徑不通。

3、從法律位階及立法邏輯上看。

《村委會組織法》是規范村委會的法律，就村委會的性質、組成、產生、職責、法律責任及其與基層政府和黨支部的關系等內容作出規定，從法律位階上看，《村委會組織法》應是做為規范村民自治基本制度的《村民自治法》的下位法。然而，目前我們并沒有制定《村民自治法》，在《村民自治法》缺位的情況下，先制定《村委會組織法》，并代行《村民自治法》的職能，既有違立法邏輯，又難以發揮其應有的效力。

因此，立法機關試圖以《村委會組織法》為依據，代行作為村民自治基本法的《村民自治法》職能來構建村民自治制度這路徑選擇從開始就是錯誤的。就恰似以《政府組織法》代行《憲法》職能來構建整個國家制度一樣不可思義，從而導致村民自治實踐步入困境。

（二）現行村民自治法律體系不完備、不統一。

在作為建立村民自治制度的基本法《村民自治法》缺位的情況下，同時缺乏統一的《村民會議組織法》、《村委會選舉法》、《村務公開法》、《村民會議議事規則》、《村民監督規程》、《公章管理辦法》等規范村民自治制度的單行具體法律法規。即便有一些地方法規的規定，也存在著各地嚴重的不統一現象，影響村民自治制度的建立和完善。

（三）政策代行法律職能的現象嚴重。

基于村民自治制度自上而下推行的建立模式和長期以來執政方式，在村民自治制度推行過程中，中央和地方制定了相當多的村民自治政策，如1998年的《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于在農村普遍實行村務公開和民主管理制度的通知》（中辦發[1998]9號）、2001年國務院辦公廳轉發《民政部公安部關于規范村民委員會印章制發使用和管理工作意見的通知》（國辦發[2001]52號）、2004年的《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》（中辦發[2004]17號）等，在實踐中發揮著甚至比法律更具權威的作用。但這些政策畢竟不是法律，以政策代行法律職能的現象還相當嚴重，這不符合法治精神和轉變執政方式的要求。

可見，現行村民自治法律體系已難于適應村民自治制度建設發展的客觀需要，而村民自治制度建設又不能沒有科學完備的法律體系的規范，實踐對完善的村民自治法律體系的要求也日益強烈，構建一個科學完備的村民自治法律體系已成為村民自治制度建設發展的歷史必然?！?/p>

（作者簡介：中共洛陽市委黨校法學教研部主任，副教授，法學學士，研究方向：村民自治、基層民主理論與實踐，曾兩度主持完成1998年、2000年國家社科基金規劃青年項目，出版《村規民約論》、《村民自治權與基層政權關系論》等專著）